我國70年環(huán)境立法：回顧、反思與展望

大氣網(wǎng)訊:摘要：70年的中國環(huán)境立法，總體上分為三個階段，即起步階段、發(fā)展階段和進(jìn)入生態(tài)文明新階段。起步階段是從1949年10月新中國成立到1978年底黨的十一屆三中全會召開之前，發(fā)展階段是從1979年到2012年黨的十八大召開之前，進(jìn)入生態(tài)文明新階段是從2012年11月黨的十八大召開至今。歷史表明，在毛澤東主席和周恩來總理等老一輩黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)心和有關(guān)部門的共同努力下，我國的環(huán)境立法在新中國成立后已經(jīng)提到工作日程，并取得一定成績。黨的十八大以來我國的環(huán)境法制建設(shè)取得歷史性進(jìn)步。在充分肯定成就的基礎(chǔ)上，通過反思，發(fā)現(xiàn)我國環(huán)境立法依然存在立法質(zhì)量不高、立法體制機(jī)制不夠合理、實(shí)施效果不理想等問題。為此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)習(xí)近平生態(tài)文明思想和黨的十九大、十九屆四中全會精神，明確新時(shí)代環(huán)境立法的指導(dǎo)思想和原則，加快環(huán)境法律的立改廢釋工作，切實(shí)提高環(huán)境立法質(zhì)量，補(bǔ)齊生態(tài)保護(hù)立法的短板，積極推進(jìn)相關(guān)法律的生態(tài)化，加強(qiáng)配套環(huán)境法規(guī)和規(guī)章的制定，加快健全完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

引言

習(xí)近平總書記在慶祝新中國成立70周年大會上的講話指出，70年來，全國各族人民同心同德、艱苦奮斗，取得了令世界刮目相看的偉大成就，不斷創(chuàng)造新的歷史偉業(yè)。環(huán)境保護(hù)事業(yè)和其所依托的環(huán)境保護(hù)法制，是習(xí)近平總書記所指出的“歷史偉業(yè)”之一。在中華人民共和國走過70年之際，全面回顧和反思我國環(huán)境立法的歷程，并對今后的環(huán)境立法趨勢進(jìn)行研判展望，對促進(jìn)我國環(huán)境立法沿著正確的方向前行，具有十分重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

回顧：我國70年環(huán)境立法之路

70年的中國環(huán)境立法，總體上分為三個階段，即起步階段、發(fā)展階段和進(jìn)入生態(tài)文明新階段。

1 我國環(huán)境立法的起步階段

這個階段是從1949年10月新中國成立到1978年底黨的十一屆三中全會召開之前。有人認(rèn)為，我國在改革開放之前沒有環(huán)境法，這是不符合歷史事實(shí)的。實(shí)際上，在新中國成立不久，我國黨和人民政府已經(jīng)將環(huán)境立法提到重要工作日程。

請看以下立法資料：《政務(wù)院關(guān)于發(fā)動群眾開展造林、育林、護(hù)林工作的指示》（1953年）、《國家建設(shè)征用土地辦法》（1953年）、《工廠安全衛(wèi)生規(guī)程》(1956年)、《狩獵管理辦法（草案）》（1956年）、《水產(chǎn)資源繁殖保護(hù)條例（草案）》（1957年）、《關(guān)于注意處理工礦企業(yè)排出有毒廢水、廢氣問題的通知》（1957年）、《水土保持暫行綱要》（1957年）、《放射性工作衛(wèi)生防護(hù)暫行規(guī)定》（1960年）、中共中央批轉(zhuǎn)的《關(guān)于工業(yè)廢水危害情況和加強(qiáng)處理利用的報(bào)告》（1960年）、《國務(wù)院關(guān)于積極保護(hù)合理利用野生動物資源的指示》（1962年）、《森林保護(hù)條例》（1963年）、《城市工業(yè)廢水、生活污水管理暫行規(guī)定（草案）》（1964年）、《放射性同位素工作衛(wèi)生防護(hù)管理辦法（試行）》（1964年）、《礦產(chǎn)資源保護(hù)試行條例》（1965年）、《關(guān)于加強(qiáng)山林保護(hù)管理，制止破壞山林、樹木的通知》（1967年）等。

