政策盤點: 進入治水“無人區(qū)” 看中國如何求解？

水處理網(wǎng)訊:在設(shè)施建設(shè)上“世界級”的成就，帶給中國污水治理的“榮光”似乎已漸暗淡，現(xiàn)在包括有關(guān)部門、各級政府、行業(yè)企業(yè)在內(nèi)，都要面對高速但粗放增長帶來的遺憾，發(fā)展階段和復(fù)合環(huán)境問題的夾縫地帶，以及來自中央層面和公眾對水環(huán)境治理“又多又快”的攻堅任務(wù)和需求。無論是基礎(chǔ)設(shè)施補短板還是與水有關(guān)的各項污染治理攻堅、“大保護”，對地方政府而言，面臨的是水資源、環(huán)境、生態(tài)、安全的多重目標和挑戰(zhàn)，既要在宏觀上處理城市規(guī)模、經(jīng)濟、人口發(fā)展和資源環(huán)境、生態(tài)空間的關(guān)系，還要在城市、工業(yè)聚集區(qū)、農(nóng)村等具體的治理領(lǐng)域，進行目標和經(jīng)濟技術(shù)可行方案的適配、博弈。

任務(wù)的疊加、挑戰(zhàn)的交織，使得這一輪以流域生態(tài)環(huán)境改善為指向的治水事業(yè)，其與經(jīng)濟社會發(fā)展相互影響、制約的關(guān)系進入了空前的縱深，求解的困難程度也是獨一無二、世界級的。

近期國內(nèi)治水政策、行動的頻繁出臺，展示了在各具體領(lǐng)域的中國探索，其中有認知的進步，也有爭議；顯示了實踐的堅決，但同樣存在結(jié)果的不確定。在很多具體問題上，中國的治水實踐進入了獨自求索的“無人區(qū)”，在一個個宏偉目標之下，事業(yè)和行業(yè)的參與者們，都需要大膽敢為，更需要理性清醒。

流域治理保護：污染的責(zé)權(quán)利分清楚，才是開始動真格

9月2日-6日，生態(tài)環(huán)境部在河北省秦皇島市啟動了最后一批渤海地區(qū)入海排污口現(xiàn)場排查工作。截至目前，環(huán)渤海13個城市入海排污口現(xiàn)場排查任務(wù)全部完成。從今年6月開始，相關(guān)部門采取“一竿子插到底” 的方式，組織1590名業(yè)務(wù)骨干，分兩批開展入海排污口現(xiàn)場排查工作。據(jù)悉，這是歷史上最大規(guī)模的渤海入海排污口排查行動。也是去年末正式打響的渤海治理攻堅戰(zhàn)的重要內(nèi)容。業(yè)界分析認為，渤海多年治理仍不改污染“本色”的根本原因，在于入海排污口長期是一筆“糊涂賬”，底數(shù)不清，源頭不明，陸源污染物排放總量居高不下。

重點流域特別是跨行政區(qū)域的河湖治理，如果污染物來源、排放不能搞清楚，切實地削減和針對性地控制也就無從談起，邊稀里糊涂地污染，邊稀里糊涂地治理，真金白銀的治理投入，只能收獲事倍功半。

這一局面正在被打破。圍繞長江大保護，環(huán)境主管部門將排污口排查放在首批任務(wù)里。

今年初，生態(tài)環(huán)境部正式啟動長江入河排污口排查整治專項行動，涉及城市達63個，要用2年時間對入河排污口摸清底數(shù)、開展監(jiān)測、溯源分析、整治管控。“要搞清楚往長江里排污的到底有多少排污口，到底在哪里排，到底誰在排，排什么，排多少？”上述工作是根本改善長江生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的基礎(chǔ)工作，是在跨地區(qū)流域治理上破開“公地悲劇”一團亂麻的重要手段，也為下一階段圍繞長江治理保護形成責(zé)權(quán)利明確的管理機制，提供技術(shù)性、基礎(chǔ)性依據(jù)。

今年以來，已經(jīng)進入制定快車道的長江保護立法，核心目標即在中央和地方、地方與地方、上中下游的利益協(xié)調(diào)。

7月26日，生態(tài)環(huán)境部對外披露，目前在制修訂中的《長江保護法》，草案正在形成、完善，計劃今年底之前提請全國人大常委會審議。

這是一部被寄予很高期望的環(huán)保法律，業(yè)界希望能夠解決跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護中管理體制的問題，在機構(gòu)設(shè)置、權(quán)限分配等方面打破目前的部門限制和行政分割。

