我國土壤環(huán)境修復(fù)制度反思與重構(gòu)

北極星環(huán)保網(wǎng)訊:我國土壤環(huán)境修復(fù)制度在理念和構(gòu)造方面存在顯見的不足，主要表現(xiàn)為立法中土壤環(huán)境修復(fù)責任主體和責任形式不明確、土壤環(huán)境修復(fù)標準體系覆蓋面不足、土壤環(huán)境修復(fù)目標值不恰當。鑒于土壤污染的嚴峻形勢和現(xiàn)有土壤環(huán)境修復(fù)制度的缺失，應(yīng)當立法明確土壤環(huán)境修復(fù)責任主體和責任形式，以風險為導(dǎo)向重塑土壤環(huán)境修復(fù)標準體系，以“土地未來的利用”為基礎(chǔ)確定土壤環(huán)境修復(fù)目標值。

1 問題與思路

2016年最受公眾關(guān)注的環(huán)境公共事件當屬常州外國語學校(以下簡稱常外)土壤污染事件。常外周邊“毒地”原先建有化工廠，化工廠因遭到居民投訴搬遷之后，政府環(huán)境保護部門曾經(jīng)組織對該地塊進行環(huán)境修復(fù)，但是土壤環(huán)境修復(fù)操作不規(guī)范導(dǎo)致該土地“二次污染”。常外毒地事件折射出我國土壤環(huán)境修復(fù)過程中存在的諸多問題。土壤環(huán)境問題的來源、表征、對生態(tài)環(huán)境的深遠影響預(yù)設(shè)了土壤環(huán)境修復(fù)制度的法理，決定了土壤環(huán)境修復(fù)的價值和實踐導(dǎo)向：其一，土壤環(huán)境修復(fù)應(yīng)當有清晰明確的修復(fù)責任主體和責任形式;其二，土壤環(huán)境修復(fù)的標準體系應(yīng)當完備，足以涵蓋所有土地類型、能夠應(yīng)對土壤污染的全過程管理;其三，土壤環(huán)境修復(fù)的目的是使得土壤能夠應(yīng)用到今后的開發(fā)和利用，應(yīng)當以風險規(guī)制為導(dǎo)向重構(gòu)我國土壤環(huán)境修復(fù)制度，規(guī)避和預(yù)防土壤環(huán)境污染所致的“二次”環(huán)境損害。以常外土壤污染事件為切入點，本文致力于探討和明確如下幾個問題：土壤環(huán)境修復(fù)責任、土壤環(huán)境修復(fù)標準和土壤環(huán)境修復(fù)目標值。這三者構(gòu)成土壤環(huán)境修復(fù)制度的三塊基石。文章的最后，筆者提出在我國制定專門性土壤污染防治法律的契機下，應(yīng)當貫穿環(huán)境風險應(yīng)對法律文化的建議。

2 明晰土壤環(huán)境修復(fù)責任

土壤環(huán)境修復(fù)責任施加給誰，責任形式如何，這是土壤環(huán)境修復(fù)的關(guān)鍵問題。由于缺失專門性的土壤污染防治法律，有關(guān)土壤環(huán)境修復(fù)責任主體和責任方式的規(guī)定散存于《環(huán)境保護法》、民事法律、其他法律和部門規(guī)章之中。

1.現(xiàn)有法律規(guī)范檢視?！董h(huán)境保護法》的規(guī)制對象主要是政府和排污者。根據(jù)該法的規(guī)定，承擔土壤環(huán)境修復(fù)責任的法律主體是向土壤排污的法律主體。該法“第六章 法律責任”中規(guī)定，違法排放污染物和超標排放污染物的法律責任形式有：罰款處罰、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治、責令恢復(fù)原狀。同時，《環(huán)境保護法》將土壤污染造成損害的責任指向《侵權(quán)責任法》。根據(jù)《侵權(quán)責任法》第五十六條，“污染者”是承擔環(huán)境污染侵權(quán)責任的主體，并且這種責任不以違法性為要件?！肚謾?quán)責任法》第六十八條的規(guī)定將承擔土壤污染侵權(quán)責任的主體擴大至有過錯的第三人。關(guān)于土壤污染侵權(quán)責任形式，在理論層面上，《民法通則》和《侵權(quán)責任法》規(guī)定的所有民事責任形式都可以適用于環(huán)境侵權(quán)責任領(lǐng)域。由于環(huán)境侵權(quán)行為所造成的損害特點不同于民事侵權(quán)，在司法實踐中常見的運用于環(huán)境侵權(quán)的責任形式主要有排除妨礙、恢復(fù)原狀和賠償損失。除了《環(huán)境保護法》和民事法律，《固體廢物污染環(huán)境防治法》也對在土地之上產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的責任作出了規(guī)定。

