農(nóng)村水環(huán)境治理市場(chǎng)化機(jī)制研究

水處理網(wǎng)訊:近年來(lái)，我國(guó)不斷推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，但農(nóng)村水環(huán)境狀況不容樂(lè)觀。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村水環(huán)境污染治理主要靠政府財(cái)政投入，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看難以為繼。本文在分析農(nóng)村水環(huán)境治理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，研究國(guó)內(nèi)外農(nóng)村水環(huán)境市場(chǎng)化治理經(jīng)驗(yàn)，提出農(nóng)村水環(huán)境市場(chǎng)化治理機(jī)制的基本思路和對(duì)策，為國(guó)家制定農(nóng)村水環(huán)境管理對(duì)策和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供思路借鑒。

一、農(nóng)村水環(huán)境治理存在的主要問(wèn)題

1.立法缺失、法律體系不健全

農(nóng)村城鎮(zhèn)不斷發(fā)展，生活污水也越來(lái)越多。由于處理技術(shù)落后，大多數(shù)生活污水以及工業(yè)污水被直接排放到溝渠和池塘中，致使水污染更加嚴(yán)重。出現(xiàn)這種現(xiàn)象，很大程度上是因?yàn)檗r(nóng)村立法不健全。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，原有的法律法規(guī)體系遠(yuǎn)不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

2.水污染治理主體缺失，角色不明

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于各部門權(quán)責(zé)不清，面對(duì)各種水污染現(xiàn)象基本采取得過(guò)且過(guò)的做法。另一方面，由于水污染治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期且耗費(fèi)大量資金的系統(tǒng)工程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府財(cái)政資金緊缺，通常不會(huì)將大量的資金投入短期無(wú)法見(jiàn)效益的水污染治理工程。有時(shí)還會(huì)將水污染治理的工作推向下級(jí)村委會(huì)，而村委會(huì)沒(méi)有接受過(guò)系統(tǒng)嚴(yán)密的工作安排，再加上缺少人力和物力，所以通常只是做到應(yīng)付上級(jí)檢查而沒(méi)有真正治理。

3.環(huán)保資金投入不夠，治理設(shè)施落后

我國(guó)城鄉(xiāng)二元化現(xiàn)象嚴(yán)重，城市與農(nóng)村之問(wèn)還存在著很多不公平的現(xiàn)象。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)重視城市發(fā)展，污染防治設(shè)施幾乎全部投到了工業(yè)或城市，造成城市環(huán)境污染向農(nóng)村擴(kuò)散，而鄉(xiāng)村從國(guó)家財(cái)政渠道無(wú)法得到相應(yīng)的污染治理資金，也難以申請(qǐng)到用于專項(xiàng)治理的排污費(fèi)，這就導(dǎo)致鄉(xiāng)村沒(méi)有多余的資金投入防污治污設(shè)施建設(shè)。

4.鄉(xiāng)村環(huán)保意識(shí)差，重視程度不夠

農(nóng)村環(huán)境污染的產(chǎn)生除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式外，更為關(guān)鍵的是環(huán)保意識(shí)淡薄，缺乏綠色發(fā)展觀念。某些地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)缺乏正確的政績(jī)觀，在發(fā)展過(guò)程中只追求經(jīng)濟(jì)效益和政績(jī)，在招商引資過(guò)程中沒(méi)有把環(huán)境和生態(tài)影響放在第一位，部分地區(qū)在決策時(shí)走的還是“先污染、后治理”的彎路。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中濫用化肥農(nóng)藥，在生活中亂扔垃圾和廢棄物，排放工業(yè)廢水廢氣等，這些缺乏環(huán)保意識(shí)的行為都導(dǎo)致我國(guó)鄉(xiāng)村環(huán)境愈發(fā)脆弱。

二、國(guó)外水環(huán)境市場(chǎng)化治理典型案例及經(jīng)驗(yàn)借鑒

1.發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村水環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)