在這個階段，發(fā)生了以下與環(huán)境立法相關(guān)的重要事件：

一是我國“五四憲法”就有保護(hù)環(huán)境與資源的規(guī)定。1954年，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過了新中國第一部憲法（簡稱“五四憲法”），確立了人民民主和社會主義原則，規(guī)定了公民的基本權(quán)利和義務(wù)，并在第六條明確規(guī)定，“礦藏、水流，由法律規(guī)定為國有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有”。根據(jù)該條，確立了自然資源的國家所有權(quán)制度。第十四條還規(guī)定，“國家禁止任何人利用私有財(cái)產(chǎn)破壞公共利益”。公共利益，應(yīng)當(dāng)包括公民的環(huán)境權(quán)益。由此可見，雖然新中國成立不久，但是我們的開國領(lǐng)袖們，已經(jīng)注意運(yùn)用國家根本大法進(jìn)行資源和環(huán)境的保護(hù)。

二是我國高調(diào)參加國際環(huán)境保護(hù)活動。1972年6月，我國派出政府代表團(tuán)參加了聯(lián)合國人類環(huán)境會議。參加國際環(huán)境會議，這在今天看起來似乎是司空平常的事，但在那個時(shí)代卻極不尋常。周恩來總理建議我國派團(tuán)參加聯(lián)合國人類環(huán)境會議，得到毛澤東主席的批準(zhǔn)。1972年6月5日，中國代表團(tuán)參加會議并在大會上發(fā)言，闡明了我國在環(huán)境問題上的原則立場，同各國交流了環(huán)保經(jīng)驗(yàn)并對會議文件提出了意見建議。這次會議對中國是一個劃時(shí)代的警醒，使中國開始重視作為社會主義國家的環(huán)境污染問題。

三是我國召開第一次全國規(guī)模的環(huán)境保護(hù)大會。我國政府派代表團(tuán)參加聯(lián)合國人類環(huán)境會議，對我國的環(huán)境保護(hù)工作是一個極大的推動。在聽取匯報(bào)后，周恩來總理決定1973年8月召開第一次全國環(huán)境保護(hù)會議，從此開創(chuàng)了中國環(huán)境保護(hù)工作的新紀(jì)元。這次會議通過的《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》（1973年8月），實(shí)質(zhì)上是中國第一個綜合性環(huán)境保護(hù)法規(guī)。該文件規(guī)定，我國的環(huán)境保護(hù)方針是“全面規(guī)劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動手，保護(hù)環(huán)境，造福人民”。該文件還規(guī)定了發(fā)展生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)“統(tǒng)籌兼顧、全面安排”的原則；建立了“三同時(shí)”等制度；規(guī)定了防治廢水、廢氣、廢渣、噪聲、農(nóng)藥、放射性物質(zhì)、有毒物質(zhì)、食品污染以及保護(hù)和改善城市、工礦區(qū)、居住區(qū)、水、土、野生動植物、森林、草原等重大措施，并且對環(huán)境監(jiān)測、科研、宣傳、教育以及環(huán)境保護(hù)所必需的投資、設(shè)備、材料等事項(xiàng)均提出嚴(yán)格要求。這個《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》，實(shí)際上為我國之后制定的環(huán)境保護(hù)法的雛形。

四是1978年憲法將保護(hù)環(huán)境與資源提升到一個新高度。1978年，第五屆全國人民代表大會第一次會議通過了新《憲法》（3月5日），明確規(guī)定：“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害?！边@是中國首次將環(huán)境保護(hù)工作十分清晰地寫入國家根本大法，把環(huán)境保護(hù)確定為國家的一項(xiàng)基本職責(zé)，將環(huán)境污染防治和自然資源保護(hù)確定為環(huán)境與自然資源法的兩大領(lǐng)域，從而奠定了中國環(huán)境資源法體系以及環(huán)境與自然資源法學(xué)的基本構(gòu)架。

歷史表明，在毛澤東主席和周恩來總理等老一輩黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)心和有關(guān)部門的共同努力下，我國的環(huán)境法制事業(yè)在新中國成立后就已經(jīng)提上工作日程，并取得很大成就。尤其是周恩來總理見微知著、遠(yuǎn)見卓識，很早就發(fā)現(xiàn)了中國的環(huán)境問題并采取有力措施加以解決，是中國環(huán)保事業(yè)的開創(chuàng)者和奠基人。但我們也清醒地看到，由于新中國剛成立不久，我國國家管理的各項(xiàng)事業(yè)剛剛起步，各項(xiàng)基礎(chǔ)工作薄弱，環(huán)境保護(hù)立法工作不可避免地存在一些起步階段的幼稚性。一些法律文件的起草、審批和公布，不是很規(guī)范。有的文件今天看起來不像是一部“法規(guī)”。但是，這些瑕疵不能抹殺新中國成立初期我國在環(huán)境保護(hù)立法領(lǐng)域所取得的成績，更不能抹殺這些環(huán)境保護(hù)法規(guī)文件在環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中所發(fā)揮的重要作用。