考察這些相關(guān)法條，不難發(fā)現(xiàn)我國土壤環(huán)境修復(fù)責任方面存在的問題有如下幾個方面。

第一，《環(huán)境保護法》和民事法確定了污染者的責任，但是并沒有明確究竟是由最初的污染者、過去的污染者還是當前的污染者來承擔修復(fù)責任。根據(jù)“污染全過程管理”的理念和“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的城市生態(tài)保護制度”的要求，土壤環(huán)境修復(fù)責任者應(yīng)當包括過去的污染者以及當前的污染者。

第二，《固體廢物污染環(huán)境防治法》對責任主體發(fā)生變更，以及無法確定責任主體的情況作出了規(guī)定，但是該規(guī)定只適用于固體廢物污染土地的情形，無法涵蓋其他污染物質(zhì)污染土壤的情形。

第三，關(guān)于土壤環(huán)境修復(fù)責任形式?！董h(huán)境保護法》只是籠統(tǒng)規(guī)定了建立環(huán)境修復(fù)制度，并未規(guī)定在何種情形下應(yīng)當修復(fù)，也未規(guī)定應(yīng)當修復(fù)至何種狀況，更未明確環(huán)境修復(fù)是環(huán)境侵權(quán)的責任形式。在我國《侵權(quán)責任法》規(guī)定多種侵權(quán)責任方式的制度語境中，“恢復(fù)原狀”作為侵權(quán)責任主要適用于對受到損害的財產(chǎn)進行物理性的修復(fù)。質(zhì)言之，我國現(xiàn)有立法中并沒有規(guī)定實質(zhì)意義上的“土壤環(huán)境修復(fù)”作為土壤污染侵權(quán)責任形式，而僅僅有“恢復(fù)原狀”這樣的物理性修復(fù)。

2.立法明晰土壤環(huán)境修復(fù)責任主體和形式。當前土壤環(huán)境修復(fù)責任制度援引的民事法律和《固體廢物污染環(huán)境防治法》，由于其并非專門針對土壤環(huán)境，在調(diào)整土壤環(huán)境修復(fù)方面存在顯見的不足和不適應(yīng)。應(yīng)當在《環(huán)境保護法》或者專門的土壤污染防治立法中設(shè)定專門的土壤環(huán)境修復(fù)責任條款，明確土壤環(huán)境修復(fù)責任主體和責任形式。

第一，厘清不同情形下的土壤環(huán)境修復(fù)責任主體。將《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定的責任主體擴展至所有土壤污染的情形，而不僅僅局限于在土地之上產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的情形。確定土壤環(huán)境修復(fù)責任的一般法則是由造成土壤污染的單位或者個人承擔土壤環(huán)境修復(fù)責任，土壤污染者包括過去的污染者和現(xiàn)在的污染者;當土壤污染由第三人過錯引起時第三人也應(yīng)該承擔土壤環(huán)境修復(fù)責任;在責任主體發(fā)生變更的情形，原則上以變更后的繼受主體作為土壤環(huán)境修復(fù)責任主體;如果土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓方和受讓方約定責任主體，或者由土地受讓人承擔土壤環(huán)境修復(fù)責任;縣級以上政府承擔土壤環(huán)境修復(fù)的情形是：責任主體滅失或者不明確的情況。

第二，立法確定土壤環(huán)境修復(fù)作為土壤污染損害的責任形式。對土壤環(huán)境修復(fù)進行準確的定義，這種定義應(yīng)當超越傳統(tǒng)民事法中的“恢復(fù)原狀”，也應(yīng)當不同于《固體廢物污染環(huán)境防治法》中的“處置”責任。土壤修復(fù)不應(yīng)僅僅局限于一種環(huán)境污染防治制度，而應(yīng)當規(guī)定“土壤環(huán)境修復(fù)”是土壤污染侵權(quán)的一種責任形式，并且將土壤環(huán)境修復(fù)的程序和目標值以法律形式確定下來。筆者將在下文探討如何從法律上明確規(guī)定土壤環(huán)境修復(fù)的標準和目標值。