20世紀(jì)初期，西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)將包括農(nóng)村水環(huán)境污染問(wèn)題視為“市場(chǎng)失靈”的產(chǎn)物。20世紀(jì)70年代后，發(fā)達(dá)國(guó)家相繼建立污染排放權(quán)交易制度，主要發(fā)達(dá)國(guó)家逐步實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主、行政手段為輔的農(nóng)村水環(huán)境治理方式。上世紀(jì)中期以來(lái)，英國(guó)、新西蘭、加拿大等國(guó)逐漸建立了一套符合市場(chǎng)發(fā)展方向的新型農(nóng)村水環(huán)境管理模式，其核心是摒棄以政府為主導(dǎo)的干預(yù)，用市場(chǎng)化的力量推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境治理，擴(kuò)大市場(chǎng)調(diào)配資源的作用，包括農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)市場(chǎng)化、參與治理企業(yè)私營(yíng)化等，更加有效地利用社會(huì)資源，創(chuàng)造最大的價(jià)值。

美國(guó)注重發(fā)揮市場(chǎng)化力量，加強(qiáng)農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)。對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中的點(diǎn)源和面源污染，支持企業(yè)開(kāi)展農(nóng)村環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新，推動(dòng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展;對(duì)于農(nóng)村人居環(huán)境整治和廢棄物管理，通常以政府購(gòu)買服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)等市場(chǎng)化方式，由環(huán)保公司提供市場(chǎng)化服務(wù)和管理?！熬G色補(bǔ)償機(jī)制”通過(guò)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，將農(nóng)業(yè)面源污染治理納入政府綠色支出。

法國(guó)、德國(guó)等國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)環(huán)?？萍紕?chuàng)新和市場(chǎng)推廣，加快農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)新技術(shù)、新工藝的推廣應(yīng)用，加強(qiáng)農(nóng)民技能培訓(xùn)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式向循環(huán)型、生態(tài)型轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村環(huán)境污染。日本、韓國(guó)對(duì)于城鄉(xiāng)環(huán)境污染治理技術(shù)不斷加大投入，企業(yè)通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化，其環(huán)境污染治理技術(shù)已達(dá)到世界先進(jìn)水平，生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)得到快速發(fā)展。

2.世界知名河流湖泊污染市場(chǎng)化治理措施

萊茵河位于歐洲中部，發(fā)源于瑞士的阿爾卑斯山中部，流經(jīng)奧地利、瑞士和法國(guó)邊界，穿過(guò)德國(guó)至荷蘭入北海。多年來(lái)造成萊茵河水質(zhì)惡化的主要原因有人口增長(zhǎng)、資源消耗、沿途農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)以及使用殺蟲(chóng)劑和人造化學(xué)試劑等。萊茵河是跨流域河流，流經(jīng)的國(guó)家多，治理難度大。為此，1950年，荷蘭、西德、盧森堡和瑞士等國(guó)聯(lián)合成立了“萊茵河國(guó)際防污染委員會(huì)”，通過(guò)調(diào)查萊茵河污染性質(zhì)、程度與來(lái)源，引入社會(huì)環(huán)保企業(yè)，發(fā)揮市場(chǎng)化手段加強(qiáng)治理。同時(shí)，定期召開(kāi)萊茵河國(guó)家部長(zhǎng)會(huì)議，聽(tīng)取各國(guó)污染治理計(jì)劃與政策的執(zhí)行情況，并制定相關(guān)協(xié)議與條約。

泰晤士河是倫敦市及牛津市的主要水源，在1800-1850年問(wèn)，泰晤士河水質(zhì)惡化主要原因是大面積的工業(yè)污染，人口驟然增加導(dǎo)致污染負(fù)荷增加。20世紀(jì)60年代，英國(guó)政府成立泰晤士河水務(wù)局，采用市場(chǎng)化治理機(jī)制，加強(qiáng)泰晤士河流域的治理和管理，其治理資金主要來(lái)源于供水收費(fèi)和利用市場(chǎng)融資。泰晤士河流域根據(jù)河流環(huán)境容量公平分配排污權(quán)，實(shí)行排污許可證制度，并且根據(jù)區(qū)域生態(tài)特點(diǎn)設(shè)立水質(zhì)保護(hù)目標(biāo)，全面實(shí)行“污染者付費(fèi)”原則。

