全流程識(shí)別新冠疫情對(duì)PPP的影響及機(jī)遇

2020年伊始，隨著新型冠狀病毒（2019-ncov）的迅猛蔓延，全國(guó)30余省區(qū)市已啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)，為打贏這場(chǎng)疫情阻擊戰(zhàn)，除國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)、財(cái)政部門(mén)等的大力支持外，采取的一系列延期復(fù)工、交通管控、人員限流等應(yīng)急措施，將對(duì)致力于公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目產(chǎn)生一定影響。

那么疫情對(duì)PPP項(xiàng)目已經(jīng)或未來(lái)可能產(chǎn)生何種影響？疫情結(jié)束后受影響的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果由誰(shuí)承擔(dān)？疫情會(huì)為PPP模式的發(fā)展帶來(lái)哪些新的機(jī)遇？在目前疫情影響時(shí)間的不確定性情況下，雖無(wú)法把握PPP項(xiàng)目受影響程度，但本文針對(duì)以上問(wèn)題進(jìn)行了分析研究。

01

疫情對(duì)以PPP模式開(kāi)展的投資項(xiàng)目帶來(lái)什么影響

PPP項(xiàng)目分為識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交五個(gè)階段， 具備長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和高程度不確定性的特點(diǎn)，然而，以PPP模式開(kāi)展的投資項(xiàng)目在階段流程中，基本為線(xiàn)下操作，大多難以線(xiàn)上執(zhí)行；由此，疫情對(duì)項(xiàng)目全生命周期都有可能帶來(lái)不同程度影響，其中受影響程度最大的應(yīng)是處在執(zhí)行階段的PPP項(xiàng)目，即在疫情發(fā)生前已進(jìn)入建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期的PPP項(xiàng)目。

對(duì)PPP項(xiàng)目前期階段影響：

對(duì)于處在前期的PPP項(xiàng)目，受影響較為嚴(yán)重的直接環(huán)節(jié)是市場(chǎng)開(kāi)發(fā)。此次疫情暴露的短板在于交通運(yùn)輸、醫(yī)療、物流等領(lǐng)域，截至2020年2月3日零時(shí)，各級(jí)財(cái)政累計(jì)下達(dá)疫情防控補(bǔ)助資金470億元，另，在疫情影響情況下，2020年各級(jí)財(cái)政收入可能比預(yù)期減少，為保證收支平衡，財(cái)政直接或間接投資項(xiàng)目可能更多傾向于智慧城市、醫(yī)療基建等，存在導(dǎo)致部分其他已開(kāi)發(fā)、已準(zhǔn)備或已執(zhí)行項(xiàng)目出現(xiàn)叫停、終止等情況，甚至新簽約、準(zhǔn)備簽約項(xiàng)目可能因此錯(cuò)過(guò)良機(jī)；

除了以上影響之外，PPP項(xiàng)目前期流程也會(huì)受到不同程度影響，例如無(wú)法進(jìn)行項(xiàng)目前期項(xiàng)目立項(xiàng)（備案、核準(zhǔn)、審批）、兩評(píng)一案評(píng)審及招標(biāo)采購(gòu)等；其中，尤其嚴(yán)重影響處在擬實(shí)施階段的PPP項(xiàng)目（項(xiàng)目?jī)?chǔ)備清單中PPP項(xiàng)目），可行性研究報(bào)告報(bào)批、實(shí)地勘察、規(guī)劃報(bào)批等流程開(kāi)展均無(wú)法線(xiàn)上執(zhí)行。

對(duì)處在建設(shè)期PPP項(xiàng)目影響：

為防控疫情，降低病毒傳播率，國(guó)家采取推遲復(fù)工的應(yīng)對(duì)措施，各省、市等也根據(jù)自身情況分別延后復(fù)工日期，同時(shí)不斷調(diào)整，這對(duì)于處在建設(shè)期的PPP項(xiàng)目產(chǎn)生了較大直接影響：停工停產(chǎn)、工期延誤、減緩項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，以及由于疫情本身或管控措施、交通運(yùn)輸?shù)挠绊?，將?dǎo)致勞務(wù)（人工成本）、物資緊缺，建設(shè)成本增加；

