【研究】“海綿城市PPP”你知多少？

北極星環(huán)保網(wǎng)訊:導讀：“海綿城市”的提出立足于我國的水情特征和水問題, 旨在彈性適應(yīng)地區(qū)的環(huán)境變化和靈活應(yīng)對城市的自然洪澇災(zāi)害, 轉(zhuǎn)變原始的排水防澇思路, 遵循“滲、滯、蓄、凈、用、排”的六字方針, 集雨水的滲透、滯留、集蓄、凈化、循環(huán)使用和排水于一體, 綜合考慮內(nèi)澇防治、雨水資源化利用、徑流污染控制和水生態(tài)修復等多個城市建設(shè)目標。

1 海綿城市內(nèi)涵及其PPP模式的特點

1.1 海綿城市內(nèi)涵及 PPP 應(yīng)用

厘清海綿城市的內(nèi)涵及系統(tǒng)組成是分析其 PPP模式特點的基礎(chǔ)。一般而言，海綿城市建設(shè)由低影響開發(fā)系統(tǒng)、城市雨水管渠系統(tǒng)以及超標雨水徑流排放系統(tǒng)三個相互補充、相互依存的重要基礎(chǔ)元素組成。而我國海綿城市的項目規(guī)模較大，不乏十平方公里以上的大型項目，牽扯著許多錯綜復雜的雨洪問題，因此目前海綿城市建設(shè)中也常常涉及河道治理、合流制溢流等綜合項目。但不能忽略的，解決城市徑流污染、排水防澇、水資源短缺等雨洪問題，是海綿城市建設(shè)的核心。

如圖 1 左側(cè)所示，海綿城市建設(shè)中包含的主要子系統(tǒng)，典型項目以及之間的銜接專業(yè)，都表明海綿城市涉及的項目具有多目標、系統(tǒng)性強、項目復雜及差異化明顯、跨專業(yè)、跨主體等特點。針對不同特點的 PPP 項目，其項目運作流程、風險分擔機制、收益分配機制等都會有所區(qū)別。筆者大致總結(jié)了目前海綿城市建設(shè)中幾類具有代表性的整體項目(開發(fā)地塊、市政管網(wǎng)、流域綜合整治等)，圍繞各自子系統(tǒng)中的典型項目，分析了它們在 PPP 相關(guān)利益主體、運作模式、風險與收益機制等問題上的異同，對應(yīng)圖 1 右側(cè)所示。

圖1海綿城市建設(shè)項目與 PPP 模式大致聯(lián)系圖

總言之，在海綿城市推進PPP 模式的過程中，需要結(jié)合海綿城市建設(shè)項目及其 PPP 模式的最顯著特點，針對具體匯水區(qū)域或流域的典型問題，提供科學合理的“定制化的服務(wù)”。

1.2 海綿城市 PPP 項目的特點海綿城市

PPP 模式是指利用社會資本，通過政府與企業(yè)的合作來實現(xiàn)海綿城市項目的建設(shè)與運營。通過以上對海綿城市系統(tǒng)及其與 PPP 模式聯(lián)系的分析，可以看出，海綿城市 PPP 模式在實際操作過程中有如下顯著特點。

(1)項目類型多、系統(tǒng)性強且邊界模糊

海綿城市涵蓋了低影響開發(fā)與綠色基礎(chǔ)設(shè)施、市政管渠排水系統(tǒng)、超標雨水蓄排系統(tǒng)多個子系統(tǒng)，也涉及流域及河道的綜合治理。因此海綿城市PPP項目包含了綠色與灰色、地上與地下、源頭與末端等不同措施的組合，相互影響、關(guān)系復雜。當前，為了解決我國城市棘手的雨水問題，實現(xiàn)海綿城市綜合目標，基于當?shù)貙嶋H條件和重點問題的系統(tǒng)性解決方案就顯得尤為重要，而這也使得海綿城市 PPP 具有項目多、系統(tǒng)性強的特點。不同于邊界條件清晰的污水處理廠 PPP 項目，海綿城市涉及的水環(huán)境問題多，復雜程度也高，各項目間的邊界區(qū)分及如何有效打包已成為 PPP 模式必須要考慮的要素。因此，如果企

業(yè)在策劃海綿城市 PPP 項目時，只注重商務(wù)而忽略其中的關(guān)鍵技術(shù)、系統(tǒng)復雜性和邊界條件，就可能導致項目實施和后期績效考核面臨許多風險。

