從東京看上海 垃圾處理費要交多少錢？

固廢網(wǎng)訊:摘要

日本生活垃圾處理經(jīng)歷了末端處理、前端處理和循環(huán)利用的發(fā)展過程。20世紀(jì)50年代～1975年，日本實行的自上而下的垃圾管理政策，集中于垃圾末端處理。1975年～90年代，日本從末端處理轉(zhuǎn)向前端治理，逐步建立起垃圾分類體制。90年代以來，日本提出建設(shè)循環(huán)型社會，垃圾分類與處理更加注重循環(huán)利用和資源再生。嚴(yán)苛的分類制度、定時定點收集制定垃圾、嚴(yán)格的懲罰措施與監(jiān)督機制是日本垃圾分類管理成功的保障。居民負(fù)責(zé)前端分類，政府負(fù)責(zé)分類收集運輸和處理。垃圾分類的效果顯著，實現(xiàn)了垃圾的資源化、無害化、減量化。

東京垃圾分類與處理的經(jīng)濟(jì)性分析。日本垃圾收費已成主流，地方政府主要以指定垃圾袋、垃圾處理券和直接收費方式收取生活垃圾處理費。東京多摩地區(qū)采用指定垃圾袋與垃圾處理券并行的收費方式，居民平均每年需要支付3685日元垃圾處理費，承擔(dān)23%垃圾處理費用。日本生活垃圾處理經(jīng)費70%以上來源于政府財政。2017年，東京垃圾處理單位成本為57093日元/噸，折合人民幣3786元/噸，其中垃圾收集與運輸成本折合人民幣2416元/噸，垃圾處理與處置成本折合人民幣1370元/噸。東京多摩居民支付垃圾處理經(jīng)費為3685日元/人/年，折合人民幣235元/人/年，多摩居民支付的垃圾處理費占可支配收入的0.22%。

上海垃圾分類與處理的經(jīng)濟(jì)性分析。上海市強制垃圾分類存在前端垃圾分類成本，垃圾收運和處理的成本主要可以分為垃圾清運成本，垃圾中轉(zhuǎn)成本、垃圾轉(zhuǎn)運成本和垃圾處理成本。上海市垃圾分類與處理全過程總成本為985元/噸，前端垃圾分類服務(wù)成本為390元/噸，中端垃圾收運成本為290元/噸，終端垃圾處理包括垃圾焚燒和濕垃圾處置，綜合成本為305元/噸。假設(shè)居民承擔(dān)前端垃圾分類費用，需要支付25元/月/戶，折算到個人120元/年，若支付全過程成本需要支付62.9元/月/戶，折算到個人301.9元/年。對比東京，上海垃圾全過程處理成本遠(yuǎn)低于東京的處理成本（985vs 3786）；東京垃圾焚燒占比為80%以上，上海需要進(jìn)一步提高垃圾焚燒和濕垃圾處置產(chǎn)能，減少垃圾填埋占比；東京有較為成熟的垃圾收費體系，上海市暫無居民生活垃圾收費標(biāo)準(zhǔn)，計劃逐步建立計量收費、分類計價的生活垃圾處理收費制度。

關(guān)注垃圾分類與處理全產(chǎn)業(yè)鏈。隨著垃圾分類在全國地級市的推廣，我們認(rèn)為環(huán)衛(wèi)車銷售將迎來新的增量，推薦關(guān)注盈峰環(huán)境、龍馬環(huán)衛(wèi)。按照生活垃圾全程分類管理工作要求，2018年起上海啟動了新一輪生活垃圾末端設(shè)施建設(shè)，其中濕垃圾至十三五末將形成7000噸/日處理能力，干垃圾以焚燒處理為主，計劃新、擴(kuò)建7座，力爭2021年前后形成2.8萬噸/日以上焚燒處理能力。日本垃圾分類非常成熟，垃圾熱值明顯高于我國，日本北九州垃圾熱值為13080kJ/kg（2012年）、上海為5800 kJ/kg（2016年），因此垃圾分類后垃圾熱值的提升將帶來噸發(fā)電量增加。推薦關(guān)注垃圾焚燒龍頭企業(yè)上海環(huán)境、瀚藍(lán)環(huán)境和承接上海濕垃圾處理項目的維爾利。

報告正文

日本垃圾分類與處理體系的前世今生

生態(tài)危機促使垃圾分類體系建立

20世紀(jì)60年代～80年代，日本污染事件頻發(fā)，生態(tài)環(huán)境堪憂。二戰(zhàn)后日本為恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，奉行“產(chǎn)值第一主義”，忽視了生態(tài)環(huán)境保護(hù)。20世紀(jì)50～70年代，日本經(jīng)歷了快速工業(yè)化，鋼鐵、化工等重化工業(yè)迅速崛起，這些重污染產(chǎn)業(yè)導(dǎo)致污染物排放大量增加，以東京23區(qū)為例，據(jù)《東京23區(qū)清掃事業(yè)變遷史》數(shù)據(jù)，1953年東京23區(qū)生活垃圾排放量不足50萬噸/年，到1975年增加到400萬噸/年，22年的時間增加了七倍。由于大量污染物未能得到有效處理，60年代日本爆發(fā)了影響惡劣的“四大公害”，造成巨大的社會和經(jīng)濟(jì)損失。