2 我國環(huán)境立法的發(fā)展階段

我國環(huán)境立法的發(fā)展階段，大體上是從1979年到2012年黨的十八大召開之前。

1978年12月，中國共產(chǎn)黨召開“撥亂反正”具有里程碑意義的十一屆三中全會。在這次全會上，黨中央確定了“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的戰(zhàn)略方針。1984年10月，黨的十二屆三中全會通過《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》。從此，我國進(jìn)入了波瀾壯闊的改革開放階段。這個階段，我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域取得巨大成就，但該階段大規(guī)模的開發(fā)建設(shè)活動對生態(tài)環(huán)境和自然資源造成了巨大破壞，為此，我們黨和國家通過加強(qiáng)環(huán)境法制等手段，與環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為進(jìn)行了頑強(qiáng)的斗爭。以下是環(huán)境立法的若干標(biāo)志性事件：

一是黨中央專門批準(zhǔn)內(nèi)含推進(jìn)環(huán)境立法的《環(huán)境保護(hù)工作匯報(bào)要點(diǎn)》。1978年12月，中共中央批轉(zhuǎn)了國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組提出的文件，該文件將加強(qiáng)環(huán)境資源法制建設(shè)、制定環(huán)境保護(hù)法律作為環(huán)境保護(hù)工作重點(diǎn)之一，由此拉開了中國環(huán)境資源法發(fā)展的序幕。1979年2月，五屆全國人大常委會第六次會議原則通過了《中華人民共和國森林法（試行）》。

二是全國人大公布《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》。1979年9月，五屆全國人大第十一次會議原則通過了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》。該法的公布是我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展的里程碑事件?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》依據(jù)憲法，針對中國的環(huán)境狀況，規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的對象、任務(wù)、方針和適用范圍，規(guī)定了“誰污染誰治理”等原則，確定了環(huán)境影響評價(jià)、“三同時(shí)”、排污收費(fèi)、限期治理、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測等制度，明確了環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)設(shè)置及職責(zé)。該法的內(nèi)容全面、系統(tǒng)，是我國環(huán)境法走向體系化一個重要標(biāo)志。該法雖然是一部“試行法”，但其在法律效力上與其他法律沒有差別，依然具有一體遵行的權(quán)威性。

三是1982年憲法進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)境和自然資源保護(hù)。1982年修訂的《中華人民共和國憲法》對保護(hù)環(huán)境具有特別意義，其將保護(hù)環(huán)境規(guī)定為“保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境”。生態(tài)環(huán)境的表述在1982年已經(jīng)入憲，第26條的全文是：“保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”1982年修訂的憲法第9條還規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”

四是迎來了環(huán)境立法的大發(fā)展。在1982年修訂的《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》公布后，我國先后制定了《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（1982年）、《中華人民共和國水污染防治法》（1984年）、《中華人民共和國大氣污染防治法》（1987年）、《中華人民共和國草原法》（1985年）、《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（1986年）、《中華人民共和國水法》（1988年）、《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》（1988年）等污染防治和自然資源保護(hù)方面的法律法規(guī)。

五是有關(guān)部門法也開始關(guān)注環(huán)境保護(hù)問題。面對嚴(yán)峻的環(huán)境形勢，不僅僅環(huán)境法行動起來，民法、刑法、訴訟法等相關(guān)部門法也積極投入到同環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為作斗爭的行列之中。

在民事立法方面，1986年六屆全國人大第四次會議通過的《中華人民共和國民法通則》第124條規(guī)定：“違反國家保護(hù)環(huán)境防止污染的規(guī)定，污染環(huán)境造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任?！?007年十屆全國人大五次會議通過的《中華人民共和國物權(quán)法》第83條、第90條對環(huán)境保護(hù)的相鄰關(guān)系作出明確規(guī)定。2009年十一屆全國人大常委會第十二次會議通過的《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》第八章為“環(huán)境污染責(zé)任”。之后，最高人民法院專門制定了《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》，對貫徹實(shí)施《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》確定環(huán)境污染責(zé)任需要明確的界限問題，作了進(jìn)一步細(xì)化的規(guī)定。