3 重塑土壤環(huán)境標準體系

1.土壤環(huán)境標準的法理解讀。土壤環(huán)境標準的價值和功能是多元的。其一，土壤環(huán)境標準在特點和功能上與法律規(guī)范有所不同。由于土壤污染在一定程度上是可測量的，制定具體的定量標準可以量化法律規(guī)范目標，使得法律規(guī)范目標更切實可行，因而可以制定具體的、定量的目標標準，我們經(jīng)常將這稱為環(huán)境標準。其二，土壤修復(fù)標準是土壤污染與人群健康損害之間的一個連接因素。如何判斷、識別和控制土壤污染對于人群健康所致的損害可以通過制定和實施土壤環(huán)境標準來實現(xiàn)。其三，依據(jù)土壤環(huán)境標準和土壤環(huán)境修復(fù)標準，土壤環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)可以判斷何種土壤應(yīng)當被劃分為“受污染土壤”、“污染場地”，何種土壤已經(jīng)修復(fù)至適應(yīng)重新利用的狀況，以及何種土壤經(jīng)過修復(fù)后仍然需要持續(xù)的修復(fù)后監(jiān)測。其四，土壤環(huán)境修復(fù)標準還具有社會經(jīng)濟價值。通過實施土壤環(huán)境修復(fù)標準，不難發(fā)現(xiàn)設(shè)定標準時立法者和標準制定者對于人群健康風險、生態(tài)系統(tǒng)風險與經(jīng)濟發(fā)展之間的權(quán)衡和取舍。

考察我國有關(guān)土壤環(huán)境修復(fù)的法律規(guī)范和技術(shù)規(guī)范文本，《環(huán)境保護法》第三十二條規(guī)定有土壤調(diào)查、監(jiān)測、評估和修復(fù)制度。實際操作中，土壤環(huán)境修復(fù)適用的技術(shù)導(dǎo)則有《污染場地土壤修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》、《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》、《污染場地風險評估技術(shù)導(dǎo)則》等。從我國現(xiàn)有土壤環(huán)境修復(fù)標準體系的規(guī)范內(nèi)容考察，我國的土壤環(huán)境修復(fù)法律規(guī)范和技術(shù)導(dǎo)則之中已經(jīng)有“風險”管控的萌芽，但是風險管控的視角在我國土壤環(huán)境修復(fù)制度之中是不徹底的。

2.以風險為導(dǎo)向重塑土壤環(huán)境修復(fù)標準體系。如何以風險為導(dǎo)向重構(gòu)我國土壤環(huán)境標準體系，具體而言應(yīng)當關(guān)注以下幾個方面：

第一，根據(jù)土地分類完善土壤環(huán)境質(zhì)量標準體系。在確定具體環(huán)境修復(fù)目標應(yīng)該考慮土壤環(huán)境質(zhì)量要求。我國土壤環(huán)境管理側(cè)重于管理農(nóng)用地，對工業(yè)用地的管理規(guī)范不甚完備，即使農(nóng)用地的土壤環(huán)境質(zhì)量標準也無法涵蓋所有農(nóng)用地?，F(xiàn)行《土壤污染環(huán)境標準》的適用范圍是“農(nóng)田、蔬菜地、茶園、果園、牧場、林地、自然保護區(qū)等地的土壤”。這項環(huán)境標準的覆蓋面有限，也未能體現(xiàn)土地分類管控目標，目前缺失耕地和建設(shè)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標準，這是我國土壤環(huán)境質(zhì)量標準體系一個明顯的疏漏。

第二，將風險管控貫徹至土壤環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境影響評價、調(diào)查評估、治理與修復(fù)技術(shù)規(guī)范之中。已經(jīng)發(fā)布的環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則有涵蓋聲環(huán)境、地下水環(huán)境、地面水環(huán)境、農(nóng)藥建設(shè)環(huán)境、大氣環(huán)境等各方面，但是沒有關(guān)于土壤環(huán)境的環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則。由于這個顯見的缺失，應(yīng)當加緊制定有關(guān)土壤環(huán)境的環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則，并且在相關(guān)法律條文之中規(guī)定土壤環(huán)境經(jīng)過修復(fù)之后重新利用之前必須通過環(huán)境影響評價。如此，土壤環(huán)境修復(fù)后的環(huán)境影響評價既有法律依據(jù)保障執(zhí)行，也有技術(shù)規(guī)范保障其實施。

第三，制定嚴格的土壤污染物排放標準，從源頭預(yù)防土壤環(huán)境損害和潛在的環(huán)境風險產(chǎn)生。從污染物全過程管理的視角，修復(fù)土壤環(huán)境污染和維護土壤環(huán)境質(zhì)量的前提是從源頭控制土壤環(huán)境污染。完備的污染物排放標準體系能夠有效地預(yù)防污染物排放量，以及污染物產(chǎn)生之后的環(huán)境損害和環(huán)境風險。因此，健全的土壤污染物排放標準是治理土壤污染和保護土壤環(huán)境的有效措施。

