黃錫生：生活垃圾強制分類法律體系化還需“三步走”

固廢網訊:繼上海實施垃圾強制分類后，北京市垃圾分類工作也在提速。日前，《北京市生活垃圾管理條例修正案（草案送審稿）》（以下簡稱《修正案》）正在公開征求意見。

全國其他地區(qū)也迎頭趕上，天津、長沙、石家莊等城市均表示，正在以立法方式使垃圾分類的軟約束逐步“硬起來”。

“生活垃圾分類語境下的‘強制’是道德約束向法律規(guī)制的強化，是意思自治向國家強制的過渡，是個人行為向公民義務的轉換?！敝貞c大學法學院院長、教授黃錫生表示。

他認為，目前而言，我國生活垃圾強制分類的法律體系仍有待建立健全、生活垃圾分類的具體制度還有待完善。

分類表述不統(tǒng)一，內涵趨同

記者：北京市公開征求意見的《北京市生活垃圾管理條例修正案(草案送審稿)》，涉及垃圾減量、快遞應使用可循環(huán)的環(huán)保包裝、飯館酒店應當不主動提供一次性用品等社會關注度高的多個熱點。您對該修正案涉及的內容作何評價？上海與北京的生活垃圾強制分類制度有何異同？

黃錫生：《北京市生活垃圾管理條例修正案(草案送審稿)》較之于《上海市生活垃圾管理條例》具有一定的創(chuàng)新性，例如其要求黨政機關、事業(yè)單位推行無紙化辦公，不使用一次性杯具等用品，餐飲經營單位、餐飲配送服務提供者和旅館經營單位不得主動提供一次性餐具或者日用品，快遞企業(yè)、電子商務企業(yè)使用或者引導消費者使用環(huán)保包裝。

北京和上海的生活垃圾管理制度也存在諸多不一致之處。例如關于生活垃圾的分類標準，北京市將生活垃圾分為廚余垃圾（餐廚垃圾）、可回收物、有害垃圾、其他垃圾，上海市則將生活垃圾區(qū)分為濕垃圾、干垃圾、可回收物、有害垃圾。我認為，北京和上海的分類雖然表述不統(tǒng)一，但是內涵是趨同的。地方立法機關不應當通過異化表述來突顯立法功績，相反，如果全國的垃圾分類采取統(tǒng)一的標準，無疑會方便公民知法和守法，進而推動生活垃圾分類處置共識的達成。因此建議在全國性的生活垃圾管理“基本法”中，確定統(tǒng)一的垃圾分類標準，構建融貫的制度體系，以推動生活垃圾規(guī)范處置的全面展開。

“回應型”立法模式減小制度的試錯成本

記者：您認為我國生活垃圾分類制度采取了“回應型”立法模式，那么這種模式有何優(yōu)缺點？

黃錫生：總體而言，我國的環(huán)境立法可以分為“建構型”立法模式和“回應型”立法模式兩種。前者是指環(huán)境法律制度由最高權力機關進行制度設計，再在地方試點、推行，是一種自上而下的制度變遷模式；后者是指環(huán)境法律制度源于地方試點，在收獲一定成效之后，由上位法進行肯認和規(guī)定，最終推向全國實施，是一種自下而上的制度變遷模式。生活垃圾分類收集和處置是一項社會成本高昂的制度設計，倘若采取“建構型”立法模式自上而下地在全國開展，可能基于制度設計的不成熟而使制度缺乏實效。在此背景下，通過地方試點、中央認可的方式進行自下而上的漸進式制度變遷，無疑可以減小制度的試錯成本。

生活垃圾強制分類法律尚需體系化

記者：我國生活垃圾分類怎樣逐步納入法治化軌道，進入“強制”時代？

黃錫生：2015年中共中央和國務院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》指出，“加快建立垃圾強制分類制度?！?017年國務院辦公廳印發(fā)的《生活垃圾分類制度實施方案》進一步指出，“加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統(tǒng)，形成以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類制度。”《生活垃圾分類制度實施方案》的出臺正式拉開了生活垃圾強制分類的序幕。2019年6月國務院常務會議通過《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法（修訂草案）》，隨后由全國人大常委會公布并征求意見。草案新增“國家推行生活垃圾分類制度”的規(guī)定，擬將“生活垃圾分類”納入法治化軌道。

