餐廚垃圾處置PPP項(xiàng)目實(shí)操要點(diǎn)分析及未來展望

固廢網(wǎng)訊:引言：當(dāng)前，國(guó)家及相關(guān)部位層面的相關(guān)規(guī)范性文件均將垃圾處理行業(yè)作為推廣應(yīng)用PPP模式的重點(diǎn)領(lǐng)域，但業(yè)界普遍傾向于認(rèn)為相關(guān)規(guī)范性文件中的“垃圾處理”僅指城市生活垃圾處理，并不包括餐廚垃圾處置，餐廚垃圾處置應(yīng)用PPP模式的案例明顯少于城市生活垃圾處理項(xiàng)目。餐廚垃圾作為城市垃圾的一個(gè)分支，其處置亦應(yīng)納入垃圾處理項(xiàng)目大類中予以考慮。對(duì)于經(jīng)論證后適合采用PPP模式實(shí)施的餐廚垃圾處置項(xiàng)目，應(yīng)詳細(xì)設(shè)計(jì)項(xiàng)目交易架構(gòu)并結(jié)合項(xiàng)目自身特征考慮交易細(xì)節(jié)方能保障其成功實(shí)踐。本文基于筆者在餐廚垃圾處置PPP咨詢服務(wù)實(shí)踐，簡(jiǎn)要探討了餐廚垃圾處置項(xiàng)目應(yīng)用PPP模式的操作要點(diǎn)，并對(duì)餐廚PPP未來發(fā)展形勢(shì)做一初步研判，供政府相關(guān)部門及業(yè)界同行交流探討。

一、關(guān)于餐廚垃圾的概念

結(jié)合國(guó)內(nèi)實(shí)際情況，在正式討論餐廚垃圾處置PPP項(xiàng)目相關(guān)問題之前，筆者認(rèn)為有必要首先介紹一下餐廚垃圾的概念。

首先，國(guó)家層面的概念溯源依據(jù)。目前主要為住建部發(fā)布的《餐廚垃圾處理技術(shù)規(guī)范》（CJJ 184-2012）。循此規(guī)范，餐廚垃圾為餐飲垃圾和廚余垃圾的總稱。餐飲垃圾指餐館、飯店、單位食堂等的飲食剩余物以及后廚的果蔬、肉食、油脂、面點(diǎn)等的加工過程廢棄物，以油脂及固液混合物為主；廚余垃圾指家庭日常生活中丟棄的果蔬及食材的下腳料、剩菜剩飯、瓜果皮等易腐有機(jī)垃圾，以固體廢棄物為主。簡(jiǎn)言之，二者顯著區(qū)別在于產(chǎn)生單位不同，分別為非居民家庭（經(jīng)營(yíng)性單位或個(gè)體）和居民家庭（兩者的性質(zhì)和處理工藝也有很大的不同）。國(guó)內(nèi)各地以餐廚垃圾處理命名的項(xiàng)目，餐廚垃圾主要指該規(guī)范定義中的餐飲垃圾，不包括或較少包括廚余垃圾。

其次，檢索部分地方層面的規(guī)范性文件，則存在“餐廚垃圾”與“餐廚廢棄物”兩個(gè)概念，且可以相互替代。餐廚垃圾相關(guān)的概念名稱和定義要點(diǎn)如下：

從上表可以看出，除東莞市外，盡管概念名稱或許有所不同（以下姑且統(tǒng)稱為“餐廚垃圾”），目前國(guó)內(nèi)各地對(duì)于餐廚垃圾的界定首先是有基本共識(shí)的，即餐廚垃圾僅源于經(jīng)營(yíng)性單位或個(gè)體，不包括居民家庭的廚余垃圾。其次，餐廚垃圾有廣義和狹義之分，狹義來說僅包括食物殘余和廢棄食用油脂，廣義則還包括食品加工廢料和過期食品等。

如無特殊說明，本文要點(diǎn)分析部分所探討的餐廚垃圾指狹義的餐廚垃圾，即包括食物殘余和廢棄食用油脂。

二、全國(guó)餐廚垃圾處置PPP項(xiàng)目概況

根據(jù)全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫統(tǒng)計(jì)，截至2018年5月31日全國(guó)入庫項(xiàng)目合計(jì)7607個(gè)，其中餐廚垃圾處置類項(xiàng)目?jī)H24個(gè)（按照關(guān)鍵字“餐廚”搜索結(jié)果），占比不到1%。

從公開的資料來看，入庫餐廚垃圾處置項(xiàng)目既包括了前文界定的狹義餐廚垃圾處置，即以食物殘余和廢棄食用油脂為處置內(nèi)容，也包括了狹義餐廚垃圾與污泥、污水、糞渣以及廚余垃圾等協(xié)同處置。其中，關(guān)于廢棄食用油脂的稱呼，部分地區(qū)則以“地溝油”代替。