其中尤其是工程建設(shè)周期本來(lái)就相對(duì)較短的地區(qū)，例如：新疆、黑龍江等冬季較長(zhǎng)地區(qū)，受到環(huán)境、氣候制約，一年工期約8個(gè)月左右，且即將到這些省份開(kāi)工日期，疫情如短期內(nèi)不能得到有效控制，一級(jí)響應(yīng)未解除，會(huì)加大工程進(jìn)度滯后；

同時(shí)由于疫情影響時(shí)間的不確定性，若出現(xiàn)建設(shè)成本的增加導(dǎo)致“超估、超概”情況發(fā)生，且超過(guò)原批復(fù)投資的10%，則依據(jù)《政府投資條例》：項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)向投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)報(bào)告，投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)可以要求項(xiàng)目單位重新報(bào)送可行性研究報(bào)告；《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號(hào)）強(qiáng)調(diào)：實(shí)施方案、招投標(biāo)文件、合同或建設(shè)中出現(xiàn)“項(xiàng)目投資規(guī)模超過(guò)批復(fù)投資的10%”的情況，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)?jiān)瓕徟?、核?zhǔn)、備案機(jī)關(guān)重新履行項(xiàng)目審核備程序等相關(guān)政策法規(guī)規(guī)定，均會(huì)間接性使得項(xiàng)目建設(shè)期滯后或延長(zhǎng)，影響項(xiàng)目按原計(jì)劃落地實(shí)施，特別是建設(shè)具有緊迫性項(xiàng)目。

對(duì)處在運(yùn)營(yíng)期PPP項(xiàng)目影響：

在疫情影響之下，同建設(shè)期相同，可能導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)期的運(yùn)營(yíng)成本成本增加，表現(xiàn)為：人工成本、管理費(fèi)用、材料設(shè)備價(jià)格上漲等，尤其在受疫情影響頗大的行業(yè)或領(lǐng)域，比如物流運(yùn)輸、住宿餐飲、文化旅游等；對(duì)于運(yùn)營(yíng)期存在相對(duì)穩(wěn)定收益的PPP項(xiàng)目，如特色小鎮(zhèn)、城市軌道、鐵路等，可能存在運(yùn)營(yíng)期當(dāng)年無(wú)法完成運(yùn)營(yíng)收入的情況，如收入無(wú)法達(dá)到預(yù)期水平，在政府仍然有義務(wù)履行全部或部分付款義務(wù)情況下，經(jīng)政府方與社會(huì)資本（項(xiàng)目公司）協(xié)商后，即使由雙方共同承擔(dān)此部分風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用，均會(huì)導(dǎo)致當(dāng)年本級(jí)財(cái)政可支付于PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出空間受到一定程度擠壓，也就代表本級(jí)政府當(dāng)年可用于PPP項(xiàng)目支出的10%比例金額間接性減少，當(dāng)然，這也取決于當(dāng)年本級(jí)財(cái)政支付補(bǔ)貼項(xiàng)目的行業(yè)屬性（是否受疫情嚴(yán)重影響）；

此外，項(xiàng)目全生命周期成本增加、收入可能存在減少的情況下，《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）文中規(guī)定的使用者付費(fèi)占項(xiàng)目全生命周期成比例大于10%的規(guī)定，可能使得部分本就低收益又受到較為嚴(yán)重影響行業(yè)的項(xiàng)目，難以達(dá)到10%要求，入庫(kù)存在困難（目前該比例計(jì)算方式大多是按照全部使用者付費(fèi)占項(xiàng)目全生命周期成本的總和計(jì)算方式，若該比例計(jì)算按照每年當(dāng)年計(jì)算，則受影響程度較大，但也不排除當(dāng)年影響總和計(jì)算方式下比例不符合要求的情況）；