三、農(nóng)村水環(huán)境市場(chǎng)化治理的關(guān)鍵影響因素與基本思路

1.農(nóng)村水環(huán)境市場(chǎng)化治理的關(guān)鍵影響因素

我國(guó)農(nóng)村污水處理與城市污水處理存在很大程度上的不同。單個(gè)農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水量難以形成規(guī)模，往往很難吸引到社會(huì)資本，這就需要政府投入大量資金來(lái)處理農(nóng)村污水。但是長(zhǎng)此以往，政府很難長(zhǎng)期承擔(dān)這筆支出，這就需要引入社會(huì)資本來(lái)輔助支持。企業(yè)在投入項(xiàng)目時(shí)最為關(guān)注的是投資營(yíng)利效果，而農(nóng)村污水處理幾乎是純公益性的項(xiàng)目，所以很難調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性?；诖耍疚南仁崂沓鲛r(nóng)村水環(huán)境市場(chǎng)化治理的關(guān)鍵影響因素，以期提出有針對(duì)性的對(duì)策。

（1）農(nóng)村水環(huán)境污染治理的基礎(chǔ)設(shè)施投入大、農(nóng)村污水處理量小，無(wú)法形成市場(chǎng)化規(guī)模效益；

（2）社會(huì)資金投入高、市場(chǎng)化回報(bào)率低，企業(yè)盈利性差，導(dǎo)致社會(huì)資本投入積極性差；

（3）農(nóng)村污水與城市污水污染物成分、含量存在差異，企業(yè)市場(chǎng)化治理技術(shù)無(wú)法通用，企業(yè)城市污水治理建設(shè)投入和運(yùn)營(yíng)模式無(wú)法完全復(fù)制。

2.引入市場(chǎng)化機(jī)制治理農(nóng)村水環(huán)境的基本思路

對(duì)于社會(huì)資金來(lái)說(shuō)，引入社會(huì)資本投入農(nóng)村水環(huán)境治理還存在著突出難題。市場(chǎng)化投資一般更趨向于具有現(xiàn)金流、盈利可能性大的項(xiàng)目，例如農(nóng)村公路建設(shè)、農(nóng)村能源建設(shè)、白來(lái)水入戶等。但是農(nóng)村水環(huán)境治理屬于公益項(xiàng)目，要解決這個(gè)問(wèn)題，就要脫離簡(jiǎn)單融資思維，考慮農(nóng)村水環(huán)境項(xiàng)目與其他產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)性，可以采用“項(xiàng)目打包策略”配套解決農(nóng)村水環(huán)境治理難題：

（1）將鎮(zhèn)上的多個(gè)小型污水處理站打包交由當(dāng)?shù)匾患夜具\(yùn)營(yíng)，通過(guò)規(guī)模效應(yīng)降低單位投入成本，提升公司的盈利可能性。

（2）為避免責(zé)任界定難題，在污水處理廠建設(shè)過(guò)程中運(yùn)用“全生命周期”的理念，使建設(shè)和運(yùn)營(yíng)一體化，全程都由一家公司負(fù)責(zé)，保證項(xiàng)目技術(shù)經(jīng)濟(jì)的最優(yōu)化設(shè)計(jì)。

（3）將農(nóng)村污水處理項(xiàng)目與水環(huán)境治理結(jié)合，采用政府購(gòu)買服務(wù)方式，將污水處理項(xiàng)目納入其中，打造一個(gè)綜合治理水環(huán)境項(xiàng)目，從而帶動(dòng)農(nóng)村整體環(huán)境的提升門。

四、市場(chǎng)化推進(jìn)農(nóng)村水環(huán)境治理的主要對(duì)策

1.發(fā)揮“政府”和“市場(chǎng)”力量，共同治理農(nóng)村水環(huán)境

農(nóng)村水環(huán)境治理的難點(diǎn)在于“市場(chǎng)失靈”，“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”是造成農(nóng)村環(huán)境污染、治理效率低下的原因。為此，應(yīng)采用經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法，研究提出政府與市場(chǎng)相結(jié)合、“政府”與“市場(chǎng)”兩手發(fā)力的對(duì)策。