表2全國(guó)餐廚垃圾處置PPP項(xiàng)目概況

從上表可以看出：

（1）入庫項(xiàng)目總共24個(gè)，目前已有超過一半（14個(gè)）項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段，僅2個(gè)項(xiàng)目仍處于準(zhǔn)備階段。

（2）項(xiàng)目投資規(guī)模普遍不大，一般較少超過2億元，低于1億元居多，占比接近一半。

（3）項(xiàng)目設(shè)計(jì)總處置能力絕大多數(shù)在300噸/天以下，且分期項(xiàng)目數(shù)量（13個(gè)）與未分期項(xiàng)目數(shù)量（11個(gè)）基本持平。

（4）接近80%的項(xiàng)目合作期限（含建設(shè)期）為25年及以上，長(zhǎng)期限合作特征明顯。

（5）絕大多數(shù)項(xiàng)目（15個(gè)）采用公開招標(biāo)方式，其次是競(jìng)爭(zhēng)性磋商（6個(gè)），僅2個(gè)項(xiàng)目采用了單一來源采購（另有1個(gè)準(zhǔn)備階段的項(xiàng)目尚不確定）。

（6）處置模式方面，國(guó)內(nèi)餐廚垃圾處置項(xiàng)目總體分為單純的餐廚處置以及收（集）運(yùn)（輸）處（置）一體化兩種類型。入庫的24個(gè)項(xiàng)目中，有20個(gè)采用了收運(yùn)處一體化模式，為主流處置模式。

（7）成功入選財(cái)政部示范項(xiàng)目情況：?jiǎn)渭儚慕y(tǒng)計(jì)數(shù)字來看，成功進(jìn)入財(cái)政部示范項(xiàng)目名單的餐廚垃圾處置項(xiàng)目數(shù)量并不算多。但如果對(duì)比國(guó)內(nèi)其他行業(yè)或領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，則餐廚垃圾處置項(xiàng)目入選財(cái)政部示范項(xiàng)目的比例（1/3）其實(shí)很高。另外，從示范項(xiàng)目批次分布來看，除第一批次因總數(shù)量較少無餐廚垃圾處置項(xiàng)目外，其余批次均有該類項(xiàng)目入選。

圖1入庫項(xiàng)目示范項(xiàng)目入選情況

三、餐廚垃圾處置PPP項(xiàng)目實(shí)操要點(diǎn)分析

餐廚垃圾處置項(xiàng)目在應(yīng)用PPP模式時(shí)務(wù)必要以通過物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證為基本前提（由于投資體量偏小，技術(shù)路線未完全穩(wěn)定成熟等因素，PPP的適用性論證更需認(rèn)真對(duì)待）。通過論證后，應(yīng)科學(xué)設(shè)計(jì)項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)，其中的關(guān)鍵點(diǎn)主要包括：項(xiàng)目合作范圍界定、項(xiàng)目產(chǎn)出主要邊界設(shè)定、處置模式選擇、基本供應(yīng)量設(shè)置、餐廚垃圾（收運(yùn)）處置單價(jià)調(diào)整、鄰避效應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)以及績(jī)效考核指標(biāo)體系設(shè)計(jì)等。

1、項(xiàng)目合作范圍界定

首先是對(duì)合作內(nèi)容進(jìn)行清晰闡述。為此特別需注意界定項(xiàng)目核心概念，建議在PPP合同中的定義章節(jié)清晰界定餐廚垃圾或餐廚廢棄物這一概念（以下統(tǒng)稱“餐廚垃圾”）及處置內(nèi)容有關(guān)概念（如有必要）。在概念界定的基礎(chǔ)上，加上合同正文中清晰的合作范圍描述，那么項(xiàng)目合作要點(diǎn)就厘清了，即項(xiàng)目處置物或者說處置對(duì)象究竟有哪些。

對(duì)于分期建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目，在界定PPP 項(xiàng)目合作范圍時(shí)，還應(yīng)明確說明當(dāng)前合作或者說當(dāng)前PPP合同約定的合作范圍是僅為一期/近期還是包括更多（對(duì)于分兩期建設(shè)且二期土建工程與一期合并實(shí)施的項(xiàng)目也要特別說清楚）。對(duì)應(yīng)地，PPP項(xiàng)目合同中還應(yīng)有分期實(shí)施的銜接機(jī)制說明。

其次是合作地理范圍的約定。重點(diǎn)有二：一是要約定項(xiàng)目公司提供餐廚垃圾處置服務(wù)的地理或行政區(qū)劃范圍，以及合作期內(nèi)的政府方給予的排他性和唯一性承諾?？紤]到餐廚垃圾產(chǎn)生及收運(yùn)量可能接近甚至是預(yù)期將超過項(xiàng)目設(shè)計(jì)處置規(guī)模，PPP項(xiàng)目合同還應(yīng)明確約定上述排他性和唯一性承諾免責(zé)的具體情形；二是當(dāng)前餐廚PPP一般在市級(jí)層面實(shí)施，但垃圾收運(yùn)來源和服務(wù)對(duì)象往往是市屬的多個(gè)區(qū)縣，因此PPP項(xiàng)目合同應(yīng)考慮到未來行政區(qū)劃發(fā)生調(diào)整時(shí)的餐廚垃圾來源是否可視情況進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