反公害運動、外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境改變促使政府治理環(huán)境污染。60 年代末日本爆發(fā)了大規(guī)模的反公害運動，1970 年達(dá)到高潮，到1973年日本爆發(fā)了約 3000 次與環(huán)境有關(guān)的公民運動。世界石油危機爆發(fā)給日本的外向型重化工經(jīng)濟(jì)帶來嚴(yán)重打擊，日本的經(jīng)濟(jì)危機、生態(tài)危機和能源危機交織迸發(fā)，高投入、高產(chǎn)出、高污染模式難以為繼。日本政府意識到必須加大環(huán)保力度,向重視節(jié)能、降低消耗方向邁進(jìn)。

生活垃圾處理經(jīng)歷了末端處理、前端處理和循環(huán)利用的發(fā)展過程。20世紀(jì)50年代～1975年，日本實行的自上而下的垃圾管理政策，集中于垃圾末端處理，主要方式是焚燒和填埋處理，公民并沒有參與垃圾分類。垃圾要得到妥善有效處理，源頭分類是前提，1975年～90年代，日本從末端處理轉(zhuǎn)向前端治理，逐步建立起垃圾分類體制，1975 年廣島在全國率先開始了五大種類垃圾的回收。90年代以來，日本提出建設(shè)循環(huán)型社會，垃圾分類與處理更加注重循環(huán)利用和資源再生，管理政策也從減量化、資源化轉(zhuǎn)變?yōu)闇p量化、再利用、再循環(huán)（簡稱3R）。

嚴(yán)苛的垃圾分類制度

日本垃圾分類實行時間較長，從投放、收集運輸?shù)浇K端處理已經(jīng)形成完善成熟的體系。日本的廢棄物一般分為產(chǎn)業(yè)廢棄物和一般廢棄物，一般廢棄物也就是生活垃圾，主要包括家庭生活垃圾和企業(yè)垃圾。在東京新宿區(qū)制作的資源和垃圾分類方法手冊中文版中，生活垃圾被分為資源垃圾、易燃垃圾、不可燃垃圾和大件垃圾四大類。

源頭分類是分類運輸和處理的前提。日本生活垃圾分類在四分類的基礎(chǔ)上會再細(xì)分為若干子項目，每個子項目包含若干個小項目。例如東京某區(qū)將生活垃圾分為15類，并對垃圾的尺寸、打包方式進(jìn)行了詳細(xì)的說明。橫濱市把垃圾類別細(xì)分為十類，并給市民印發(fā)長達(dá)27頁的垃圾分類手冊。德島縣上勝町甚至把垃圾細(xì)分到44類，并計劃到2020年實現(xiàn)“零垃圾”的目標(biāo)。

定時定點收集指定垃圾。在日本丟棄垃圾必須在規(guī)定的時間和地點進(jìn)行，特定時間只收集特定垃圾。例如新宿區(qū)垃圾分類手冊中規(guī)定，在愛住町每周四收集資源垃圾，每周二和周五收集易燃垃圾，每月的第二、四個周周六收集不可燃垃圾。大件垃圾則需要提前預(yù)約并支付一定的費用，廢棄的家電必須支付運輸及再利用的費用，如果錯過了規(guī)定日期的指定時間，就只能存放垃圾到下一個允許時間再進(jìn)行投放。

嚴(yán)格的懲罰措施與監(jiān)督機制是垃圾分類管理成功的保障。在日本，違反垃圾分類規(guī)定將面臨嚴(yán)的懲罰，亂丟棄廢棄物者最多可被處以5年有期徒刑并處罰金1000萬日元。此外部分地方政府要求居民實行實名制購買分類垃圾袋，垃圾袋上印有用戶信息，以監(jiān)督并追究亂丟棄垃圾居民的責(zé)任，鄰里相互監(jiān)督在日本垃圾分類中也起著重要作用。

居民負(fù)責(zé)前端分類，政府負(fù)責(zé)分類收集運輸和處理

以東京23區(qū)為例，垃圾的收集和搬運是由各區(qū)的清掃事務(wù)所負(fù)責(zé)實施。收集階段：分別規(guī)定收集的日期和區(qū)域，根據(jù)垃圾量的季節(jié)變動和地區(qū)的實際情況制定收集作業(yè)計劃。搬運階段：分類搬運，可燃垃圾收集車（小型平板車等）裝載直接搬入垃圾焚燒處理廠，不可燃垃圾和大件垃圾分別搬入不可燃垃圾處理中心和大件垃圾處理破碎設(shè)施，設(shè)有中轉(zhuǎn)站的區(qū)域通過小型收集車轉(zhuǎn)載到大型車輛，之后進(jìn)行中轉(zhuǎn)運輸，提供運輸效率。

“垃圾的中間處理”由東京23區(qū)清掃一部事務(wù)組合進(jìn)行?？扇祭虚g處理：一部分直接進(jìn)入焚燒發(fā)電廠進(jìn)行焚燒，2016年這部分垃圾占到生活垃圾總量的80.3%，焚燒后產(chǎn)生的部分爐渣可作為水泥原料，產(chǎn)生的熱能用于垃圾焚燒廠電力供應(yīng)、地區(qū)冷暖氣，剩余電力將會出售；部分垃圾將經(jīng)過資源化再生處理，被用于堆肥、制飼料、制甲烷/染料等，這部分占生活垃圾總量的9.6%。不可燃垃圾中間處理：收集后被送到不可燃垃圾處理中心，經(jīng)過破碎和分選后有用金屬進(jìn)行回收，不可燃的惰性垃圾將進(jìn)行最終填埋。大件垃圾中間處理:收集后被送人大件垃圾處理中心，經(jīng)過破碎和分選，可燃組分進(jìn)行焚燒處理，可回收和惰性物質(zhì)分別進(jìn)行資源化回收和填埋處置。資源垃圾處理：通過再循環(huán)中心和民間再循環(huán)企業(yè)實現(xiàn)再資源化、再商品化，重新進(jìn)入到人們的生活中。日本生活垃圾總資源化處理（包括直接資源化和再生資源化）已經(jīng)到達(dá)18.7%。