在刑事立法方面，有關(guān)環(huán)境資源犯罪的規(guī)定提到立法程序。1979年《中華人民共和國刑法》將環(huán)境資源犯罪的內(nèi)容納入分則第三章“破壞社會主義經(jīng)濟(jì)秩序罪”之中。1997年《中華人民共和國刑法（修訂）》分則第六章第六節(jié)專門規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”，分則第九章規(guī)定了“環(huán)境監(jiān)管失職罪”，分則第三章第二節(jié)“走私罪”中也包含了環(huán)境犯罪問題。在《中華人民共和國刑法修正案（二）》至《中華人民共和國刑法修正案（八）》中，都強(qiáng)化了環(huán)境資源犯罪的內(nèi)容。尤其是《中華人民共和國刑法修正案（八）》，降低入罪門檻，刪去了“致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果的”構(gòu)成條件，規(guī)定只要違反國家規(guī)定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)，嚴(yán)重污染環(huán)境的，就要追究刑事責(zé)任。時(shí)任全國人大常委會法工委主任的李適時(shí)表示，這些條款的修改，加強(qiáng)了刑法對人民群眾生命健康的保護(hù)。

在訴訟法方面，2012年十一屆全國人大常委會第二十八次會議通過的《中華人民共和國民事訴訟法》作出新規(guī)定（第55條）：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！边@是在法律層面，肯定了環(huán)境民事公益訴訟的合法性，從而為我國環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展，開辟了法治的新通道。

在此期間，針對大開發(fā)大建設(shè)對生態(tài)環(huán)境的破壞，還生成了一系列對環(huán)境保護(hù)具有重大積極意義的歷史事件。例如，1996年黨和國家制定了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，2003年黨中央提出了科學(xué)發(fā)展觀。在國務(wù)院的機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，先后經(jīng)歷了部門逐漸升格壯大的過程。從1974年10月成立國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，1982年5月組建城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部，部內(nèi)設(shè)環(huán)境保護(hù)局，1988年7月將環(huán)保工作從城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部分離出來，成立獨(dú)立的國家環(huán)境保護(hù)局，1998年6月國家環(huán)境保護(hù)局升格為國家環(huán)境保護(hù)總局，2008年其升格為環(huán)境保護(hù)部，成為國務(wù)院正式組成部門之一。

在全國人大的機(jī)構(gòu)設(shè)置上，環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)取得重大突破。1993年，成立了全國人大環(huán)境保護(hù)委員會，次年更名為全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會，成為我國環(huán)境資源立法的權(quán)威部門，為我國環(huán)境立法工作增加了強(qiáng)勁的新動能。

以上情況表明，雖然在此期間我國的環(huán)境污染和生態(tài)破壞形勢依然嚴(yán)峻，但是，黨和國家?guī)ьI(lǐng)廣大人民為環(huán)境保護(hù)事業(yè)所做出的巨大努力，尤其是對環(huán)境污染所做的偉大斗爭，是可歌可泣的。

3 我國進(jìn)入生態(tài)文明的新階段

我國環(huán)境立法進(jìn)入生態(tài)文明新階段，大體上是從2012年11月黨的十八大召開至今。黨的十七大報(bào)告提出了建設(shè)生態(tài)文明的要求。黨的十八大報(bào)告把生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，提出了建設(shè)美麗中國的愿景，并且在生態(tài)文明建設(shè)上“動真格”地行動起來。黨的十八大報(bào)告指出，當(dāng)前和今后一個時(shí)期，要重點(diǎn)抓好四個方面的工作：一是要優(yōu)化國土空間開發(fā)格局；二是要全面促進(jìn)資源節(jié)約；三是要加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度；四是要加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)。面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢，要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。這個在歷史進(jìn)程中產(chǎn)生重大影響的報(bào)告，是由習(xí)近平總書記直接主持起草的。黨的十八大還提出將生態(tài)文明建設(shè)寫入《中國共產(chǎn)黨章程》。