4 重述土壤環(huán)境修復(fù)目標值

1.土壤環(huán)境修復(fù)目標值不恰當。我國《環(huán)境保護法》僅僅籠統(tǒng)地規(guī)定了土壤監(jiān)測、評估和修復(fù)制度，并未規(guī)定土壤修復(fù)的目標值如何確定。土壤環(huán)境修復(fù)依據(jù)的主要技術(shù)規(guī)范《污染場地土壤修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》附錄《污染場地土壤修復(fù)方案編制大綱》中“3.3 場地修復(fù)目標”是場地修復(fù)程序的終點，以達到“對人體健康和生態(tài)受體不產(chǎn)生直接或潛在危害”為標準。同時，該導(dǎo)則提出如何確定土壤目標污染的修復(fù)目標值，是根據(jù)土壤中污染物的含量和國家相關(guān)技術(shù)標準中規(guī)定的限值。也即是，土壤環(huán)境修復(fù)的目標是根據(jù)《污染場地風險評估技術(shù)導(dǎo)則》和《土壤環(huán)境標準》等其他技術(shù)標準來設(shè)定的。當前的土壤環(huán)境修復(fù)目標值關(guān)注“土壤環(huán)境質(zhì)量”的恢復(fù)，旨在減少特定標準之下的污染物聚集，如此修復(fù)標準將成為一個量化的目的價值。在一個更為靈活的方法“適應(yīng)未來的使用”基礎(chǔ)上設(shè)定土壤環(huán)境修復(fù)目標值，不僅能夠體現(xiàn)土地類型化管理，也反映了更為深刻的風險管控觀念。

2.以“未來的利用”為標準確定土壤環(huán)境修復(fù)目標值。《污染場地土壤修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》確定的“場地修復(fù)目標”是“目標污染物對人體健康和生態(tài)受體不產(chǎn)生直接或潛在危害，或不具有環(huán)境風險”。對此可以理解為，我國土壤環(huán)境修復(fù)的目標值根據(jù)“土壤環(huán)境質(zhì)量”來確定，具有了環(huán)境風險管控的萌芽。英國法中以“適應(yīng)未來的利用”作為土壤環(huán)境修復(fù)標準的首要原則。法國《環(huán)境法典》也規(guī)定，環(huán)境管理機構(gòu)必須在對污染場地的受污染狀況進行全面的識別和評估之后，以土地“未來的利用”為基礎(chǔ)，規(guī)劃土壤環(huán)境修復(fù)。“適應(yīng)未來的使用”關(guān)注受污染土地未來可能帶來的風險，識別這些風險的可能性，在任何污染物的層面，將根據(jù)土地利用和未來的其他因素有所變化。

土地“未來的利用”如何確定?我國立法和技術(shù)導(dǎo)則中有關(guān)土壤環(huán)境修復(fù)目標值的規(guī)定可以依據(jù)以下三個路徑加以明確：第一，如果有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓情形，應(yīng)當由轉(zhuǎn)讓方和受讓方的協(xié)議來決定。第二，在轉(zhuǎn)讓方和受讓方?jīng)]有協(xié)議的情況下，或者其他無法確定使用用途的情形，應(yīng)當由環(huán)境管理機關(guān)來確定土地未來的利用性質(zhì)。第三，環(huán)境管理機關(guān)在以“未來的利用”為基礎(chǔ)規(guī)劃和設(shè)定土壤環(huán)境修復(fù)義務(wù)的同時，也應(yīng)當考慮受污染土壤所在區(qū)域的整體規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境狀況。

5 結(jié) 語

在土壤的眾多功能之中，土壤的生態(tài)功能是最為脆弱也是最為重要的。維護土壤生態(tài)功能的需求對土壤環(huán)境修復(fù)提出了更高的要求，這為我們指明了土壤環(huán)境修復(fù)制度發(fā)展和完善的方向?；谶@種整全的視角，本文的結(jié)論如下：其一，土壤環(huán)境修復(fù)制度需要專門的立法表達，在專門性土壤污染防治立法中明確土壤環(huán)境責任主體、責任形式和修復(fù)目標值。其二，以風險為導(dǎo)向完善現(xiàn)有土壤環(huán)境標準體系，以土地分類為基礎(chǔ)設(shè)置具體的土壤環(huán)境修復(fù)標準和其他土壤環(huán)境標準。其三，構(gòu)建環(huán)境風險應(yīng)對法律文化。法律文化不僅僅是觀念層面的，它處于法律規(guī)范的描述和法律制度的深層建構(gòu)之間。本文對于土壤環(huán)境修復(fù)制度體系之探討，以及對于土壤環(huán)境修復(fù)制度與其他土壤環(huán)境風險管控制度之內(nèi)在關(guān)系的探討，為即將出臺的土壤污染防治法律提供了一個極好的立法思路。

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原標題:我國土壤環(huán)境修復(fù)制度反思與重構(gòu)