垃圾最終處理（填埋）委托給東京都進(jìn)行填埋處理。日本生活垃圾最終處置量比重較小，目前為1%左右。

垃圾分類的效果：資源化、無害化、減量化

垃圾分類提升資源化率。通過垃圾分類，生活垃圾中廢紙、廢塑料、廢金屬等可回收材料得到有效利用和處理，日本生活垃圾循環(huán)利用率從1990年的5.3%提升至2016年20.3%。

垃圾分類有利于污染物排放減少。垃圾焚燒處理溫度需保持在850℃且達(dá)到2秒以上才能實現(xiàn)二噁英的分解，而垃圾混合焚燒，水分多，熱值低，爐溫難以控制，從而增加排放煙氣中污染物增多。90年代后日本是世界上二噁英排出最多的國家，1994年日本的二噁英的排出量是美國的3倍多，法國的近5倍，德國的12倍。通過垃圾分類和安裝煙氣處理設(shè)施，日本有效減少了二噁英的排放量，與1997年相比，2017年的二噁英排放量削減97%。

垃圾收費促進(jìn)生活垃圾減量化。垃圾分類后日本逐步實行家庭垃圾收費，利用價格杠桿提高居民的垃圾減量意識，促進(jìn)了垃圾減量化。從2000年到2017年，日本生活垃圾排放量已從5483萬噸下降為4289萬噸，人均日垃圾排放量從1185g下降為923g，垃圾減量化效果明顯。

東京垃圾分類與處理的經(jīng)濟(jì)性分析

在這一章節(jié)中，我們以東京地區(qū)為具體的研究對象，說明垃圾收費制度，分析生活垃圾分類與處理中居民承擔(dān)的費用，進(jìn)而理解東京生活垃圾處理過程中居民和政府扮演的角色。同時我們探究東京垃圾處理各環(huán)節(jié)的成本支出。

日本垃圾收費已成主流

2000年后垃圾收費在逐漸普及。1970年，日本開始對商業(yè)垃圾征收一定的手續(xù)費。2000年《地方自治法》規(guī)定，地方政府對征收垃圾費用享有自主權(quán)，可根據(jù)其具體情況制定不同的垃圾收費政策，從此各地政府開始對家庭生活垃圾征收一定費用。2000年到2015年，日本實行垃圾收費的城市增加了316個。

地方政府主要以指定垃圾袋、垃圾處理券和直接收費方式收取生活垃圾處理費。居民投放垃圾需要使用指定垃圾袋投放垃圾或使用購買的垃圾處理券貼在所扔垃圾上，政府以此收取垃圾處理費。指定垃圾袋和垃圾處理券并用的情況下，可燃垃圾和不可燃垃圾會使用指定垃圾袋投放，而大件垃圾則會使用垃圾處理券。直接收費則適用于直接將垃圾搬運到處理設(shè)施的情況，采用繳費通知單或現(xiàn)金的方式征收垃圾處理費。

以東京為例：垃圾收費因地制宜，方式靈活

垃圾收費的首要目的是促進(jìn)垃圾減量和回收利用，在收費標(biāo)準(zhǔn)的制定過程中，地方政府會考慮垃圾減量化實現(xiàn)程度和分類效果、居民承受能力、垃圾處理費用以及臨近城市的收費水平等因素。在收費方式上，地方政府根據(jù)本地的實際情況以及垃圾的種類選擇適當(dāng)?shù)氖召M方式。

東京管轄著東京都區(qū)部（東京23區(qū)）、多摩地區(qū)、島嶼部三地，由于垃圾收費政策是由地方政府制定的，東京23區(qū)與多摩地區(qū)的垃圾收費規(guī)定有所不同。

東京23區(qū)不收取家庭垃圾處理手續(xù)費，大件垃圾除外。據(jù)東京23區(qū)各區(qū)官網(wǎng)披露，2009年東京23區(qū)廢止指定垃圾袋制度，家庭垃圾中的可燃垃圾、不可燃垃圾和資源垃圾的搬運和處理不收取手續(xù)費，家庭大件垃圾的處理需要提前預(yù)約，并購買大件垃圾處理券，在處理券上填好收集日期和受理編號或姓名才能投遞。垃圾處理券有A券（200日元）和B券（300日元），居民可根據(jù)所處理手續(xù)費進(jìn)行組合張貼，這種處理券可在便利店、超市、清掃事務(wù)所等地購買。大件垃圾收費在400～1200日元之間，以400元和800元居多。

東京23區(qū)對企事業(yè)單位垃圾收取手續(xù)費。企事業(yè)單位生活垃圾原則上委托一般廢棄物處理業(yè)者或自行處理，在不影響區(qū)內(nèi)收集業(yè)務(wù)的情況下收集企事業(yè)單位垃圾且企事業(yè)需購買事業(yè)單位垃圾處理券才能進(jìn)行垃圾投放。