(2)投資主體不一，項目公益性強

對于開發(fā)地塊、市政廠網(wǎng)、園林綠地、水系治理等不同的建設(shè)內(nèi)容，海綿城市建設(shè)的投資主體通常各有不同。在源頭低影響開發(fā)設(shè)施應(yīng)用的主要區(qū)域內(nèi)，既有政府為投資主體的公共建筑和道路，也有開發(fā)商為主體的住宅小區(qū)、商業(yè)綜合體;對于大量市政管網(wǎng)工程以及公園綠地、道路綠地等開放空間的建設(shè)，部分城市是以地方政府或城投公司為投資主體，不過也有開發(fā)商被委托承擔紅線外公共項目建設(shè)的案例;而在水系的綜合整治項目中，往往需要政府與企業(yè)共同參與建設(shè)，投資主體更為復雜。不同的投資主體對海綿城市 PPP 項目的投目標和預期會有所不同，而在此背后，不可否認的是海綿城市建設(shè)項目都有

一個共同特點，即項目的公益性特征。傳統(tǒng)水務(wù)行業(yè) PPP 模式主要通過 BOT 項目持有大量水廠、管網(wǎng)等城市“重資產(chǎn)”用以融資，采用使用者付費機制，通過在運營期內(nèi)收取穩(wěn)定水費產(chǎn)生回報。然而，海綿城市涉及的大部分項目，如老舊小區(qū)雨水系統(tǒng)改造、市政雨水系統(tǒng)改造、調(diào)蓄設(shè)施建設(shè)、河道截污及CSO 處理等，均具有明顯公益性質(zhì)，基本不產(chǎn)生經(jīng)營收益，大多數(shù)項目設(shè)施無法構(gòu)成“重資產(chǎn)”以提升企業(yè)的融資能力。

(3)項目運作模式多樣化

因各地方政府財政情況、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理系統(tǒng)、PPP 項目的策劃各異，故各海綿城市 PPP 項目具有運作模式多樣化的特點。如政府與企業(yè)在合作的組織架構(gòu)和操作模式上的不同，就會導致 PPP 項目的股權(quán)分配、投資主體、責權(quán)關(guān)系和績效考核等重要方面的不同。例如，南寧市那考河段PPP項目，由北京排水集團公司與南寧市政府出資代表(南寧市建寧水務(wù)投資集團有限公司)共同出資設(shè)立 PPP 項目公司，政府與企業(yè)的合作期為 10 年，由政府按照設(shè)定的績效考核條件支付流域治理的服務(wù)費;鎮(zhèn)江市海綿城市 PPP

項目，采用政府與社會資本方共同組建專門的 SPV 公司(Special Purpose Vehicle)，通過 SPV 公司完成海綿城市項目的融資、建設(shè)與運營工作，其中

海綿城市的方案設(shè)計由政府委托設(shè)計單位完成;遷安市海綿城市 PPP 項目選擇將示范區(qū)內(nèi)公共建筑、雨污水排水管網(wǎng)和廠站、末端河道與濕地綜合打包，以“設(shè)計—融資—建設(shè)—運營”全過程的“DBFO 模式”推進海綿城市建設(shè)，通過競爭性磋商方式選擇社會資本方，以三里河末端水質(zhì)作為績效考核依據(jù)。

(4)利益相關(guān)者多，協(xié)調(diào)關(guān)系復雜

不同于軌道交通、保障房建設(shè)、自來水廠或污水處理廠等其他領(lǐng)域的 PPP

項目，海綿城市建設(shè)和運營階段同時涉及的業(yè)主、監(jiān)管部門、責任主體等更紛雜。整個項目階段往往需要財政、市政、城建、環(huán)保、水利、園林、城管等多個部門的分工與協(xié)調(diào)。例如，對于市政管網(wǎng)工程以及公園綠地等公共空間，建設(shè)階段分別需要依靠市政及園林部門牽頭實施建設(shè)管理工作，運營階段根據(jù)各城市不同的管理體制來確定維護主體。對于建筑小區(qū)海綿城市建設(shè)或改造，多以開發(fā)商或地方政府為投資建設(shè)主體，但后期維護管理一般會移交給物業(yè)公司，過程中有時也需要 SPV 公司進行協(xié)調(diào)。毫無疑問，海綿城市建設(shè)中多部門之間的協(xié)作管理是影響海綿城市 PPP 項目推進、未來實施效果和績效考核的重要因素和主要困難之一。