記者：環(huán)境保護法目前尚無生活垃圾分類的明確規(guī)定，具體來說，應如何健全生活垃圾分類的法律體系？

黃錫生：我認為，可以通過“三步走”的方式實現生活垃圾強制分類法律的體系化。首先，將環(huán)境保護法作為生活垃圾分類的基本法，并將生活垃圾強制分類規(guī)定于環(huán)境保護法的“防治污染和其他公害”章節(jié)，同時輔之以固體廢物污染環(huán)境防治法作特別規(guī)定。其次，由國務院制定《生活垃圾管理條例》，用以詳細規(guī)定生活垃圾強制分類的權利（權力）、義務主體以及相應的職權職責，并為相關地方性法規(guī)的制定提供參考。最后，由生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設部等相關部門出臺垃圾分類各環(huán)節(jié)的配套規(guī)定，實現對垃圾強制分類的周全規(guī)制。

垃圾稅制度助推生活垃圾減量化

記者：您曾建議健全生活垃圾分類收費機制，試點推行垃圾稅制度，應如何劃分生活垃圾分類責任，明確其權利和義務？

黃錫生：生活垃圾強制分類可以實現生活垃圾的分類收集和處置，無疑能夠提升生活垃圾處置的效率，實現生活垃圾的資源化和無害化。但是生活垃圾強制分類卻并不能對“垃圾圍城”的問題產生實質性影響，因為產生生活垃圾的行為并不因分類而消減。換言之，生活垃圾強制分類有助于提升生活垃圾的資源化和無害化，卻對減量化并無實質性助益。垃圾稅就是一種推動減量化而產生的制度設計，其精髓是“丟多少收多少”。歐洲的荷蘭便針對家庭征收垃圾稅，其征收目的是減少垃圾投放并為收集和處置垃圾籌集資金。由于以家庭為征收單位，因此垃圾稅的征收會根據家庭人數的不同而相應調整稅額。我認為，在生活垃圾強制分類全面推行之后，可以在適當的時機推行垃圾稅以實現生活垃圾減量化、資源化和無害化的目的。

記者：在生活垃圾減量化方面，您認為在法律制度方面尚有哪些完善之處？

黃錫生：公民個人開展生活垃圾減量化的效用遠不及生產生活用品的企事業(yè)單位進行減量化的努力，因此垃圾稅本身的效用也會因為企事業(yè)單位設計、生產的生活用品的可減量化程度而受到影響。為此，西方學者提出了“生態(tài)設計”理論，即認為生產者不僅應當對交付后的商品或服務承擔環(huán)境責任，還應當承擔起在前端環(huán)節(jié)選擇清潔環(huán)保材料、進行適度包裝等的“生態(tài)設計”責任。為了深化企業(yè)承擔環(huán)保這一社會責任，我認為環(huán)境法律應當賦予企事業(yè)單位以“生態(tài)設計”責任，進而從源頭上提升生活垃圾的處置效率問題。

記者：就當前垃圾強制分類現狀，您是否還有其他建議？

黃錫生：對于當前生活垃圾強制分類的推行現狀，我覺得還有以下要點有待深化：其一，推動生活垃圾強制分類標準的統(tǒng)一化，避免因制度設計的不統(tǒng)一而造成公民尤其是流動性公民不成比例的垃圾分類負擔。其二，教育行政主管部門應當將生活垃圾分類相關知識納入中小學、幼兒園及其他教育機構的教育課程，進而普及生活垃圾分類知識，培養(yǎng)生活垃圾分類習慣。其三，政府應當引導企事業(yè)單位開展包括垃圾分類收集和處置在內的環(huán)境產業(yè)的科技創(chuàng)新，加大對環(huán)境產業(yè)的稅費優(yōu)惠力度，推動環(huán)境產業(yè)的健康和可持續(xù)發(fā)展。