2、項(xiàng)目產(chǎn)出主要邊界設(shè)定

垃圾和污水處置類項(xiàng)目產(chǎn)出的非實(shí)物性十分突出，其核心產(chǎn)出為處置服務(wù)，對(duì)于這類項(xiàng)目則需要描述清楚產(chǎn)出邊界，即提供合格項(xiàng)目產(chǎn)出所應(yīng)符合的衡量標(biāo)準(zhǔn)。一般需要做好如下方面的約定：

（1）預(yù)處理分選出的玻璃、塑料、貝殼等雜物處理：PPP項(xiàng)目合同中應(yīng)對(duì)這類雜質(zhì)處理方式作出明確說明，并由項(xiàng)目公司承諾達(dá)到項(xiàng)目所在地市容及環(huán)境衛(wèi)生管理部門或者設(shè)計(jì)文件批復(fù)的相關(guān)要求；

（2）廢棄食用油脂處置后的副產(chǎn)品和沼氣：相對(duì)后幾類產(chǎn)出物為純粹“廢物”而言，廢棄食用油脂處置后的副產(chǎn)品和沼氣的性質(zhì)則為資源化利用產(chǎn)品，是可給項(xiàng)目公司帶來收入而非消耗成本的產(chǎn)出物。PPP項(xiàng)目合同中應(yīng)對(duì)這類產(chǎn)出物的資源化利用方式及收益歸屬做出明確約定，并注意嵌入激勵(lì)機(jī)制。其中，廢棄食用油脂處置后的副產(chǎn)品，以粗油脂銷售為例，需要同時(shí)考慮保底設(shè)計(jì)與超額收益分享，詳見本文“基本供應(yīng)量設(shè)置”章節(jié)的說明。沼氣則需在PPP項(xiàng)目合同中約定去向/用途是自用還是對(duì)外銷售及相應(yīng)的數(shù)量，對(duì)于有對(duì)外銷售的，還應(yīng)將外部接納對(duì)象對(duì)于沼氣的日輸出量、銷售價(jià)格及質(zhì)量要求（甲烷含量、硫化氫含量，進(jìn)廠提純管道的壓力及溫度要求等）從沼氣銷售合同中援引至PPP項(xiàng)目合同。

（3）沼渣：分為資源化利用和廢棄物無害化處理兩種處理方式， PPP項(xiàng)目合同應(yīng)對(duì)其作出說明。對(duì)于資源化利用的，一般約定其成本和資源化利用收入均歸項(xiàng)目公司承擔(dān)，不計(jì)入PPP合作的成本與收入范圍，以體現(xiàn)激勵(lì)相容的原則。另外，一般還會(huì)約定脫水處理后的含水率。對(duì)于不能資源化利用的部分，則需要在合同中約定清楚具體處置方式、處置價(jià)格（包括運(yùn)輸價(jià)格與處理價(jià)格）以及需確保達(dá)到的處置標(biāo)準(zhǔn)。相關(guān)處置價(jià)格將作為未來中期評(píng)估與價(jià)格調(diào)整的基準(zhǔn)（如變動(dòng)超過一定幅度）。

（4）污水：應(yīng)在合同中清晰描述項(xiàng)目范圍內(nèi)生產(chǎn)廢水和生活污水的各自處理方式及處理標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于項(xiàng)目設(shè)計(jì)含有污水處理系統(tǒng)的，自行處理后一般要求達(dá)到《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)(GB8978-1996)》中的“三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)”及《污水排入城鎮(zhèn)下水道水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》GB/T 31962-2015)中“B級(jí)”標(biāo)準(zhǔn)，具體結(jié)合項(xiàng)目可研或設(shè)計(jì)文件等視項(xiàng)目設(shè)計(jì)要求而定；對(duì)于擬交由外部處理的，類似于不能資源化利用的沼渣的外部處理，需在PPP項(xiàng)目合同中約定清楚外部污水處理單位、處理單價(jià)、（污水）進(jìn)水水量及基本供應(yīng)量、（污水）進(jìn)水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)以及需確保達(dá)到的處置標(biāo)準(zhǔn)等，建議正式簽約版PPP項(xiàng)目合同將污水處理協(xié)議作為合同附件。同樣，相關(guān)處理單價(jià)將作為未來中期評(píng)估與價(jià)格調(diào)整的基準(zhǔn)（如變動(dòng)超過一定幅度）。