2. 推進海綿城市 PPP 模式面臨的問題

從 2014 年 5 月 18 日頒布的發(fā)改基礎(chǔ) [2014]981 號文[9]，以及兩批 PPP 示范目(首批 80 個，第二批 206 個)可以看出，現(xiàn)行 PPP 項目多以交通基礎(chǔ)設(shè)施、清潔能源、信息基礎(chǔ)設(shè)施等具有較好經(jīng)營性和長期收益的項目類型為主，水務(wù)行業(yè)的 PPP項目主要以污水處理廠提標改造、廠網(wǎng)一體化建設(shè)等經(jīng)營性較強的項目為主。由于海綿城市建設(shè)自身的顯著特征，污水或再生水這類項目的 PPP 模式(含 BOT)難以簡單復制于海綿城市建設(shè)項目。而從海綿城市 PPP 項目推進的現(xiàn)況看，也確實存在不少問題亟待解決。

2.1 項目策劃的系統(tǒng)性和科學性問題

海綿城市建設(shè)的系統(tǒng)性既是一大特征也是一大難點。項目策劃與打包應(yīng)與各城市自身面臨的實際雨水及其相關(guān)的水環(huán)境等問題、特征和條件緊密聯(lián)系，具有很大的不確定和靈活性。項目包中以哪些項目為重點，哪些項目最緊急、見效快，它們又是一個怎樣的匯水區(qū)域和系統(tǒng)關(guān)系，通過這些項目的組合最終是否能順利達到當?shù)睾＞d城市建設(shè)和績效考核的要求等，直接關(guān)系到 PPP 項目的成功與否和實施難度，在項目策劃和打包前必須充分研究和認真分析。然而從目前掌握的海綿城市 PPP項目情況看，由于策劃時對海綿城市與水環(huán)境的系統(tǒng)關(guān)系缺乏透徹的理解和分析，部分海綿城市 PPP 項目匯水區(qū)關(guān)系復雜或混亂，建設(shè)內(nèi)容針對性和系統(tǒng)性不強，造成治理方案各子系統(tǒng)之間的分割，缺乏流域或匯水區(qū)系統(tǒng)關(guān)系的科學性和合理銜接。以舊城區(qū)合流制區(qū)域的海綿城市建設(shè)及溢流(CSO)污染控制系統(tǒng)為例：由于舊城城市空間格局與排水系統(tǒng)的復雜性和局限性，以及污染物傳輸、溢流過程的隨機性，系統(tǒng)實施方案應(yīng)該包括源頭控制、截留能力、調(diào)蓄設(shè)施及污水處理廠能力及工藝的匹配等多個部分，如果不能科學、合理地制定系統(tǒng)實施方案并統(tǒng)籌各子系統(tǒng)之間的銜接，只從局部角度出發(fā)進行治理，最終可能收效甚微，反而造成資本的浪費。因此，必須從 PPP項目策劃初期，厘清項目匯水區(qū)系統(tǒng)關(guān)系，策劃合理的項目打包，并與監(jiān)測、評估與考核體系相呼應(yīng)。

2.2 收益模式和政府支付能力問題

海綿城市 PPP 模式要吸引社會資本和企業(yè)的積極參與必須要解決的一個關(guān)鍵就是收益模式的問題。財金 [2014]76 號文和發(fā)改投資[2014]2724 號文均提，PPP 模式是通過“使用者付費”及“必要的政府付費”獲得合理投資回報。如前文所述，海綿城市 PPP 項目公益性強，且我國并沒有建立強制性的雨水排放許可制度和雨水收費制度，目前尚不具備“使用者付費”的條件，因此政府“購買服務(wù)”仍然是主要付費方式，新的收益模式和增長點仍有待探索。現(xiàn)有付費模式下，地方政府的支付能力和信用將會成為海綿城市 PPP 項目極為重要的依靠和保障。而從以往和目前情況看，有些地方政府信用度不高，拖延支付的情況并不少見，一些公司通過分析地方的經(jīng)濟實力和政府的信用程度后，放棄參與某些海綿城市 PPP 的競爭，可見，地方政府支付信用的風險已經(jīng)成為海綿城市 PPP 模式吸引力不足的重要因素之一。如果地方政府在短期利益的驅(qū)使下，通過過高的回報率，過長的特許經(jīng)營期以吸引社會資本，但最終又缺乏承受能力，難以履行合同義務(wù)，直接危害合作方的利益，也會加劇地方債務(wù)風險。盡管財政承載能力評估能夠一定程度上減少地方政府財政危機發(fā)生的概率，但從 10 年以上服務(wù)期來看，地方財政支付能力仍存在許多不確定性。

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