而令業(yè)界期待的還有這一輪治理、管理方式突破對環(huán)境監(jiān)測、預(yù)警、溯源等需求的擴展和提升。近期筆者參加一個業(yè)內(nèi)討論會獲悉，有關(guān)部門不僅將繼續(xù)加快加強長江流域水質(zhì)固定監(jiān)測站的建設(shè)，還開始關(guān)注長江水質(zhì)自動巡測系統(tǒng)的建設(shè)運行，未來結(jié)合環(huán)境高分衛(wèi)星，將準確及時掌握固定源、港口碼頭等污染排放，以及目前高發(fā)的固廢轉(zhuǎn)移傾倒等的規(guī)律和突發(fā)情況，為下一步高效污染防控、環(huán)境監(jiān)管提供技術(shù)手段。

提質(zhì)增效：錢從哪里來？錢該怎么花？

5月，三部委聯(lián)合發(fā)布《城鎮(zhèn)污水處理提質(zhì)增效三年行動方案(2019—2021)》，對城市污水處理下一階段明確了發(fā)展方向。方案提出，經(jīng)過3年努力，地級及以上城市建成區(qū)基本無生活污水直排口，基本消除城中村、老舊城區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部生活污水收集處理設(shè)施空白區(qū)，基本消除黑臭水體，城市生活污水集中收集效能顯著提高。在此前后，已經(jīng)陸續(xù)有多省出臺了自己的方案。從各地方案的目標來看，基本沿襲了上述內(nèi)容。一些提出了新建改造管網(wǎng)的具體數(shù)量，一些則是將收集率、進水濃度的數(shù)值提升納入核心工作目標。其中，江蘇方案還提出有效管控合流制排水系統(tǒng)溢流污染，加強排水管網(wǎng)清通養(yǎng)護工作，積泥深度不應(yīng)超過管徑的1/5。

粗略看過各地的提質(zhì)增效方案后，大體有三個感受：

一是方案里側(cè)面反映出的國內(nèi)城市生活污水目前的真實收集率和進水污染濃度水平，真的不太好看，這讓不少城市此前當做成績宣傳的高污水處理率顯得頗為尷尬；

二是各地方案面目太過相似，南北方自然地理條件、城市規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展水平的巨大差異，在具體工作安排的取舍、輕重、緩急上，完全看不出差別，基本上是按照國家方案給出的菜單，挨個點了一遍；

三是工作目標和實施路徑的匹配性，不清晰，非常關(guān)鍵的投入產(chǎn)出評估，仍舊缺位。后兩個問題，都要歸結(jié)為一個非常嚴峻的問題，這一輪提質(zhì)增效，需要多少錢？錢從哪里來？

上一輪污水處理設(shè)施投入已經(jīng)沉淀萬億級別的資產(chǎn)，而從眼下和將來的任務(wù)看，還需要十倍甚至幾十倍的投入。

比如有專家表示，根據(jù)上海、北京對地下管網(wǎng)的排摸調(diào)查統(tǒng)計，保守估計城市地下管網(wǎng)破損比例至少1/3以上。而修復(fù)造價一般在700萬-1300萬元每平方公里。按此估算，光是管網(wǎng)新建改造等就至少需要三萬億到五萬億的投入。

不止如此，很多城市下定決心要做的雨污混接摸排與改造，“合改分”、海綿城市建設(shè)，更是燒錢能力強大的活兒。近日，財政部、住建部聯(lián)合印發(fā)《城市管網(wǎng)及污水處理補助資金管理辦法》，補助資金用于支持海綿城市建設(shè)試點、地下綜合管廊建設(shè)試點、城市黑臭水體治理示范、中西部地區(qū)城鎮(zhèn)污水處理提質(zhì)增效。但這種財政資金僅具備示范意義，各個城市還得自己想辦法為城市治水下一階段提質(zhì)增效籌集資金。而大部分城市特別是中西部城市往往面臨以下問題：

一，減稅降費、經(jīng)濟下行期間，更大的地方財政收支壓力，遇上地方債務(wù)風(fēng)險控制，地方政府能拿出來的資金有限。

二，現(xiàn)行污水處理收費，價格尚未能覆蓋運營成本，提價空間有限，操作難度大。在提質(zhì)增效的資金安排上，各地方案千篇一律提到了完善收費，但在這一問題上既無時間表，也無具體評估。