（5）出廠固廢：如項(xiàng)目鼓勵(lì)實(shí)施資源化利用（如有，則PPP項(xiàng)目合同或其附件中應(yīng)有相應(yīng)的資源化利用方案），則可約定所有超出餐廚垃圾處理量規(guī)定百分比的固體廢棄物處理應(yīng)不再計(jì)算成本和綜合利用收益（如有）。除資源化外，餐廚垃圾處置項(xiàng)目應(yīng)以減量化及循環(huán)經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)，最大程度地減少出廠的固體廢棄物量，因此建議PPP項(xiàng)目合同約定每個(gè)月的當(dāng)月出廠固體廢棄物的量不高于當(dāng)月進(jìn)廠餐廚垃圾量的百分比。其次，同沼渣與污水進(jìn)行外部處理原則一致，除了“量”的約定，PPP項(xiàng)目合同還應(yīng)對(duì)“（處理單）價(jià)”和處理標(biāo)準(zhǔn)有所描述。

（6）噪聲：一般約定執(zhí)行《工業(yè)企業(yè)廠界環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB12348-2008）有關(guān)級(jí)別的標(biāo)準(zhǔn)限值，具體可按環(huán)評(píng)報(bào)告極其批復(fù)處理。

（7）廢氣與臭氣：鍋爐廢氣，垃圾綜合處理過程產(chǎn)生的氨、硫化氫、甲硫氫及臭氣濃度等各類污染物，油煙廢氣等廢氣的排放，應(yīng)執(zhí)行國(guó)家現(xiàn)有相關(guān)規(guī)定，具體按環(huán)評(píng)報(bào)告極其批復(fù)處理，相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)主要包括：《鍋爐大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB13271-2014）、《惡臭污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB14554-1993）；同時(shí)應(yīng)規(guī)定項(xiàng)目公司應(yīng)采取相應(yīng)措施減少各類無組織排放污染源，確保廠界主要污染物指標(biāo)無組織排放監(jiān)控濃度符合國(guó)家規(guī)定允許標(biāo)準(zhǔn)值。

同時(shí)，鑒于單純提供處置服務(wù)的餐廚PPP項(xiàng)目產(chǎn)出受輸入端（即甲方負(fù)責(zé)的收運(yùn)垃圾的供給）影響極大，因此，為保證進(jìn)場(chǎng)垃圾的一致性，這類餐廚PPP項(xiàng)目合同中還應(yīng)有餐廚垃圾成分標(biāo)準(zhǔn)的說明，作為對(duì)政府方或政府方控制的收運(yùn)單位的約束，并利于在發(fā)生較大偏差時(shí)便于對(duì)計(jì)量付費(fèi)進(jìn)行調(diào)整。這些指標(biāo)主要包括：餐廚垃圾含水率、（廢棄食用油脂）含油率、雜質(zhì)混同處理（即發(fā)現(xiàn)與其他生活垃圾混裝后由甲方負(fù)責(zé)督促整改的責(zé)任約定）等。對(duì)于與污水、污泥、廚余垃圾等協(xié)同處置的，也應(yīng)有相應(yīng)的輸入端標(biāo)準(zhǔn)說明。

3、處置模式選擇及調(diào)整銜接

對(duì)于已有地方性規(guī)范明確要求實(shí)施餐廚垃圾收集、運(yùn)輸、處置一體化運(yùn)營(yíng)的地區(qū)或城市，在應(yīng)用PPP模式時(shí)適宜直接采用收運(yùn)處一體化模式。反之，則需要開展具體的分析論證后再做決定。這里需要重點(diǎn)關(guān)注的一個(gè)問題是：對(duì)于采用單純處置模式的PPP項(xiàng)目，應(yīng)注意考慮到合作期內(nèi)地方性規(guī)范變動(dòng)帶來的處置模式變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，并在PPP項(xiàng)目合同中預(yù)留好調(diào)整銜接的接口（即餐廚垃圾處置服務(wù)費(fèi)調(diào)整的約定，詳見后文）?？紤]PPP合作期內(nèi)實(shí)施餐廚垃圾收運(yùn)處置一體化對(duì)于餐廚垃圾處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)的影響，分兩種情形：

（1）餐廚垃圾收運(yùn)一體化（即統(tǒng)一收運(yùn)主體）

如PPP合作期內(nèi)實(shí)施餐廚垃圾收運(yùn)一體化，且本處收運(yùn)一體化僅指餐廚垃圾收運(yùn)單位統(tǒng)一至一家收運(yùn)主體，此種情形下PPP項(xiàng)目公司并不負(fù)責(zé)餐廚垃圾收運(yùn)，政府對(duì)餐廚垃圾保底供應(yīng)量（或稱“基本供應(yīng)量”）的承諾不受影響，同時(shí)項(xiàng)目公司仍無需考慮收運(yùn)成本。即項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)成本、處置量及使用者付費(fèi)收入 （如有）不受收運(yùn)主體統(tǒng)一的任何影響，該情形下無需調(diào)整餐廚垃圾處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)。