多摩地區(qū)采用指定垃圾袋與垃圾處理券并行的收費方式。多摩地區(qū)家庭垃圾中大件垃圾需張貼購買垃圾處理券，其他垃圾裝入指定垃圾袋后投放。指定垃圾袋根據(jù)尺寸和用途定價，可燃垃圾用的垃圾袋價格在10～80日元不等。大件垃圾收費在200～1000日元之間，以500元居多。

東京多摩地區(qū)居民承擔(dān)23%垃圾處理費用

以東京多摩地區(qū)為例分析居民承擔(dān)的垃圾處理費用。2014年，多摩地區(qū)人均日垃圾排放量為784.3g/（人*日），其中家庭生活垃圾為655.3 g/（人*日），企事業(yè)單位垃圾為128.9 g/（人*日），其中家庭可燃垃圾為408.4 g/（人*日），不可燃垃圾為63.2 g/（人*日）。以家庭為單位計算垃圾處理支出，該地區(qū)平均每戶2.1人，可燃垃圾每周收集兩次，不可燃垃圾每兩周一次，資源垃圾每周收集一次。

每次收集的可燃垃圾量為408.4× 2.1× 3.5（每周兩次）=3001.7g，使用中型袋（20升：3公斤）排放可燃垃圾，每年使用中型袋104個。每次收集的不可燃垃圾量為63.2×2.1×14（兩周一次）=1,858.1g，使用中型袋（20升：3公斤）排放不燃垃圾，每年使用中型袋26個，投放可燃垃圾與不可燃垃圾使用中型垃圾袋合計130個，總費用為40日元×130=5200日元。

資源垃圾每周使用大袋投放一次，每年使用大袋52個，總費用為20日元×52= 1040日元。假設(shè)平均每個家庭每年丟棄3件大件垃圾，按500日元/件計算，總費用為1500日元。

多摩居民平均每年需要支付3685日元垃圾處理費。每個家庭平均每年支付垃圾處理費為7740日元，平均每人承擔(dān)的垃圾費用為3685日元，2014年，政府人均垃圾處理經(jīng)費為1.6萬日元，折合每噸垃圾處理經(jīng)費為5.59萬日元/噸，由此可得出，多摩地區(qū)居民承擔(dān)了垃圾處理費用的23%?！秶⑹屑彝ダ召M實施方針》指出多摩地區(qū)多個城市將家庭垃圾收費費用設(shè)定為每月約500日元或者處理費用的20％至25％，與上述估算比較吻合。

東京23區(qū)垃圾處理主要開支在收集與運輸

2017年東京23區(qū)生活垃圾總排放量為275萬噸，其中直接焚燒量為264萬噸，垃圾末端處理以焚燒為主。《東京23區(qū)清掃事業(yè)概要2019》中指出2007年～2017年，東京垃圾處理平均單位成本為57296日元/噸，折合人民幣3672元/噸（2019年6月匯率），包含了垃圾收集、運輸、處理和處置全過程成本。

垃圾處理成本可以根據(jù)處理過程分為垃圾收集與運輸費用和垃圾處理與處置費用兩部分，根據(jù)《東京23區(qū)清掃事業(yè)概要2019》數(shù)據(jù)，2017年，東京23區(qū)垃圾處理總經(jīng)費為1280億日元，其中收集與運輸使用了52.34%經(jīng)費，垃圾處理與處置使用47.66%經(jīng)費。

垃圾處理與處置成本為21386日元/噸，折合人民幣1370元/噸。垃圾處理與處置的成本為人工費、物料費、折舊費（工廠設(shè)備）和應(yīng)償還利息加總后扣除收入，2017年垃圾處理與處置的經(jīng)費為610億日元，處理垃圾總量為285萬噸，單位垃圾處理與處置費用為21386日元/噸。

垃圾收集與運輸成本為37687日元/噸，折合人民幣2416元/噸。據(jù)《東京23區(qū)清掃事業(yè)概要2019》可知，2017年垃圾處理單位成本為59073日元/噸，扣除收集與運輸階段的成本，得到垃圾收集與運輸成本為37687日元/噸，占到總成本的63.8%。此處與垃圾收集與運輸經(jīng)費占比出現(xiàn)不同的原因是有部分垃圾不需清掃部門收集和搬運，降低了這部分的經(jīng)費支出，比如2017年有96.4萬噸的垃圾未經(jīng)清掃部門收集和搬運。

日本垃圾收集與運輸成本高昂。垃圾收集環(huán)節(jié)成本為21154日元/噸，垃圾收集后分別運往可燃垃圾焚燒廠、不可燃垃圾中轉(zhuǎn)站與大件垃圾中轉(zhuǎn)站，車輛運輸成本平均為14094日元/噸?？扇祭姆贌杀緸?6292日元/噸，折合人民幣1044元/噸，在中轉(zhuǎn)和運往最終處理場的過程中還會發(fā)生一定的運輸成本，金額大約在5100日元/噸。

日本多地居民承擔(dān)垃圾處理總經(jīng)費的18%～25%

日本80%生活垃圾通過焚燒處理。2014年日本排放生活垃圾4432萬噸，其中直接焚燒量達(dá)到3347萬噸，資源化量為913萬噸。焚燒以外的中間處理包括垃圾堆肥、垃圾飼料化、垃圾甲烷化等處理方式，2014年中間處理量為577萬噸。

日本生活垃圾處理經(jīng)費70%以上來源于政府財政。日本主要通過政府財政、垃圾處理手續(xù)費和地方債籌集垃圾處理經(jīng)費，在2014年日本生活垃圾處理經(jīng)費為19431億日元，其中政府撥款14080億日元，占比約為72.46%。日本的垃圾經(jīng)費主要用于生活垃圾設(shè)施建設(shè)改良、垃圾處理和維護(hù)運營兩部分，2014年垃圾處理和維護(hù)運管的費用為15124億日元，設(shè)施建設(shè)改良的費用為3121億日元。

