加快推動(dòng)土壤污染防治立法

環(huán)境修復(fù)網(wǎng)訊:在土壤污染防治義務(wù)主體和責(zé)任主體方面，要注意將主體與義務(wù)、責(zé)任相對(duì)應(yīng)，形成一個(gè)閉合的責(zé)任環(huán)狀體系。

土壤污染是指因人為因素導(dǎo)致某種物質(zhì)進(jìn)入表層土壤，引起土壤化學(xué)、物理、生物等方面特性的改變，影響土壤功能和有效利用，危害公眾健康或者破壞生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象。由于土壤污染具有隱蔽性、累積性、不可逆轉(zhuǎn)性、根本性的特點(diǎn)，使得土壤污染防治立法在環(huán)境立法體系中處于最后一環(huán)。

2018年8月31日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)了《土壤污染防治法》,之后各省開(kāi)始進(jìn)行地方立法。結(jié)合我省實(shí)際，土壤污染防治立法應(yīng)注意以下幾方面問(wèn)題。

在適用范圍方面，要體現(xiàn)山東省海洋大省的特點(diǎn)。國(guó)內(nèi)絕大多數(shù)地方立法的適用范圍僅限于本行政區(qū)域內(nèi)的陸地土壤污染防治。結(jié)合我國(guó)海洋環(huán)境污染已經(jīng)非常嚴(yán)重、我省是海洋大省的實(shí)際，項(xiàng)目組認(rèn)為我省地方立法應(yīng)擴(kuò)大適用于山東省沿海海域的土壤污染防治，或者最起碼適用于海陸交界的土壤污染防治?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》是從總體的海洋環(huán)境保護(hù)入手的，沒(méi)有針對(duì)海洋海底土壤污染防治作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定。為了預(yù)防和減少陸源污染對(duì)海洋土壤的延伸損害，建議我省地方立法的適用范圍擴(kuò)至“管轄海域的土壤污染防治和監(jiān)督管理活動(dòng)”。

在基本原則方面，應(yīng)注意兩個(gè)問(wèn)題。一是應(yīng)規(guī)定綜合治理基本原則。土壤污染防治是一項(xiàng)跨區(qū)域、跨部門(mén)的工作，需要各個(gè)部門(mén)加強(qiáng)協(xié)調(diào)進(jìn)行綜合治理。針對(duì)以往環(huán)境污染防治活動(dòng)中各級(jí)政府以及部門(mén)之間職責(zé)不明、相互推諉等嚴(yán)重影響污染防治工作的情形，應(yīng)借用社會(huì)治安中的綜合治理機(jī)制，在基本原則中增加“綜合治理”原則的規(guī)定。同時(shí)，在其他章節(jié)的規(guī)定中要有呼應(yīng)性條款，要規(guī)定在職責(zé)界限不明或者跨區(qū)域的土壤污染防治工作的協(xié)調(diào)機(jī)制，將綜合治理的內(nèi)容具體化，增強(qiáng)可操作性。二是要糾正“損害擔(dān)責(zé)”“污染擔(dān)責(zé)”這種欠妥當(dāng)表述。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》使用的是“損害擔(dān)責(zé)”原則，《土壤污染防治法》使用的是“污染擔(dān)責(zé)”原則，兩者含義一致，都是指由造成損害或者污染的主體承擔(dān)責(zé)任，表述上為了和其他基本原則的四字表達(dá)方式相一致而作了省略表達(dá)。但是，從立法語(yǔ)言的嚴(yán)謹(jǐn)性和立法技術(shù)的要求出發(fā)，“污染者擔(dān)責(zé)”“損害者擔(dān)責(zé)”的表達(dá)更為準(zhǔn)確和貼切。“者”是“人”“主體”的含義，承擔(dān)責(zé)任的一定是人或者組織，“污染”“損害”術(shù)語(yǔ)多數(shù)情況下是指一種行為，而行為是不能承擔(dān)責(zé)任的。

在信息公開(kāi)與公眾參與制度方面，要重視兩者的銜接。信息公開(kāi)與公眾參與均為土壤污染防治的重要制度，這已成為各界的共識(shí)，但是對(duì)公眾參與與信息公開(kāi)之間的密切聯(lián)系在立法上還不夠重視。公眾參與的啟動(dòng)一方面來(lái)自于具體的社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)，另一方面更多地來(lái)自于政府的信息公開(kāi)?！锻寥牢廴痉乐畏ā返诎藯l規(guī)定了各個(gè)主管部門(mén)構(gòu)建全國(guó)土壤環(huán)境信息平臺(tái)，實(shí)行數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)更新和信息共享。第八十條至第八十二條規(guī)定了土壤污染和防治信息公開(kāi)的主體和內(nèi)容，但是對(duì)于土壤污染和防治狀況的公開(kāi)內(nèi)容的規(guī)定仍然過(guò)于籠統(tǒng)，對(duì)于公開(kāi)程度、公開(kāi)途徑以及程序的規(guī)定也不明確，這就會(huì)造成公眾通過(guò)信息公開(kāi)來(lái)參與土壤污染防治活動(dòng)受到很大限制。因此，山東省地方立法應(yīng)當(dāng)重視將兩者結(jié)合起來(lái)，在強(qiáng)調(diào)公眾參與的同時(shí)，增加規(guī)定省內(nèi)土壤環(huán)境信息依法公開(kāi)的具體內(nèi)容、公開(kāi)程度、公開(kāi)方式以及公眾依法申請(qǐng)公開(kāi)的便利途徑等，以保障公眾環(huán)境信息權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