（2）餐廚垃圾收運(yùn)處置一體化（即統(tǒng)一收運(yùn)和處置流程）

如PPP合作期內(nèi)實(shí)施餐廚垃圾收運(yùn)處置一體化，即項(xiàng)目公司由原來的單純負(fù)責(zé)餐廚垃圾處置變成同時(shí)負(fù)責(zé)餐廚垃圾收運(yùn)和處置，則實(shí)施餐廚垃圾收運(yùn)處置一體化的次年應(yīng)進(jìn)行一次餐廚垃圾處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)調(diào)整。

需要注意的是，由于收運(yùn)處置一體化后，項(xiàng)目的資本性支出、經(jīng)營(yíng)成本和使用者付費(fèi)收入 均會(huì)發(fā)生變化，新的餐廚垃圾處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)無法按照原有財(cái)務(wù)模型進(jìn)行簡(jiǎn)單調(diào)整后計(jì)算得出，更不可能以簡(jiǎn)單的擬合公式同時(shí)反應(yīng)以上復(fù)雜變化。該種情形下，應(yīng)由相關(guān)政府職能部門對(duì)屆時(shí)項(xiàng)目公司餐廚垃圾供應(yīng)量及經(jīng)營(yíng)成本進(jìn)行重新核算，包括基于過去的餐廚垃圾供應(yīng)量及經(jīng)營(yíng)成本情況確定屆時(shí)合理的餐廚垃圾供應(yīng)量及經(jīng)營(yíng)成本，并對(duì)剩余合作期內(nèi)餐廚垃圾供應(yīng)量及經(jīng)營(yíng)成本進(jìn)行合理預(yù)測(cè)。然后，通過投標(biāo)報(bào)價(jià)時(shí)相同的測(cè)算思路來調(diào)整餐廚垃圾處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)。

4、基本供應(yīng)量設(shè)置

在項(xiàng)目規(guī)模由政府方規(guī)劃確定，收運(yùn)暫時(shí)不納入項(xiàng)目范圍或者收運(yùn)存在客觀困難而政府負(fù)有收運(yùn)協(xié)助義務(wù)，且項(xiàng)目公司不可自行決定接受項(xiàng)目服務(wù)區(qū)域外的處理量時(shí)，在PPP項(xiàng)目合同中設(shè)置由政府方承諾基本供應(yīng)量是一種合理的機(jī)制?；竟?yīng)量設(shè)置即政府部分承擔(dān)處理量不足的風(fēng)險(xiǎn)，本質(zhì)上是一種風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制?；竟?yīng)量設(shè)置一般是結(jié)合相應(yīng)產(chǎn)生量增長(zhǎng)預(yù)期設(shè)置為逐年或階段性增加，在此不再多言。

需要注意的一類特殊情形是：對(duì)于廢棄食用油脂由政府方負(fù)責(zé)收運(yùn)提供及相應(yīng)處置后產(chǎn)品收益歸屬項(xiàng)目公司的項(xiàng)目，應(yīng)對(duì)餐廚垃圾（此處僅指食物殘余，廢棄食用油脂除外）和廢棄食用油脂的供應(yīng)量分開進(jìn)行考慮，而不宜設(shè)置單一的餐廚垃圾保底量。這是因?yàn)椋浩湟?，廢棄食用油脂處置后產(chǎn)品收益是項(xiàng)目公司收入的組成部分，在維持項(xiàng)目收益水平不變的情形下該部分收入的多少將直接影響餐廚垃圾處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)；其二，以廢棄食用油脂處置后產(chǎn)品為粗油脂（部分項(xiàng)目可能會(huì)有更精細(xì)化的產(chǎn)品，如甘油、生物柴油等）為例，由于粗油脂作為純市場(chǎng)化產(chǎn)品，其價(jià)格波動(dòng)較大，考慮到項(xiàng)目執(zhí)行階段實(shí)際粗油脂收運(yùn)和銷售規(guī)模一般低于設(shè)計(jì)指標(biāo)對(duì)應(yīng)的規(guī)模，因此有必要考慮對(duì)粗油脂銷售設(shè)置保底和超額收益分享機(jī)制，有如下兩種方案可供考慮：

（1）設(shè)置粗油脂保底數(shù)量，同時(shí)對(duì)粗油脂銷售收入超出設(shè)計(jì)規(guī)模的粗油脂銷售收入則采用超額收益分享機(jī)制。此種方案下，最主要的問題是如何確定各計(jì)算期的粗油脂銷售價(jià)格。建議采用簡(jiǎn)化方案，即設(shè)置基準(zhǔn)期的粗油脂市場(chǎng)價(jià)格，此后年度的粗油脂計(jì)算價(jià)格按照項(xiàng)目所在地的PPI指數(shù)進(jìn)行調(diào)整。