日本多地政府制定的居民垃圾處理費標(biāo)準(zhǔn)中計劃居民承擔(dān)垃圾處理總經(jīng)費的18%～25%。日本部分城市直接規(guī)定了居民承擔(dān)的垃圾處理費在總經(jīng)費的比重，比如栃木縣矢田市規(guī)定居民承擔(dān)1/4的垃圾處理經(jīng)費；還有部分城市規(guī)定居民支付500日元/戶/月的垃圾處理費。

我們通過當(dāng)?shù)貞艟藬?shù)和2006～2014年日本人均垃圾處理經(jīng)費14411日元/人/年計算得出：日本部分城市居民承擔(dān)18%～25%垃圾處理經(jīng)費。日本地方政府制定居民垃圾處理費會參考鄰近城市或規(guī)模相似城市的收費標(biāo)準(zhǔn)，該結(jié)論有一定的代表性和參考價值。

上海垃圾分類與處理體系

垃圾分類，上?，F(xiàn)行

上海7月1日步入垃圾分類強制時代。2019年1月31日，上海市十五屆人大二次會議表決通過《上海市生活垃圾管理條例》， 7月1日正式實施，上海市生活垃圾分類實行“有害垃圾、可回收物、濕垃圾、干垃圾”四分類標(biāo)準(zhǔn)。

定點定時投放，不分類不收運。上海市逐步推行生活垃圾定時定點分類投放制度，產(chǎn)生生活垃圾的單位和個人應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的時間和地點將生活垃圾分類投放至相應(yīng)的收集容器，在投放的過程中有管理人員進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)督，拒絕未分類的垃圾投放。

上海垃圾分類激勵機制——綠色賬戶。居民通過定時定點分類投放垃圾獲得積分，積分可兌換物品或是購物優(yōu)惠券，綠色賬戶自推出以來，受到部分居民歡迎，尤其是中老年居民，2018年上海綠色賬戶用戶目前已經(jīng)達(dá)到500多萬。

垃圾不分類投放將面臨懲罰。除了激勵機制外，政府還制定了嚴(yán)厲的懲罰措施，企事業(yè)單位未能將生活垃圾分別投放相應(yīng)收集容器的，有城管執(zhí)法部門責(zé)令立即改正，拒不改正的罰款5千～5萬元，個人將垃圾混合投放且拒不改正的罰款50～200元。

上海垃圾分類運輸與處理體系

垃圾處理相關(guān)部門—政府與企業(yè)。與日本地方政府一手操辦垃圾處理事業(yè)不同，我國在垃圾處理方面采取核準(zhǔn)制度，允許符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)參與垃圾處理。各地方政府應(yīng)當(dāng)通過政府采購等方式與收集、運輸和處置單位簽訂協(xié)議。

分類運輸。住建部等9部門在6月印發(fā)《關(guān)于在全國地級及以上城市全面開展生活垃圾分類工作的通知》中強調(diào)要建立和完善分類后各類生活垃圾的分類運輸系統(tǒng)，配足、配齊分類運輸車輛。防止生活垃圾“先分后混”“混裝混運”。分類后的垃圾有采用專用車輛進(jìn)行分類收運，濕垃圾實行日產(chǎn)日清；干垃圾實行定期收集、運輸；可回收物還可以交售至可回收物回收服務(wù)點或者其他可回收物回收經(jīng)營者。

分類處理。有害垃圾、濕垃圾、干垃圾應(yīng)當(dāng)進(jìn)行分類利用處置：（一）有害垃圾采用高溫處理、化學(xué)分解等方式進(jìn)行無害化處置；（二）濕垃圾采用生化處理、產(chǎn)沼、堆肥等方式進(jìn)行資源化利用或者無害化處置；（三）干垃圾采用焚燒等方式進(jìn)行無害化處置。

上海市垃圾無害化處理已達(dá)100%。2014年后上海清運垃圾全部進(jìn)行了無害化處理， 2017年上海垃圾清運量達(dá)到743萬噸，人均垃圾清運量為841g/日。2017年上海市的垃圾無害化處理中填埋占比49.76%，焚燒占比48.55%，兩者是主要生活垃圾處理方式，其他的處理方式僅占比1.68%。2011年～2017年，垃圾焚燒比重顯著提高，垃圾填埋略有下降，相比于2009年14.94%焚燒比重，2017年已經(jīng)提高到48.55%。

焚燒比重不斷提升。上海土地資源稀缺，以填埋為主的垃圾處理方式難以為繼，目前上海正朝著“回收利用率更高、填埋比重最低”的方向不斷努力。2011年～2017年，上海市垃圾焚燒無害化處理能力從1500噸/日提升到13300噸/日。2019年7月，上海老港再生能源利用中心二期正式啟用，新增焚燒處理能力6000噸/日，垃圾填埋比重有望進(jìn)一步降低。

濕垃圾處理產(chǎn)能不足，2020年計劃提升至6300噸/日。按濕垃圾占比40%～60%粗略估算，上海市濕垃圾處理能力應(yīng)為8000～12000噸/日。2018年上海市濕垃圾處理產(chǎn)能為3480噸/日，包括處理能力300噸/日的上海黎明處理場、180噸/日的上海環(huán)興環(huán)境等處理單位，與理論產(chǎn)能相比目前的處理能力明顯不足。針對這一現(xiàn)狀，上海逐步提升濕垃圾處理能力，計劃2020年濕垃圾處理能力達(dá)到6300噸/日，并逐步降低干垃圾末端處理上限，計劃2020年降低到1.81萬噸/日。