7月18日，國家發(fā)改委、財政部、生態(tài)環(huán)境部、住建部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步加快推進中西部地區(qū)城鎮(zhèn)污水垃圾處理有關(guān)工作的通知》，鼓勵盤活存量資產(chǎn)，鼓勵廠網(wǎng)一體化；同時健全價格收費政策。將生態(tài)環(huán)境成本納入經(jīng)濟運行成本，完善污染者付費制度。

事實上，這兩項政策是高度相關(guān)的，沒有合理穩(wěn)定的回報，引入社會資本加入下一輪城市治水不會再是一件僅憑吆喝的事情。除了極少數(shù)不差錢的城市，絕大多數(shù)城市管理者都需要“當家知道柴米油鹽貴”，科學(xué)適配工作目標和實施路徑，要有決策管理的經(jīng)濟可性分析，因地制宜選擇性價比最優(yōu)的方案。

農(nóng)村治水：中央思路是明確的，各地實踐要準確領(lǐng)會

按照有關(guān)部門的要求，兩個多月前，各地就應(yīng)該把本省農(nóng)村生活污水處理設(shè)施排放標準上報了?，F(xiàn)在的情況是，一些已經(jīng)制定出臺，一些還在征求意見，但業(yè)界爭議還不小。

有專家認為很多地方在制定農(nóng)村排放標準過程中，并未能充分準確領(lǐng)會政策層反復(fù)強調(diào)的農(nóng)村治水應(yīng)“實事求是”的精神。從標準指標的選擇、數(shù)值的確定來看，基本上還是沿襲了城鎮(zhèn)排水一級b甚至一級a標準。這樣的指標對應(yīng)只能采取城鎮(zhèn)污水處理的工藝，而這樣的工藝對于廣大農(nóng)村地區(qū)，基本不具備經(jīng)濟性、運行管理的可行性。

正如王洪臣老師近年來反復(fù)呼吁的，化肥流失導(dǎo)致的面源污染才是農(nóng)村水環(huán)境主要氮磷來源；農(nóng)村污水處理排放標準應(yīng)主要針對耗氧物質(zhì)，重點治理衛(wèi)生和黑臭問題。

可能正因為發(fā)現(xiàn)一些地方政府還在“執(zhí)迷不悔”。5月，生態(tài)環(huán)境部出臺《農(nóng)村生活污水處理設(shè)施水污染物排放控制規(guī)范編制工作指南（試行）》，再一次明確了因地制宜、經(jīng)濟技術(shù)可行的原則。

事實上，近年來，國家對農(nóng)村污水治理的思路，一直是比較清晰的，不僅強調(diào)和農(nóng)村人居環(huán)境改善、廁所革命結(jié)合，強調(diào)源頭治理、利用為先、生態(tài)經(jīng)濟，在目標上，也明確以解決黑臭和改善人居為階段性目標。

7月3日，九部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進農(nóng)村生活污水治理的指導(dǎo)意見》，再一次明確指導(dǎo)方針，提出因地制宜、利用為先，就地就近、生態(tài)循環(huán)，建管并重、效果長遠；明確鼓勵就地回用，強調(diào)“污水減量化、分類就地處理、循環(huán)利用”。

7月8日，生態(tài)環(huán)境部會同水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)了《關(guān)于推進農(nóng)村黑臭水體治理工作的指導(dǎo)意見》，強調(diào)以黑臭治理切實成效為導(dǎo)向，按照“查、治、管”分步實施，從源頭入手，綜合施策。從2018年“一號文件”開始一系列農(nóng)村環(huán)境治理的中央政策來看，以黑臭水體治理和人居環(huán)境改善為導(dǎo)向的目標是明確的，對污染成因的分析和治理路徑都強調(diào)綜合、源頭，強調(diào)因地制宜、實事求是，這是各地在制定排放標準、實施設(shè)施建設(shè)時應(yīng)當考慮的基本前提和基礎(chǔ)，從而為各種可能的生態(tài)經(jīng)濟長效的技術(shù)方案留出發(fā)展空間，實實在在地控制污染、改善環(huán)境。