黨的十八大之后，黨中央將生態(tài)文明建設(shè)放在治國理政的重要戰(zhàn)略位置，作為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要舉措。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013年11月），提出加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系；十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（2014年10月），提出要用最嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境；十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（2015年10月），將綠色發(fā)展納入新發(fā)展理念。同時(shí)，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》（2015年4月）、《生態(tài)文明體制改革總體方案》（2015年9月）等一系列重要政策文件，進(jìn)一步明確了生態(tài)文明建設(shè)的基本理念、指導(dǎo)思想、原則、政策措施、體制機(jī)制和基本制度。

基于此，我國環(huán)境立法得到了深入全面的發(fā)展。2012年修訂了《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《中華人民共和國民事訴訟法》；2013年修訂了《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國漁業(yè)法》《中華人民共和國煤炭法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》；2014年修訂了《中華人民共和國氣象法》；2015年修訂了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國畜牧法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國電力法》《中華人民共和國文物保護(hù)法》和《中華人民共和國大氣污染防治法》；2016年制定了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》，修訂了《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》《中華人民共和國節(jié)約能源法》和《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》；2017年公布《中華人民共和國民法總則》，修訂了《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》。其中，民法總則規(guī)定了綠色原則，民事訴訟法規(guī)定檢察院以及法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向法院提起環(huán)境民事公益訴訟，行政訴訟法規(guī)定檢察院可以依法向法院提起環(huán)境行政公益訴訟，是環(huán)境法治向縱深發(fā)展的一個顯著標(biāo)志。

尤其是2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱新《環(huán)境保護(hù)法》），更值得大書特書。提出修訂這部法律時(shí)，是黨的十八大召開之前的2010年，無論是納入立法計(jì)劃，還是進(jìn)行具體的起草和審議，都面臨很大的阻力，前進(jìn)的步伐都十分緩慢，社會各界對此很不滿意。在黨的十八大之后，黨中央將生態(tài)文明建設(shè)切實(shí)作為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局的重要舉措，我國環(huán)境立法的局面頓時(shí)大為改觀。全國人大常委會法制工作委員會積極主動地推進(jìn)環(huán)境立法，終于成就了新《環(huán)境保護(hù)法》的修改工作。一系列重大的環(huán)境保護(hù)法制改革措施寫入該法。學(xué)者們稱，進(jìn)行重大修改后的新《環(huán)境保護(hù)法》是史上最嚴(yán)厲的環(huán)保法律。

2017年10月，黨的十九大就“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”作出了新部署。黨的十九大修改的《黨章》對生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)一步作出新確定。2018年3月11日，第十三屆全國人大第一次會議通過修訂的憲法，將“生態(tài)文明”“和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國”作為“國家的根本任務(wù)”納入憲法序言，將“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)”規(guī)定為國務(wù)院行使的一項(xiàng)重要職權(quán)（第89條第6款）。

2018年5月召開的全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會，習(xí)近平總書記親自參加會議，并在會上系統(tǒng)完整地闡述了生態(tài)文明思想。習(xí)近平在講話中強(qiáng)調(diào)，生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)。生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會問題。這次會議之后于2018年6月16日公布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》，系統(tǒng)地總結(jié)了習(xí)近平生態(tài)文明思想，并向全社會公布。在習(xí)近平生態(tài)文明思想的指導(dǎo)下，我國從此揭開了全國范圍內(nèi)大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的新篇章。這些重大的歷史性事件，對新時(shí)代的環(huán)境立法工作，都產(chǎn)生了極為深刻和深遠(yuǎn)的影響。

對我國環(huán)境立法的反思

在充分肯定成就之時(shí)，通過對我國環(huán)境立法的反思，發(fā)現(xiàn)其中存在諸多問題，需要我們高度注意和警醒。

（1）有的環(huán)境立法質(zhì)量還有待提高。很多現(xiàn)有的環(huán)境法律缺乏力度，原則性要求多，明確而有力的規(guī)定少，缺乏可操作性。立法時(shí)由于部門之間相互推諉等原因，對相當(dāng)一部分條款不得不做模糊處理，這就導(dǎo)致某些環(huán)境法律規(guī)定力度不夠，缺乏可操作性。環(huán)境立法質(zhì)量不高的更深層次原因是，相關(guān)的體制機(jī)制問題沒有解決。實(shí)踐證明，不解決體制機(jī)制問題，法律的制定難以達(dá)到科學(xué)合理的狀態(tài)，難以將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能。