上海垃圾分類與處理的經(jīng)濟(jì)性分析

上海垃圾分類與處理各環(huán)節(jié)成本分析

上海市強制垃圾分類的初期需要對居民進(jìn)行監(jiān)督與指導(dǎo)，存在前端垃圾分類成本，垃圾收運和處理的成本主要可以分為垃圾清運成本，垃圾中轉(zhuǎn)成本、垃圾轉(zhuǎn)運成本和垃圾處理成本。

前端垃圾分類服務(wù)成本為390元/噸

前端分類成本主要在于對源頭分類的宣傳、監(jiān)督和獎勵。2019年7月1日，上海強制實施垃圾分類，分類指導(dǎo)員每天現(xiàn)場指導(dǎo)和督導(dǎo)生活垃圾投放，并逐步推行“綠色賬戶”垃圾分類獎勵機制，引導(dǎo)、激勵居民推進(jìn)實施深入垃圾分類。

2018年11月，上海市虹口區(qū)綠色賬戶第三方服務(wù)項目要求中標(biāo)公司開展新增綠色賬戶居住區(qū)濕垃圾投放點位設(shè)立，對覆蓋的5.5萬戶居民進(jìn)行綠色賬戶的宣傳、發(fā)動工作，并指導(dǎo)和督導(dǎo)生活垃圾投放，確保依法分類投放。參照北京與鄭州垃圾分類服務(wù)項目，只配備督導(dǎo)人員負(fù)責(zé)垃圾分類收費為5-7元/月/戶，配備督導(dǎo)人員、智能垃圾分類設(shè)備等回收設(shè)備收費為20～24元/月/戶。估算上海垃圾分類服務(wù)費用為25元/戶/月，按每戶2.5人計算，人均支付的垃圾分類服務(wù)費120元/年，折算每噸垃圾分類費用為390元/噸。

垃圾清運成本為130元/噸

城市生活垃圾收運系統(tǒng)包括垃圾的收集、運輸和轉(zhuǎn)運三個部分，所有生活垃圾都要經(jīng)歷收集和運輸流程，而轉(zhuǎn)運則視垃圾產(chǎn)生源至垃圾處理場的運輸距離及收集車輛性狀而設(shè)置。需要轉(zhuǎn)運的垃圾首先由運載量3～5噸的小型垃圾車收集運輸至垃圾中轉(zhuǎn)站或是集散場，再通過水運或是公路運輸轉(zhuǎn)運至垃圾處理場。

垃圾清運的成本由人工費，車輛折舊費和油費構(gòu)成。上海環(huán)潔保潔服務(wù)有限公司中標(biāo)2019年長寧區(qū)兩網(wǎng)協(xié)同一體化濕垃圾收運服務(wù)，負(fù)責(zé)長寧區(qū)內(nèi)垃圾分類定時定點居住區(qū)產(chǎn)生的濕垃圾進(jìn)行清運服務(wù)的日常運營（包括人員成本；運輸、設(shè)施、設(shè)備維護(hù)等其它所有日常所需費用），中標(biāo)費用為128元/噸。

上海潔瑩保潔服務(wù)有限公司中標(biāo)2019年上海松江區(qū)葉榭鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)作業(yè)干濕垃圾及餐廚垃圾收集與清運服務(wù)外包項目，中標(biāo)金額487萬元，服務(wù)區(qū)域常住人口7.6萬，我們估算生活垃圾清運成本為208元/噸。葉榭鎮(zhèn)面積72平方公里，長寧區(qū)面積為38平方公里，相比之下位于市中心的長寧區(qū)單位面積上垃圾排放量更多，清運費用更低。

預(yù)計上海中心城區(qū)清運成本為130元/噸左右。上海中心城區(qū)人口密集，易形成規(guī)模效應(yīng)，并且垃圾中轉(zhuǎn)站較多，垃圾清運半徑較小，所以中心城區(qū)的垃圾清運費用相對較低。2013年上海市綠化市容總工程師指出黃浦區(qū)垃圾收集運輸至中轉(zhuǎn)站的費用為132元/噸，與長寧區(qū)項目價格相當(dāng)。

垃圾中轉(zhuǎn)成本為40元/噸

2018年，上海市41座大型中轉(zhuǎn)站全面實現(xiàn)“干濕”垃圾分類轉(zhuǎn)運，預(yù)計2019、2020年分別達(dá)到170座和210座中轉(zhuǎn)站。2018年市屬碼頭設(shè)置45只濕垃圾專用集裝箱，預(yù)計2019、2020年分別達(dá)到90只和180只濕垃圾專用集裝箱。

上海市垃圾中轉(zhuǎn)成本為40元/噸左右。垃圾中轉(zhuǎn)站的成本由建設(shè)成本和運營成本構(gòu)成，上海市部分大型垃圾中轉(zhuǎn)站采用BOT模式建設(shè)，假設(shè)垃圾中轉(zhuǎn)站每月運行26天，根據(jù)《城市生活垃圾轉(zhuǎn)運站的建設(shè)》可知規(guī)模為 500噸/天的垃圾中轉(zhuǎn)站運營成本為 22.02元/噸，可算出垃圾中轉(zhuǎn)的平均成本。黃埔中轉(zhuǎn)站費用較高的原因是該站除轉(zhuǎn)運功能外還兼具垃圾破碎等功能。