若PPP項(xiàng)目為使用者付費(fèi)項(xiàng)目，受疫情影響下，當(dāng)年運(yùn)營(yíng)成本增高、運(yùn)營(yíng)收入減少可能導(dǎo)致當(dāng)年使用者付費(fèi)無(wú)法覆蓋成本，則可能出現(xiàn)社會(huì)資本（項(xiàng)目公司）需墊付運(yùn)轉(zhuǎn)資金，增加資金成本的情況。

02

疫情產(chǎn)生的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

PPP項(xiàng)目普遍存在政策層面、市場(chǎng)層面、項(xiàng)目層面、不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)。而根據(jù)此次疫情情況，結(jié)合我國(guó)《合同法》第 117 條規(guī)定，“不可抗力是指不能預(yù)見(jiàn)、不能避免并不能克服的客觀(guān)情況。”，《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕156號(hào)）中：“自然不可抗力主要是指臺(tái)風(fēng)、冰雹、地震、海嘯、洪水、火山爆發(fā)、山體 滑坡等自然災(zāi)害；有時(shí)也可包括戰(zhàn)爭(zhēng)、武裝沖突、罷工、騷亂、暴動(dòng)、疫情等社會(huì)異常事件”。

可初步得出：此次疫情事件對(duì)于PPP項(xiàng)目而言，發(fā)生了不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。一般情況下，在PPP項(xiàng)目合同中發(fā)生不可抗力風(fēng)險(xiǎn)均由雙方共同承擔(dān)，協(xié)商處理，突出了PPP模式“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的機(jī)制作用。

雙方可依據(jù)《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕156號(hào)）中對(duì)不可抗力（除政治不可抗力）的法律后果描述中，包含免于履行、延長(zhǎng)期限、免除違約責(zé)任、費(fèi)用補(bǔ)償、解除合同等PPP合同中約定的以及其他相關(guān)法律、政策等執(zhí)行。

特別強(qiáng)調(diào)已經(jīng)入運(yùn)營(yíng)期的PPP項(xiàng)目，若以PPP模式開(kāi)展的投資項(xiàng)目是政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助模式，則財(cái)政原計(jì)劃已納入預(yù)算的支付金額與發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)后所需實(shí)際支出的財(cái)政補(bǔ)貼額之間必然呈現(xiàn)“缺口”，且目前各地方人大會(huì)議已經(jīng)結(jié)束，由此，是否實(shí)行2020年當(dāng)年事先由社會(huì)資本（項(xiàng)目公司）墊付缺口資金，后一年（后續(xù)）再由財(cái)政追加預(yù)算，增加財(cái)政補(bǔ)貼？當(dāng)然，其中涉及增值稅等細(xì)節(jié)需商討，對(duì)于已進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期PPP項(xiàng)目的政府方、社會(huì)資本（項(xiàng)目公司）及其他參與方就受疫情影響所發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果，應(yīng)提前進(jìn)行預(yù)估、預(yù)判，及時(shí)跟蹤，最大程度上較少損失。

除以上之外，在不可抗力發(fā)生期間，由于無(wú)法確定其時(shí)間長(zhǎng)短、影響程度，隨之也可能附加政策層面、市場(chǎng)層面、項(xiàng)目層面等其他層面的種種前期、中期、后期不可預(yù)見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)，均需要PPP項(xiàng)目各參與方提前預(yù)警，做到高效診斷、高效解決。

03

重壓下求發(fā)展

2017年是我國(guó)PPP項(xiàng)目大幅爆發(fā)的一年，隨之國(guó)家出臺(tái)一系列相關(guān)規(guī)范性文件，2018年出現(xiàn)回落，2019年趨于平穩(wěn)，但以PPP模式開(kāi)展的大型投資項(xiàng)目相對(duì)減少，2020年爆發(fā)的疫情更是雪上加霜，在此情況下，國(guó)家及相關(guān)部委在短時(shí)間內(nèi)出臺(tái)了各種文件政策，支持投資項(xiàng)目的開(kāi)展。

（1）“下”——融資成本存在降低趨勢(shì)