（2）存在諸多立法空白，有的重要環(huán)境領(lǐng)域無法可依。在排污許可、化學(xué)物質(zhì)污染、生態(tài)保護(hù)、遺傳資源、生物安全、臭氧層保護(hù)、環(huán)境損害賠償和環(huán)境監(jiān)測等方面，還沒有制定出相應(yīng)的法律法規(guī)；在環(huán)境技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系上，也還存在著一定的空白。

（3）環(huán)境法律的修改、廢止、解釋工作跟不上需要。比如，環(huán)境噪聲污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法，環(huán)境影響評價(jià)法等重要法律，已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。還有的法律法規(guī)需要廢止或者進(jìn)行立法解釋，沒有及時(shí)進(jìn)行廢止和解釋。

（4）配套環(huán)境法規(guī)的制定跟不上法律實(shí)施需要。在已經(jīng)公布的環(huán)境法律中，授權(quán)性規(guī)定諸多，但配套的法規(guī)和規(guī)章卻明顯不足。而且，很多配套法規(guī)規(guī)章都是在法律生效很長時(shí)間后才出臺，這顯然不利于法律的有效實(shí)施。

（5）生態(tài)保護(hù)立法是一個短板。相對于污染防治法律而言，生態(tài)保護(hù)立法是一個短板。比如，生物多樣性進(jìn)入主流化，雖然呼吁多年，但是立法工作跟不上。生態(tài)保護(hù)的諸多領(lǐng)域，至今無法可依。自然保護(hù)立法千呼萬喚依然沒有出臺。

（6）有關(guān)法律的生態(tài)化跟不上。多年來，我們致力于污染防治等領(lǐng)域的環(huán)境法制建設(shè)，環(huán)境法日益成為一個獨(dú)立的法律部門，這對于解決環(huán)境問題是至關(guān)重要的。但是，對于相關(guān)領(lǐng)域法律的生態(tài)化，重視的程度還不夠，“跟不上”的問題很嚴(yán)重。在環(huán)境治理的實(shí)踐中，往往出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部門依據(jù)環(huán)境法推進(jìn)環(huán)境整治工作，其他部門則依據(jù)其他法律反其道而行之的現(xiàn)象。法律之間形不成合力，是環(huán)境治理難以見成效的重要原因。

我國環(huán)境立法之展望

黨的十九屆四中全會對堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生做出系統(tǒng)安排，我們應(yīng)當(dāng)按照黨中央的新要求，重新謀劃新時(shí)代的環(huán)境立法工作。

1 明確新時(shí)代環(huán)境立法的指導(dǎo)思想和原則

習(xí)近平生態(tài)文明思想是生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展進(jìn)步的科學(xué)指引和行動指南，是做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的根本遵循，也是我們改進(jìn)新時(shí)代環(huán)境立法的根本遵循。我國要把深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想作為長期重要的政治任務(wù)，以此指導(dǎo)環(huán)境立法工作。在謀劃生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的布局時(shí)，要善于深思習(xí)近平生態(tài)文明思想對環(huán)境立法中所有重大制度的指導(dǎo)作用，不斷提高環(huán)境立法工作的系統(tǒng)性、預(yù)見性、創(chuàng)造性和可操作性。

2 加快環(huán)境法律的立改廢釋工作

當(dāng)前，亟需在習(xí)近平生態(tài)文明思想指導(dǎo)下，組織力量對現(xiàn)行的環(huán)境法律進(jìn)行評估，發(fā)現(xiàn)的與生態(tài)文明要求不相適應(yīng)的問題，應(yīng)抓緊研究修改，以增強(qiáng)環(huán)境法的實(shí)效性。比如，首先要在排污許可、化學(xué)物質(zhì)污染、生態(tài)保護(hù)、遺傳資源、生物安全、臭氧層保護(hù)、環(huán)境損害賠償和環(huán)境監(jiān)測等方面的立法上，加快工作，彌補(bǔ)環(huán)境立法的空白。