（2）設(shè)置粗油脂保底金額，同時(shí)項(xiàng)目公司的銷售收入對(duì)超出設(shè)定上限收入的部分啟動(dòng)超額收益分享機(jī)制。此種方案下，最主要的問題是政府方如何確定項(xiàng)目公司的銷售收入，建議采用月度報(bào)告和年度審計(jì)的方式。

以上兩種方案相對(duì)而言，第一種方案操作簡(jiǎn)便，但由于粗油脂市場(chǎng)價(jià)格實(shí)際波動(dòng)，導(dǎo)致項(xiàng)目公司的實(shí)際收入和測(cè)算收入會(huì)有一定的差異。第二種方案可以有更精確的數(shù)據(jù)，但需要政府在監(jiān)管措施中增加對(duì)于項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)的審核和審計(jì)工作。

5、餐廚垃圾（收運(yùn)）處置單價(jià)調(diào)整

餐廚垃圾（收運(yùn)）處置單價(jià)（以下簡(jiǎn)稱“服務(wù)單價(jià)”）調(diào)整應(yīng)全面考慮以下三種觸發(fā)因素，建議在PPP項(xiàng)目合同中以獨(dú)立章節(jié)加以明確規(guī)定：

（1）成本上漲：考慮兩類情形。情形一：經(jīng)濟(jì)通脹引發(fā)的或者非通脹引發(fā)的人工、電力、燃料等經(jīng)營(yíng)成本上漲；情形二：收運(yùn)系統(tǒng)、處置系統(tǒng)資本性支出增加。兩種情形的調(diào)價(jià)方式不同。

對(duì)于情形一，調(diào)價(jià)方式有兩種：①如合同約定了n年一調(diào)的常規(guī)調(diào)價(jià)機(jī)制，則適合采用如下方式調(diào)整服務(wù)單價(jià)：即設(shè)定一個(gè)固定基期，調(diào)價(jià)后單價(jià)=基期單價(jià)+單價(jià)調(diào)整變動(dòng)額。其中，單價(jià)調(diào)整變動(dòng)額計(jì)算的思路為服務(wù)單價(jià)構(gòu)成中諸如電費(fèi)、固廢焚燒費(fèi)、污水處理費(fèi)及人工費(fèi)等各構(gòu)成因子加權(quán)平均變動(dòng)幅度（仍與基期相比）乘以基期的初始服務(wù)單價(jià)，但需要扣除掉資源化利用副產(chǎn)品收入對(duì)服務(wù)單價(jià)的影響。②由于服務(wù)單價(jià)需要彌補(bǔ)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)成本，包括固定成本和可變成本，由于固定成本在情形一下未受影響，則服務(wù)單價(jià)可按照僅就可變成本部分變動(dòng)影響進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整后服務(wù)單價(jià)=（調(diào)整期最近一期服務(wù)單價(jià)-固定成本）*調(diào)價(jià)系數(shù)+基期固定成本。其中：固定成本應(yīng)包括初始服務(wù)單價(jià)包含的固定資產(chǎn)折舊、無形資產(chǎn)攤銷、所得稅及稅后利潤(rùn)部分。

兩種調(diào)價(jià)方式原理基本一致，均考慮可變成本項(xiàng)對(duì)價(jià)格構(gòu)成的影響，第一種調(diào)價(jià)方式相對(duì)更加科學(xué)（因考慮了資源化利用副產(chǎn)品收入對(duì)服務(wù)單價(jià)的影響）和可操作（第二種調(diào)價(jià)方式中的固定成本相對(duì)較難合理度量）。

對(duì)于情形二：調(diào)價(jià)則更為復(fù)雜，具體參見本文對(duì)于“處置模式選擇及調(diào)整銜接”中相關(guān)論述。

（2）處置標(biāo)準(zhǔn)變動(dòng)：由于處置標(biāo)準(zhǔn)變動(dòng)可能僅增加日常經(jīng)營(yíng)成本，也有可能需要增加處置系統(tǒng)的資本性支出，因此可參照上述情形（1）相應(yīng)調(diào)整服務(wù)單價(jià)；

（3）新增產(chǎn)能：即當(dāng)一期/近期工程接近滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)需要啟動(dòng)二期/中期（或者遠(yuǎn)期）工程。當(dāng)二期/中期（或者遠(yuǎn)期）工程進(jìn)入正常運(yùn)轉(zhuǎn)后，需要對(duì)服務(wù)單價(jià)進(jìn)行調(diào)整。調(diào)整方式參照情形（1）中的資本性支出增加情況的處理。

6、鄰避效應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)