2020年2月1日，中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、外匯局共同發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化金融支持防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情的通知》（銀發(fā)〔2020〕29號(hào)），其中指出對(duì)受疫情影響較大的批發(fā)零售、住宿餐飲、物流運(yùn)輸、文化旅游等行業(yè)通過(guò)適當(dāng)下調(diào)貸款利率、增加信用貸款和中長(zhǎng)期貸款等方式，支持相關(guān)企業(yè)戰(zhàn)勝疫情災(zāi)害；同時(shí)加快推進(jìn)LPR改革，引導(dǎo)社會(huì)融資成本下行，尤其要降低疫情防控企業(yè)和民生領(lǐng)域企業(yè)融資成本。

由此可見(jiàn)，受此次疫情影響的行業(yè)及企業(yè)，國(guó)家給予了大力的金融優(yōu)惠支持，此舉也是為基礎(chǔ)建設(shè)、民生等領(lǐng)域的投資項(xiàng)目帶來(lái)利好，短期內(nèi)融資利率有望呈現(xiàn)下行趨勢(shì)。

（2）“上”——項(xiàng)目立項(xiàng)、招標(biāo)采購(gòu)可線(xiàn)上執(zhí)行

國(guó)家發(fā)展改革委于2020年2月5日印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)投資項(xiàng)目遠(yuǎn)程審批服務(wù)保障新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間項(xiàng)目辦理工作的通知》，部署各地依托全國(guó)投資項(xiàng)目在線(xiàn)審批監(jiān)管平臺(tái)加強(qiáng)投資項(xiàng)目遠(yuǎn)程審批服務(wù)，要求：對(duì)實(shí)行備案制的投資項(xiàng)目，要嚴(yán)格執(zhí)行告知性備案制度，一律通過(guò)全國(guó)投資項(xiàng)目在線(xiàn)審批監(jiān)管平臺(tái)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)在線(xiàn)平臺(tái)）實(shí)行網(wǎng)上備案。對(duì)實(shí)行審批制、核準(zhǔn)制的投資項(xiàng)目，相關(guān)省級(jí)發(fā)展改革委要完善、暢通在線(xiàn)平臺(tái)互聯(lián)網(wǎng)端項(xiàng)目申報(bào)、進(jìn)度查詢(xún)功能，指導(dǎo)項(xiàng)目單位上傳電子材料、實(shí)行遠(yuǎn)程審批；具備條件的地方，應(yīng)盡快完善網(wǎng)上出件功能。對(duì)審批、核準(zhǔn)、備案文件，要指導(dǎo)項(xiàng)目單位通過(guò)在線(xiàn)平臺(tái)自行打印或由辦理機(jī)關(guān)通過(guò)郵寄方式送達(dá)項(xiàng)目單位。

國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳于2020年2月8日發(fā)布《關(guān)于積極應(yīng)對(duì)疫情創(chuàng)新做好招投標(biāo)工作保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的通知》（發(fā)改電〔2020〕170號(hào)），特別強(qiáng)調(diào)：切實(shí)避免對(duì)招投標(biāo)等交易活動(dòng)“一刀切”；加快推進(jìn)招投標(biāo)全流程電子化；全面推行在線(xiàn)投標(biāo)、開(kāi)標(biāo)；積極推廣電子評(píng)標(biāo)和遠(yuǎn)程異地評(píng)標(biāo)等。

此外，財(cái)政部于2020年2月6日發(fā)布《關(guān)于疫情防控期間開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)辦庫(kù)〔2020〕29號(hào)），其中指出：作為緊急采購(gòu)項(xiàng)目，按照《財(cái)政部辦公廳關(guān)于疫情防控采購(gòu)便利化的通知》（財(cái)辦庫(kù)﹝2020﹞23號(hào)）的規(guī)定執(zhí)行。對(duì)于非緊急的采購(gòu)活動(dòng)，可酌情暫?；蜓悠冢灰咔榉揽仄陂g需要選取政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家的，原則上不采取現(xiàn)場(chǎng)抽取方式，可由采購(gòu)人通過(guò)網(wǎng)絡(luò)隨機(jī)抽取或根據(jù)實(shí)際情況自行選定。推進(jìn)采購(gòu)項(xiàng)目電子化實(shí)施。有條件的地方盡量在線(xiàn)提供采購(gòu)文件、提交投標(biāo)（響應(yīng)）文件，實(shí)行電子開(kāi)標(biāo)、電子評(píng)審等流程。