與此同時(shí)，要推動編撰環(huán)境法典。中國現(xiàn)有37部環(huán)境法律，有60多部環(huán)境行政法規(guī)，有1000多個環(huán)境行政規(guī)章，這些法律相互之間矛盾和沖突較多，有的因?yàn)橹贫〞r(shí)間不一致、提出草案的部門不同，前后很不一致。有的重復(fù)率過高，比如水污染防治法的重復(fù)率達(dá)到30%以上，這對環(huán)境法的實(shí)施效力產(chǎn)生不良影響。因此，加快編撰環(huán)境法典，在當(dāng)前是必要的。與此同時(shí)，對于需要修改和廢止的法律，要及時(shí)組織力量進(jìn)行修改或者廢止工作，以適應(yīng)新時(shí)代的環(huán)境立法新需求。對于一時(shí)來不及修改法律，而實(shí)踐又亟須界定法律內(nèi)涵的，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮立法機(jī)關(guān)的職能作用，及時(shí)對法律的內(nèi)涵進(jìn)行界定，作出解釋，以滿足生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐的迫切需要。

3 切實(shí)提高環(huán)境立法質(zhì)量

黨的十九大報(bào)告指出，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。這就需要高質(zhì)量的立法。因此，必須高度提升立法質(zhì)量，積極發(fā)揮立法引導(dǎo)、推動、規(guī)范、保障改革的作用，做到重大改革于法有據(jù)。尤其在立法的時(shí)候，要注重從體制機(jī)制上解決法律實(shí)施的難點(diǎn)問題，確保實(shí)現(xiàn)立法目的，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能。

環(huán)境立法要注重健全立法起草、論證、咨詢、評估、協(xié)調(diào)、審議等工作機(jī)制。要完善立法程序、規(guī)范立法活動，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境立法過程的科學(xué)化，增強(qiáng)環(huán)境法律的可執(zhí)行性和可操作性。

環(huán)境立法要積極運(yùn)用專業(yè)、技術(shù)等方面的力量和科學(xué)規(guī)范的方法，擴(kuò)大公民有序參與立法途徑，暢通多種立法訴求表達(dá)和反映渠道，著力提高環(huán)境立法的精準(zhǔn)性和有效性。環(huán)境立法還要突出開門立法、尊重民意，引導(dǎo)人民群眾有效參與立法活動，健全和落實(shí)民主開放包容的環(huán)境立法工作機(jī)制，拓寬廣大人民有序參與環(huán)境立法的渠道。要更多地依靠人民群眾，對環(huán)境法律的質(zhì)量進(jìn)行評估。立法機(jī)構(gòu)及其人員，通過接受人民群眾對環(huán)境法律質(zhì)量的評估，從中受到教育，以切實(shí)改進(jìn)今后的環(huán)境立法工作。與此同時(shí)，配套環(huán)境法規(guī)的制定一定要及時(shí)、明晰，以適應(yīng)法律實(shí)施的迫切需要。

4 強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)的立法工作

在加強(qiáng)污染防治領(lǐng)域立法的同時(shí)，要強(qiáng)化生態(tài)領(lǐng)域的立法工作，盡快使污染防治立法與生態(tài)保護(hù)立法相向而行。比如，根據(jù)黨的十九大報(bào)告和黨的十九屆四中全會的精神，要加快構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，加快國家公園法和自然保護(hù)地法的起草工作。要通過立法，推動科學(xué)設(shè)置各類自然保護(hù)地，建立自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的新體制新機(jī)制新模式，建設(shè)穩(wěn)定健康高效的自然生態(tài)系統(tǒng)，為維護(hù)國家生態(tài)安全和實(shí)現(xiàn)解決社會可持續(xù)發(fā)展筑牢基石，為建設(shè)美麗中國奠定生態(tài)根基。與此同時(shí)，還要加快其他相關(guān)的生態(tài)保護(hù)立法工作。