關(guān)于鄰避效應(yīng)引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)由誰承擔(dān)的問題，其處理原則簡(jiǎn)單來說應(yīng)當(dāng)考慮由誰引起、是否可人為避免以及誰更有能力化解風(fēng)險(xiǎn)。逐一來分析如下：關(guān)于“由誰引起”，顯然不是PPP合作雙方中的任何一方，而是社會(huì)公眾或者說第三方；關(guān)于“是否可人為避免”，鑒于國(guó)內(nèi)有諸如杭州等城市，國(guó)外有法國(guó)和德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家均有成功化解鄰避效應(yīng)的實(shí)際案例，也就是說，這類風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上是可以通過政府方提前主動(dòng)作為來防范的；再看誰更有能力化解風(fēng)險(xiǎn)，由于這類矛盾產(chǎn)生和爆發(fā)是在項(xiàng)目建設(shè)之前或者項(xiàng)目建設(shè)過程中，因此政府更有能力加以干預(yù)，通過建立有效的公眾全流程參與機(jī)制、事前溝通協(xié)商機(jī)制以及合理的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制等方式來進(jìn)行防范。同時(shí)，盡管項(xiàng)目建成后的運(yùn)作主體是PPP項(xiàng)目公司，但在公眾眼里，政府是并且應(yīng)該一直是公眾利益的堅(jiān)定代表，因此，公眾的對(duì)抗對(duì)象或者說訴求表達(dá)對(duì)象一直都是政府，而非PPP項(xiàng)目公司。

綜上分析，應(yīng)由政府方承擔(dān)鄰避效應(yīng)引起的諸如項(xiàng)目停工或群體性事件風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目合同的甲方承諾章節(jié)、項(xiàng)目建設(shè)及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)章節(jié)中，建議做類似如下的詳細(xì)約定：“甲方（實(shí)施機(jī)構(gòu)）或甲方（實(shí)施機(jī)構(gòu)）政府所屬的相關(guān)職能部門應(yīng)承諾并確保在項(xiàng)目建設(shè)開工前完成周邊居民及單位走訪及／或聽證工作，并取得居民和單位同意書／意見書”，以及“如項(xiàng)目在建設(shè)階段／運(yùn)營(yíng)期間或之前受到周邊居民或有關(guān)單位反對(duì)甚至是對(duì)抗，且該等反對(duì)或?qū)古c乙方（社會(huì)資本或項(xiàng)目公司）經(jīng)營(yíng)行為無關(guān)，而使得項(xiàng)目建設(shè)／運(yùn)營(yíng)工作受到不利影響并可能導(dǎo)致乙方（社會(huì)資本或項(xiàng)目公司）違約的，則甲方（實(shí)施機(jī)構(gòu)）或甲方（實(shí)施機(jī)構(gòu)）政府所屬的相關(guān)職能部門應(yīng)／將在乙方（社會(huì)資本或項(xiàng)目公司）申請(qǐng)或要求下及時(shí)出面干預(yù)和化解該等風(fēng)險(xiǎn)，否則相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)所帶來的損失由甲方承擔(dān)?！?/p>

同時(shí)，PPP項(xiàng)目合同也應(yīng)設(shè)有項(xiàng)目公司在建設(shè)與運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)均負(fù)有信息及時(shí)公開、開辟渠道并接受公眾意見反饋等義務(wù)的相關(guān)規(guī)定。對(duì)此，一種可行的做法是：參照（生活）垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)落實(shí)“裝、樹、聯(lián)”工作，讓服務(wù)企業(yè)安裝污染源監(jiān)控設(shè)備，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)污染物排放情況，在顯著位置設(shè)立顯示屏，將污染排放數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)公開，以及企業(yè)的自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)與環(huán)保部門聯(lián)網(wǎng)。如此一來，不僅能促使企業(yè)達(dá)標(biāo)排放，還為公眾參與提供了一種良好渠道，有利于群眾及時(shí)獲取企業(yè)排污信息，化解抵觸情緒和恐慌心理。類似規(guī)定亦可為餐廚垃圾處置PPP項(xiàng)目實(shí)施方案與合同借鑒。

7、績(jī)效考核指標(biāo)及按效付費(fèi)機(jī)制設(shè)計(jì)

第一，關(guān)于指標(biāo)選取。筆者認(rèn)為，應(yīng)從“需求-成果-績(jī)效-載體”的這一邏輯鏈條出發(fā)選擇績(jī)效指標(biāo)，從而能兼顧到過程性指標(biāo)與成果展示性指標(biāo)，且應(yīng)適度向后者傾斜。指標(biāo)選取應(yīng)遵循相關(guān)性（與項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)行為的過程和結(jié)果相關(guān)）、可觀性（即可視或者可度量）以及可控性（即相關(guān)指標(biāo)應(yīng)是社會(huì)資本或項(xiàng)目公司直接影響和控制的）。