從農(nóng)村環(huán)境污染的特點(diǎn)出發(fā)，針對(duì)農(nóng)村環(huán)境具有污染源小而多、污染源廣而分散的特點(diǎn)，比較分析以政府為主體的治理模式和以村民為主體的自治模式，提出政府與市場(chǎng)結(jié)合的農(nóng)村水環(huán)境治理有效方式。對(duì)于廣大農(nóng)村來(lái)說(shuō)，僅靠政府大量投入來(lái)進(jìn)行農(nóng)村水環(huán)境治理難以為繼。從多中心治理視角提出治理農(nóng)村面源污染，市場(chǎng)可以很好地發(fā)揮有效配置資源的積極作用。總結(jié)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)化治理農(nóng)村水環(huán)境的成功案例，從加強(qiáng)全社會(huì)治理的視角提出加強(qiáng)農(nóng)村水環(huán)境治理對(duì)策。

2.探索河道整治“市場(chǎng)打包”的市場(chǎng)化模式

采取農(nóng)村河道整治與市場(chǎng)化模式共同運(yùn)行機(jī)制，政府通過(guò)建立“以河養(yǎng)河”“以堤養(yǎng)河”“以塘養(yǎng)河”等模式，將產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)效益用于河道整治，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村河道整治市場(chǎng)化長(zhǎng)效管理。

政府通過(guò)招商投標(biāo)等方式把河道和沿岸公共用地承包給個(gè)人或企業(yè)，政府與承包商簽訂合同，河道承包者需要履行河道清淤、保潔等日常工作的義務(wù)，主動(dòng)接受政府的檢查和群眾的監(jiān)督投訴。與此同時(shí)，河道承包者能夠獲得相應(yīng)的權(quán)利即：河道兩側(cè)土地的使用權(quán)，承包商可以以其他方式從中獲得經(jīng)濟(jì)利益。具體模式有以下幾種：

（1）“以河養(yǎng)河”模式：這種模式的河道承包者要承擔(dān)將河面漂浮垃圾、藻莖、水花生清理等保潔，以及河道清淤、河岸植被保護(hù)等義務(wù)。相應(yīng)擁有的權(quán)力是合同期內(nèi)獲得管理河段的養(yǎng)殖權(quán)及水產(chǎn)所有權(quán)。

（2）“以塘養(yǎng)河”模式：這種模式河道承包者的義務(wù)是河道清淤、保潔、河岸生態(tài)建設(shè)等，相應(yīng)的權(quán)利是獲得魚(yú)塘使用權(quán)及水產(chǎn)所有權(quán)。

（3）“以堤養(yǎng)河”模式：這種模式河道承包者的義務(wù)是河道保潔、清淤、岸堤植樹(shù)等，相應(yīng)獲得河堤植樹(shù)權(quán)及樹(shù)木所有權(quán)。

（4）“以地養(yǎng)河”模式：這種模式河道承包者的義務(wù)是河道清淤、保潔、沿河農(nóng)田的征用補(bǔ)償，相應(yīng)獲得征用地植樹(shù)權(quán)及樹(shù)木所有權(quán)。

3.引入PPP模式，加強(qiáng)農(nóng)村水環(huán)境治理

通過(guò)引入PPP模式進(jìn)行農(nóng)村水環(huán)境治理，充分考慮農(nóng)村水環(huán)境治理項(xiàng)目與其他農(nóng)村相關(guān)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的關(guān)聯(lián)性，跳出單純的“融資思維”，采用“打包策略”，通過(guò)制度建設(shè)推動(dòng)多元化治理，通過(guò)完善價(jià)格機(jī)制和優(yōu)惠政策，推動(dòng)專業(yè)化、市場(chǎng)化運(yùn)作。采用市場(chǎng)化運(yùn)作、企業(yè)化管理在農(nóng)村水環(huán)境綜合整治中發(fā)揮作用，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)讓第三方物業(yè)公司唱主角，可以探索出新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村環(huán)境整治的市場(chǎng)化路徑。

同時(shí)，非政府組織在農(nóng)村環(huán)境治理中可以發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)作用，找準(zhǔn)現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題提出解決辦法。發(fā)揮各方力量，做到鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、村民三方協(xié)調(diào)分工共同推動(dòng)農(nóng)村水環(huán)境治理。

原標(biāo)題:農(nóng)村水環(huán)境治理市場(chǎng)化機(jī)制研究