浦東新區(qū)75%的生活垃圾通過中轉(zhuǎn)站轉(zhuǎn)運。2016年，浦東新區(qū)全區(qū)生活垃圾平均處理量為5800噸/日，其中約75%的生活垃圾通過中轉(zhuǎn)站轉(zhuǎn)運到終端處置廠處置（轉(zhuǎn)運模式），只有約25%的生活垃圾由各鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)清運車輛直接運送到終端處置廠（直運模式）。

垃圾轉(zhuǎn)運成本為120元/噸

上海生活垃圾轉(zhuǎn)運采用水陸聯(lián)運的模式，目前上海市生活垃圾水運能力已達(dá)到10000噸/日。市區(qū)垃圾通過水運運送至老港固體廢棄物綜合利用基地，該基地承擔(dān)了上海70%的生活垃圾末端處置任務(wù)。

垃圾水路轉(zhuǎn)運費用主要包括運輸和碼頭裝卸兩部分。據(jù)《T 市生活垃圾處理的成本分析》汽車運費以1.5元/（t*km）計算，老港固體廢棄物綜合利用基地距中心城區(qū)約50公里，公路運輸?shù)某杀緸?5元/噸。水運相比于陸運有一定的成本優(yōu)勢，考慮垃圾轉(zhuǎn)運距離相對較短，取公路運輸成本的60%作為水路運輸成本即45元/噸。中國集裝箱裝卸費用大致為500元/ETU，假設(shè)每個ETU裝載生活垃圾18噸，垃圾水運港口裝卸費為55.6元/噸（一裝一卸）。由此可知垃圾水路轉(zhuǎn)運的成本為100元/噸，公路轉(zhuǎn)運的成本為130元/噸，綜合來看，上海垃圾水陸聯(lián)運的平均成本為120元/噸。

干垃圾焚燒成本為300元/噸

垃圾焚燒引入補貼政策后,政府主要支付垃圾焚燒發(fā)電補貼和垃圾處理費。2012年，《國家發(fā)展改革委關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價格政策的通知》規(guī)定，生活垃圾折算上網(wǎng)電量暫定為280千瓦時/噸，并執(zhí)行全國統(tǒng)一垃圾發(fā)電標(biāo)桿電價每千瓦時0.65元；其余上網(wǎng)電量執(zhí)行當(dāng)?shù)赝惾济喊l(fā)電機組上網(wǎng)電價。上海市燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價為每千瓦時0.4155元，以0.23元/千瓦時的電價補貼標(biāo)準(zhǔn)補貼計算，政府需對垃圾發(fā)電補貼約為67元/噸

垃圾處理補貼標(biāo)準(zhǔn)存在明顯的地域差異，東部發(fā)達(dá)地區(qū)補貼標(biāo)準(zhǔn)普遍較高。據(jù)中國市場調(diào)研在線報告，上海地區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電垃圾處理費超過200元/噸。例如上海環(huán)境運營的上海天馬生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目，該焚燒廠的垃圾處理范圍為上海市松江區(qū)的生活垃圾和青浦區(qū)的生活垃圾，處置費分別為 257.87 元/噸和 236.61 元/噸。綜合來看，上海垃圾焚燒的成本約為300元/噸左右。

濕垃圾生物處理成本為380元/噸

上海老港濕垃圾資源化處理設(shè)施EPC工程服務(wù)于黃浦區(qū)、徐匯區(qū)、長寧區(qū)、楊浦區(qū)、虹口區(qū)、靜安區(qū)等中心城區(qū)，該工程處理規(guī)模為1000t/d，其中餐飲垃圾400t/d，廚余垃圾600t/d。項目的根據(jù)濕垃圾中餐飲、廚余垃圾的不同特性，確定餐飲垃圾采用“預(yù)處理+濕式厭氧”，廚余垃圾采用“預(yù)處理+干式厭氧”的工藝路線。

上海黎明資源再利用有限公司總經(jīng)理指出按照1噸濕垃圾約產(chǎn)生60～70立方米的沼氣來計算，每7～8公斤濕垃圾可發(fā)1度電，以每千瓦時0.65元補貼電價計算，每噸濕垃圾發(fā)電收入為85元/噸。按照處理濕垃圾成本為380元/噸，產(chǎn)出的沼氣發(fā)電和油的總收入不超過110元/噸，每1噸需要政府補貼270元。

2020年，上海市有望實現(xiàn)干垃圾零填埋全焚燒。2017年上海市垃圾焚燒能力為1.33萬噸/日，2019年7月新增產(chǎn)能6000噸/日，總產(chǎn)能達(dá)到1.93萬噸/日。上海市規(guī)劃2020年干垃圾處理上限為1.81萬噸/日，理論上干垃圾可完全通過焚燒處理，我們假設(shè)到2020年干垃圾實現(xiàn)零填埋全焚燒。

上海市規(guī)劃2020年濕垃圾處理能力達(dá)到6300噸/日，可回收資源利用量達(dá)到1100噸/日。預(yù)計2020年，上海生活垃圾焚燒比重達(dá)到70%，濕垃圾處理比重達(dá)到25%，回收利用率達(dá)到5%。