工業(yè)聚集區(qū)：第三方治理在園區(qū)恰逢其時，試點還要突破老問題

近期，國家發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于深入推進園區(qū)環(huán)境污染第三方治理的通知》（以下簡稱《通知》），將選擇一批園區(qū)（含經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)）深入推進環(huán)境污染第三方治理，服務(wù)包括環(huán)境污染問題診斷、系統(tǒng)解決方案，污水和固體廢棄物集中處理處置、煙氣治理、污染物排放監(jiān)測以及監(jiān)管信息平臺等環(huán)境綜合治理服務(wù)。鼓勵工業(yè)企業(yè)采取第三方治理，相關(guān)管理部門呼吁推動多年，奈何還是局限在個別試點范圍內(nèi)。而此次選擇工業(yè)聚集區(qū)，一方面顯示了我國工業(yè)污染防治的抓手轉(zhuǎn)變；另一方面，也是希望探索以專業(yè)化、市場化治理提升工業(yè)聚集區(qū)污染防控水平、效率，并力圖在園區(qū)環(huán)境管理上有所突破。

截至2018年9月底，全國2411家工業(yè)聚集區(qū)污水集中處理設(shè)施建成率達97%，自動在線監(jiān)控裝置安裝完成率達96%，《水十條》中相關(guān)任務(wù)超額完成。不過，基礎(chǔ)設(shè)施的到位并不代表工業(yè)園區(qū)污染防控的大功告成，環(huán)境管理的效率和水平才是決定因素。

而這方面的普遍狀況并不令人滿意。近來，工業(yè)聚集區(qū)不僅頻頻在中央環(huán)保督察中“榜上有名”，平時超標排放引發(fā)污染事件也屢有發(fā)生。而在不少業(yè)內(nèi)專家看來，見諸報端的新聞只是冰山一角，相當數(shù)量特別是省級以下工業(yè)聚集區(qū)存在環(huán)境監(jiān)管薄弱、環(huán)境風(fēng)險高等突出問題，管理手段、人力、水平等存在嚴重的不匹配、不適應(yīng)。

而此前一些園區(qū)引入專業(yè)治理企業(yè)的實踐已經(jīng)證明，專業(yè)化治理服務(wù)不只在于保障處理設(shè)施穩(wěn)定達標排放，還有利于在橫向縱向上對園區(qū)污染排放全過程進行摸底、梳理、診斷，對污染防控各環(huán)節(jié)進行整合、貫通、協(xié)調(diào)，有助于園區(qū)防控環(huán)境風(fēng)險，減輕監(jiān)管壓力。

而隨著環(huán)保督察、長江大保護等環(huán)保壓力的持續(xù)推進，各地對工業(yè)聚集區(qū)特別是化工園區(qū)的治理攻堅步伐邁得很堅決。比如身處大保護一線的化工大省江蘇，年初出臺關(guān)于化工園區(qū)（集中區(qū)）環(huán)境治理工程的實施意見，就提出各項達標要求，園區(qū)環(huán)境績效評價達不到80分以上，將面臨各種“限批”懲罰。

環(huán)境監(jiān)管的持續(xù)高壓，令園區(qū)發(fā)展日益面臨環(huán)保壓力=生存壓力的局面，主動尋求專業(yè)治理服務(wù)的積極性、主動性正在顯著提高，對技術(shù)服務(wù)真正的市場需求正在釋放。而據(jù)悉，產(chǎn)業(yè)界早已嗅到商機，圍繞工業(yè)聚集區(qū)提供綜合環(huán)境服務(wù)的布局、市場分割搶奪已經(jīng)悄然開展，當然，這一輪企業(yè)間的競爭將主要在專業(yè)實力和以往業(yè)績。

不過，第三方治理在企業(yè)層面推進中遇到的問題，同樣也適用于園區(qū)。首要就是責(zé)任問題。盡管理論上有明確的合同約定，但實際操作中，一旦出了問題，要面臨溯源、責(zé)任確定、以及在法律上追責(zé)、仲裁、賠償補償?shù)燃毠?jié)，目前還都沒有規(guī)范、通用的可行性操作，特別是在園區(qū)模式下，相關(guān)責(zé)任利益方更多，更復(fù)雜，希望這輪試點能有突破。

其次，還是老問題，園區(qū)經(jīng)濟效益和發(fā)展質(zhì)量本就差異較大，加之經(jīng)濟下行，同樣面臨支付意愿、能力帶來的回款問題，也是相關(guān)治理企業(yè)需要特別注意的風(fēng)險。

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