在普查、詳查、抽查與調(diào)查等防治活動(dòng)概念方面，要注意予以適當(dāng)區(qū)分。無(wú)論是在立法中還是在實(shí)務(wù)中，對(duì)于土壤污染防治活動(dòng)中的上述若干概念目前均未進(jìn)行清晰的區(qū)分和界定。項(xiàng)目組認(rèn)為，普查針對(duì)的客體應(yīng)當(dāng)是本行政區(qū)域內(nèi)的所有土地的土壤環(huán)境狀況，普查的任務(wù)是掌握各類(lèi)土壤污染源的數(shù)量、行業(yè)和地區(qū)分布情況，了解主要污染物的產(chǎn)生、排放和處理情況，網(wǎng)絡(luò)化的監(jiān)測(cè)是普查的法定手段。詳查活動(dòng)是根據(jù)普查的結(jié)果或者根據(jù)土壤實(shí)際情況開(kāi)展的具有針對(duì)性的調(diào)查，其與普查相比，其調(diào)查要求更為全面更為深入。不同于普查和詳查這兩種一般性和常規(guī)性措施，抽查是上述兩種措施的補(bǔ)充，主要目的為了應(yīng)對(duì)在普查和詳查中可能出現(xiàn)的諸如弄虛作假、事前作出應(yīng)對(duì)措施以逃避處罰等行為。不同于普查與詳查的事先安排和規(guī)定，抽查更考驗(yàn)行政主管部門(mén)對(duì)土壤污染的敏感度和執(zhí)法能力，需要行政部門(mén)根據(jù)日常履職過(guò)程中收集的信息來(lái)展開(kāi)。抽查可在針對(duì)性、靈活性上完善和彌補(bǔ)普查與詳查制度的缺陷。調(diào)查的概念有廣義和狹義之分，所有上述概念均為廣義的調(diào)查概念的范圍；狹義的調(diào)查僅指風(fēng)險(xiǎn)管控中風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估階段之前的調(diào)查，該調(diào)查活動(dòng)是編制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告的前提和基礎(chǔ)。

在土壤污染防治義務(wù)主體和責(zé)任主體方面，要注意將主體與義務(wù)、責(zé)任相對(duì)應(yīng)，形成一個(gè)閉合的責(zé)任環(huán)狀體系。如果沒(méi)有義務(wù)主體和責(zé)任主體的明晰界定，整個(gè)土壤污染防治立法就成為無(wú)主之法。土壤污染防治義務(wù)和責(zé)任體系主要有兩大主線(xiàn)：一是政府的土壤污染防治監(jiān)督管理職責(zé)和具體的土壤污染防治和修復(fù)治理責(zé)任；二是土壤污染者和土地使用權(quán)人的義務(wù)和責(zé)任。根據(jù)誰(shuí)污染誰(shuí)擔(dān)責(zé)的基本原則，所有的土壤污染責(zé)任均應(yīng)由污染者擔(dān)責(zé)；根據(jù)誰(shuí)受益誰(shuí)擔(dān)責(zé)的原則，土地使用權(quán)人是土壤污染防治的義務(wù)主體；政府主要履行土壤污染防治的管理監(jiān)督職責(zé)，只在特殊情形或者終極情形下，才由政府來(lái)承擔(dān)具體的風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)治理等責(zé)任。我國(guó)《土壤污染防治法》第三十九條和第四十五條關(guān)于壤污染治理的管控和修復(fù)步驟的規(guī)定體現(xiàn)了“土壤污染者-土地使用者-政府”的責(zé)任閉合環(huán)圈，采取了以污染行為人為主，狀態(tài)責(zé)任人為輔，政府對(duì)無(wú)法認(rèn)定污染行為人與狀態(tài)責(zé)任人的地塊承擔(dān)修復(fù)義務(wù)的責(zé)任模式。第七十一條更是從一般意義上對(duì)政府具體防治責(zé)任作了規(guī)定。當(dāng)然這一模式并非絕對(duì)，應(yīng)根據(jù)不同階段來(lái)精準(zhǔn)認(rèn)定義務(wù)和責(zé)任主體。例如《土壤污染防治法》第四章規(guī)定的土壤污染狀況調(diào)查活動(dòng)，作為開(kāi)啟土壤治理的關(guān)鍵第一步，此時(shí)可能尚不確定是否存在污染以及污染者，所以此時(shí)應(yīng)當(dāng)將土壤污染狀況調(diào)查的義務(wù)主體與承擔(dān)污染責(zé)任的主體相區(qū)分，項(xiàng)目組認(rèn)為，這個(gè)階段應(yīng)建立政府主導(dǎo)、特定情形由土地使用權(quán)人作為實(shí)施義務(wù)人、專(zhuān)業(yè)調(diào)查機(jī)構(gòu)為實(shí)際實(shí)施調(diào)查人的制度架構(gòu)。由此，滿(mǎn)足所有的土壤污染防治都有人來(lái)負(fù)責(zé)的要求。

原標(biāo)題:加快推動(dòng)土壤污染防治立法