5 積極推進(jìn)相關(guān)法律的生態(tài)化

在強(qiáng)化環(huán)境立法的同時(shí)，要努力爭取立法機(jī)關(guān)的支持，實(shí)現(xiàn)相關(guān)法律的生態(tài)化，將綠色發(fā)展的理念貫徹到所有相關(guān)法律之中及自然資源開發(fā)和利用的各個環(huán)節(jié)之中。首先，在民法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、刑法、訴訟法等各個部門法的制定和修改時(shí)，最大限度地體現(xiàn)綠色理念，防范對環(huán)境的污染和生態(tài)的破壞，確保各個部門法的制定和實(shí)施沿著生態(tài)文明的軌道前行。其次，要注重構(gòu)建綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的法律制度，加快推行源頭減量、清潔生產(chǎn)、資源循環(huán)、末端治理的生產(chǎn)方式、推動形成資源節(jié)約、環(huán)境友好、生態(tài)安全的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)體系，有效擴(kuò)大綠色產(chǎn)品消費(fèi)，倡導(dǎo)形成綠色生活行為，從根本上預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞。再次，要依法建立資源高效利用制度，從根本上預(yù)防污染和生態(tài)破壞。為此，要在全面實(shí)現(xiàn)相關(guān)法律的生態(tài)化的理念下，實(shí)現(xiàn)資源總量管理和全面節(jié)約制度，強(qiáng)化約束性指標(biāo)管理，實(shí)行能源、水資源消耗、建設(shè)用地等總量和強(qiáng)度的控制行動，加快建立充分反映市場供求和資源稀缺程度，體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和環(huán)境損害成本的資源環(huán)境價(jià)格機(jī)制，促進(jìn)資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

6 加強(qiáng)配套環(huán)境法規(guī)和規(guī)章的制定

要切實(shí)加強(qiáng)配套環(huán)境法規(guī)和規(guī)章的制定，解決法律實(shí)施的可操作性問題，消除法律實(shí)施的“最后一公里”問題，做到法律與配套法規(guī)之間的“無縫銜接”。比如，應(yīng)當(dāng)加快健全生態(tài)監(jiān)測和評價(jià)立法。鑒于我國長期以來生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的事權(quán)主要在地方，各地區(qū)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標(biāo)不一致、技術(shù)力量參差不齊，使得數(shù)據(jù)的科學(xué)性、權(quán)威性難以保證，難以解決地方保護(hù)主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)，難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的迫切要求。為此，需要根據(jù)黨的十九屆四中全會的要求，深化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評價(jià)改革，創(chuàng)新統(tǒng)一監(jiān)測和評價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，依法明確各地方監(jiān)測事權(quán)，建立部門間分工合作、有效配合的工作機(jī)制，統(tǒng)籌實(shí)施覆蓋環(huán)境質(zhì)量、城鄉(xiāng)各類污染源、生態(tài)狀況的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，加快構(gòu)建全面的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，客觀反映污染治理和生態(tài)保護(hù)的治理成效，強(qiáng)化對環(huán)境污染和生態(tài)破壞的成因分析，預(yù)測預(yù)報(bào)和風(fēng)險(xiǎn)評估。與此同時(shí)，要著力完善能耗、水耗、地耗、污染物排放、環(huán)境質(zhì)量等方面的標(biāo)準(zhǔn)，完善綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持的政策法規(guī)，發(fā)展綠色金融，推進(jìn)市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新。

7 全面完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系

按照黨的十九屆四中全會的要求，切實(shí)完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。堅(jiān)持人與自然和諧共生，堅(jiān)守尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的原則，健全源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究的生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系。加快建立健全國土空間規(guī)劃和用途統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管控制度，統(tǒng)籌劃定落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護(hù)線，完善主體功能區(qū)制度。構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系，完善污染防治區(qū)域聯(lián)動機(jī)制和陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理體系。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境污染防治。

在我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系的構(gòu)建和完善中，核心是嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度。建立生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價(jià)考核制度，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)、自然資源管控、節(jié)能減排等約束性指標(biāo)管理，嚴(yán)格落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任和政府監(jiān)管責(zé)任。開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法，落實(shí)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度，完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度，落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。

堅(jiān)定不移地推進(jìn)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化。為了確保我國的環(huán)境法律切實(shí)見到成效，必須按照十九屆四中全會精神，在建立健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系的同時(shí)，堅(jiān)定不移地推進(jìn)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化，全面實(shí)現(xiàn)黨中央提出的生態(tài)文明建設(shè)的各項(xiàng)要求。只有這樣，才能真正顯現(xiàn)出環(huán)境立法的有用性和有效性，從而確保黨中央制定的生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)如期全面實(shí)現(xiàn)，為實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢作出我們應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

孫佑海：博士，教授，國家生態(tài)環(huán)境專家委員會委員，天津大學(xué)法學(xué)院院長，天津大學(xué)中國綠色發(fā)展研究院執(zhí)行院長，主要研究領(lǐng)域?yàn)榄h(huán)境法治。

原標(biāo)題:我國70年環(huán)境立法：回顧、反思與展望