以上出臺(tái)的相關(guān)政策文件，有力緩解了投資項(xiàng)目前期項(xiàng)目立項(xiàng)（備案、核準(zhǔn)、審批）、招標(biāo)采購(gòu)等流程的推進(jìn)進(jìn)度，為投資項(xiàng)目的實(shí)施提供了高效的積極保障，力爭(zhēng)最大程度上降低疫情對(duì)投資項(xiàng)目前期工作以及后續(xù)投資運(yùn)行的影響。

（3）部分可預(yù)見(jiàn)性預(yù)測(cè)

在國(guó)家大力保障投資項(xiàng)目開(kāi)展的情況下，預(yù)計(jì)疫情結(jié)束后，可能會(huì)加大基礎(chǔ)建設(shè)投資（尤其是醫(yī)療基建）、通過(guò)產(chǎn)業(yè)集聚而刺激經(jīng)濟(jì)，同時(shí)補(bǔ)短板，尤其是此次疫情暴露的交通運(yùn)輸、醫(yī)療、物流等領(lǐng)域短板，早在2018年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕101號(hào)），其中指出：聚焦鐵路、公路、水運(yùn)等交通運(yùn)輸領(lǐng)域、社會(huì)民生領(lǐng)域（支持教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育、養(yǎng)老、嬰幼兒托育等設(shè)施建設(shè)）及其他領(lǐng)域短板。

且在2019年12月交通運(yùn)輸部關(guān)于印發(fā)《推進(jìn)綜合交通運(yùn)輸大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要（2020—2025年）》的通知（交科技發(fā)〔2019〕161號(hào)）強(qiáng)調(diào)：推動(dòng)大數(shù)據(jù)與綜合交通運(yùn)輸深度融合，到2025年，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)綜合交通運(yùn)輸大數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系更加完善，基礎(chǔ)設(shè)施、運(yùn)載工具等成規(guī)模、成體系的大數(shù)據(jù)集基本建成。政務(wù)大數(shù)據(jù)有效支撐綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)，交通運(yùn)輸行業(yè)數(shù)字化水平顯著提升等目標(biāo)。

回到疫情本身，在暴露傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施短板的同時(shí)，凸顯了新基礎(chǔ)設(shè)施信息聯(lián)動(dòng)的重要性，比如企業(yè)微信等各類(lèi)線(xiàn)上辦公平臺(tái)、丁香醫(yī)生等疫情免費(fèi)問(wèn)診平臺(tái)、明樹(shù)數(shù)據(jù)等各類(lèi)市場(chǎng)數(shù)據(jù)研究平臺(tái)以及火神山、雷神山的快速投建使用，通通離不開(kāi)數(shù)據(jù)化支撐，這也使得疫情之下的一切井然有序。

預(yù)估疫情之后：2020年醫(yī)療基建、交通運(yùn)輸領(lǐng)域建設(shè)、以及信息化建設(shè)領(lǐng)域（比如：智慧城市、線(xiàn)上教育、線(xiàn)上辦公等）的投資項(xiàng)目可能會(huì)出現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)。結(jié)合2020年2月10日，政部政府和社會(huì)資本合作中心發(fā)布《關(guān)于加快加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目入庫(kù)和儲(chǔ)備管理工作的通知》（財(cái)政企函〔2020〕1號(hào)），指出：“加快項(xiàng)目入庫(kù)進(jìn)度，切實(shí)發(fā)揮PPP項(xiàng)目補(bǔ)短板、穩(wěn)投資作用。發(fā)揮儲(chǔ)備清單作用，加快建立項(xiàng)目協(xié)同滾動(dòng)開(kāi)發(fā)機(jī)制等”，PPP模式有望在以上投資領(lǐng)域?qū)で笮碌捻?xiàng)目機(jī)遇。

原標(biāo)題:全流程識(shí)別新冠疫情對(duì)PPP的影響及機(jī)遇