第二，關(guān)于按效付費(fèi)機(jī)制。理論上來說，餐廚垃圾處置量是餐廚垃圾處置績(jī)效考核關(guān)注的核心內(nèi)容，從這個(gè)意義上來說，按量（合格處理量）付費(fèi)已在很大程度上體現(xiàn)了按效付費(fèi)。考慮到處置過程與處置結(jié)果達(dá)標(biāo)與否是垃圾處置類項(xiàng)目績(jī)效考核關(guān)注的共同重點(diǎn)，因此還可部分結(jié)合比例支付制，即按照績(jī)效考核得分對(duì)應(yīng)的支付比例進(jìn)行付費(fèi)外。此外，還可以采用比例支付制與重大失責(zé)直接扣費(fèi)相結(jié)合的支付機(jī)制。

以筆者曾經(jīng)參與的一項(xiàng)餐廚實(shí)踐為例。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核指標(biāo)由兩部分構(gòu)成：一是由諸如污水、固廢、廢氣、噪聲等構(gòu)成的環(huán)境類考核指標(biāo)，二是由包括連續(xù)運(yùn)行、密閉運(yùn)行和場(chǎng)區(qū)環(huán)境等基本要求，以及來料接收、計(jì)量、安全操作等運(yùn)營(yíng)管理要求以及報(bào)告制度落實(shí)要求等構(gòu)成的非環(huán)境類考核指標(biāo)。針對(duì)兩類不同的考核指標(biāo)，并根據(jù)指標(biāo)自身的考核特性以及指標(biāo)重要性不同，設(shè)置不同的“按效付費(fèi)”具體機(jī)制，即通過違規(guī)處理量或無效處理量的設(shè)置，直接從結(jié)算量中扣除，從而實(shí)現(xiàn)與政府付費(fèi)的“掛鉤”，以及打分制下打分結(jié)果與政府付費(fèi)的比例直接“掛鉤”，考核體系可以變得更加全面、合理和完善。

最后，除了以上列明的要點(diǎn)外，根據(jù)這類項(xiàng)目特點(diǎn)，餐廚垃圾處置PPP項(xiàng)目還應(yīng)做好試運(yùn)行期間的付費(fèi)設(shè)計(jì)安排、約定好調(diào)試與試運(yùn)行期間的費(fèi)用承擔(dān)原則、計(jì)劃內(nèi)暫停與計(jì)劃外暫停的處理、超負(fù)荷運(yùn)行下的應(yīng)急處理、信息共享與數(shù)據(jù)聯(lián)通等信息化監(jiān)管手段應(yīng)用等相關(guān)安排。

四、餐廚垃圾處置PPP行業(yè)未來展望

“十二五”期間，國(guó)家發(fā)改、住建及環(huán)保主管部門實(shí)施了多項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃，地方政府也出臺(tái)了相關(guān)政策，極大推動(dòng)了餐廚垃圾處理行業(yè)。但我國(guó)餐廚垃圾處理設(shè)施建設(shè)整體起步較晚，市場(chǎng)缺口較大，加上近年來環(huán)保行業(yè)發(fā)展政策逐年“加碼”，預(yù)期未來餐廚垃圾處置市場(chǎng)需求將依舊旺盛。同時(shí)，PPP模式有望在餐廚垃圾處置行業(yè)得到更為廣泛的應(yīng)用。預(yù)期未來餐廚PPP項(xiàng)目將呈現(xiàn)出以下兩大特征：

其一，縱向一體化特征更加顯著并向縱深拓展。餐廚垃圾處置領(lǐng)域?qū)⑷轿灰胧袌?chǎng)機(jī)制，對(duì)餐廚垃圾收集、運(yùn)輸、處置各環(huán)節(jié)進(jìn)行系統(tǒng)整合，統(tǒng)一交由社會(huì)資本為主體的項(xiàng)目公司進(jìn)行實(shí)施，從而進(jìn)一步豐富了餐廚垃圾處置的內(nèi)涵。同時(shí)，隨著設(shè)備系服務(wù)商的加入，產(chǎn)業(yè)鏈將進(jìn)一步向上游延伸，進(jìn)一步整合餐廚處置裝備與餐廚處置服務(wù)，餐廚處置上下游相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈得以整合和全面“打通”，系統(tǒng)集成效率更高。

其二，橫向一體化加快發(fā)展。可能將會(huì)在三個(gè)層面發(fā)生：一是餐廚垃圾與污泥、污水、糞渣以及廚余垃圾等進(jìn)行協(xié)同處置；二是在循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園、靜脈產(chǎn)業(yè)園等園區(qū)范圍內(nèi)與生活垃圾處理、危廢處理、污水處理以及其他廢棄物資源化利用和再生資源回收產(chǎn)業(yè)進(jìn)行整合發(fā)展；三是與城市環(huán)衛(wèi)融合發(fā)展，即在一定的行政區(qū)劃范圍內(nèi)將餐廚垃圾與城市生活垃圾、等諸如環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)加以整合和打包，交由統(tǒng)一交由市場(chǎng)化處置主體進(jìn)行實(shí)施。