上海市垃圾分類與處理全過程總成本為985元/噸。前端垃圾分類服務(wù)成本為390元/噸，這部分服務(wù)包括垃圾分類督導(dǎo)和裝備垃圾分類智能設(shè)備。中端垃圾收運成本為290元/噸，這部分服務(wù)包括垃圾清運、中轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)運。終端垃圾處理包括垃圾焚燒和濕垃圾處置，綜合成本為305元/噸。

假設(shè)居民承擔(dān)前端垃圾分類費用，需要支付25元/月/戶，折算到個人120元/年，若支付全過程成本需要支付62.9元/月/戶，折算到個人301.9元/年。2018年上海市人均可支配收入為64138元/年，若居民承擔(dān)全部的垃圾分類與處理成本，需要支付的費用占可支配收入的0.47%。根據(jù)上文我們估算，東京多摩居民支付垃圾處理經(jīng)費為3685日元/人/年，按照日本人均可支配收入171萬日元計算，多摩居民支付的垃圾處理費占可支配收入的0.22%。從這個角度來看，若讓上海居民支付全過程成本是相對偏高的。

上海和東京垃圾分類與處理的對比

上海和東京在垃圾分類、處理方式、處理成本等方面存在著差異。兩地分類方式同為四分類，但上海把餐廚垃圾歸為濕垃圾，通過資源化的方式處理，而東京把餐廚垃圾歸為可燃垃圾，通過焚燒的方式處理。

東京垃圾處理成本遠(yuǎn)高于上海。上海市垃圾分類與處理全過程總成本為985元/噸，遠(yuǎn)低于東京垃圾全過程處理成本折合人民幣3672元/噸。

上海對標(biāo)東京—提高垃圾焚燒率。東京垃圾處理方式以焚燒為主，焚燒占比已超80%。目前上海市垃圾焚燒與填埋各占50%左右，上海市正在學(xué)習(xí)“東京模式”，爭取2020年實現(xiàn)干垃圾“全焚燒零填埋”。

東京實行垃圾計量收費，上海計量收費還在探索階段。東京通過指定垃圾處理袋、處理券對垃圾進(jìn)行計量收費，居民一般承擔(dān)垃圾處理經(jīng)費的18%～25%。上海市暫無居民生活垃圾收費標(biāo)準(zhǔn)，計劃逐步建立計量收費、分類計價的生活垃圾處理收費制度。

居民垃圾收費制度的比較與借鑒

國際上居民垃圾收費制度比較

居民垃圾收費制度可促進(jìn)垃圾減量化并減輕財政負(fù)擔(dān)。垃圾處理行業(yè)具有公共服務(wù)性質(zhì)，需要依靠國家財政的支持，但僅依靠國家出資會造成沉重的財政負(fù)擔(dān)。建立居民垃圾收費制度一方面可為垃圾處理事業(yè)籌集部分資金，減輕政府財政負(fù)擔(dān)；另一方面運用這種經(jīng)濟(jì)手段可以促使居民降低生活垃圾排放量，有利于實行垃圾的再利用和減量化。

生活垃圾收費制度主要有三種：稅收方式、直接收費方式和附征于公用事業(yè)收費系統(tǒng)方式。

稅收方式是將收取垃圾費的行為依附于一定的稅收，比如垃圾稅、財產(chǎn)稅。

直接收費方式是指政府對居民直接收取垃圾費從而鼓勵減少垃圾，提高回收率。直接收費主要包括定額收費、計量收費和超額收費三種形式。（一）定額收費不考慮居民排放量，而是以居民房屋面積，居民人口數(shù)或者戶數(shù)為單位進(jìn)行征收。（二）計量收費是指根據(jù)居民實際產(chǎn)生的垃圾量收取費用，根據(jù)計量方式分為按袋收費、按桶收費和按重收費等。此收費方式直接將垃圾排放量與居民支付費用掛鉤，更能體現(xiàn)公平性，日益成為垃圾收費的新趨勢。（三）超額收費是指即在一定數(shù)量內(nèi)免費或者低價，超出數(shù)量收費或者收較高的費用。

附征于公用事業(yè)收費系統(tǒng)方式是指將垃圾處理費依附自來水、電力、煤氣、有線電視、天然氣以及電話等費用一同繳納。

英國推行計量收費制度。1996年起，英國開始征收垃圾填埋稅，起初的稅率為7英鎊/噸，到2017年已提高到86.1英鎊/噸。2007年，為了促進(jìn)垃圾減量，英國政府推行“扔多少付多少稅”政策（Pay-as-you-throw）。2009年倫敦征收垃圾桶稅，要求居民必須進(jìn)行垃圾分類，政府按類按量征收垃圾桶稅，對制造過多垃圾的家庭額外收費。

新加坡垃圾收費主要包括垃圾收運費用和垃圾處置費用。垃圾收運費用收中標(biāo)公司負(fù)責(zé)收取，收費價格在投標(biāo)時已經(jīng)決定，對住宅戶依照定額按月收取，非住宅戶依照垃圾產(chǎn)生量決定。新加坡垃圾收運費的收繳率近100%，這是因為收運企業(yè)委托新加坡能源有限公司代收收運費，并通常和水費電費一同繳納。

德國多數(shù)城市采用定額收費與計量收費相結(jié)合的方式。德國弗萊堡市只對分類后灰色垃圾箱中需處理的生活垃圾收費,費用包括兩部分, 一部分是以家庭人口為基數(shù)定額收取, 另一部分是定額費用的基礎(chǔ)上, 按灰色垃圾箱的容積和收集頻率交納計量垃圾費。

韓國實施垃圾袋收費制度。居民需購買政府指定垃圾袋投放生活垃圾，垃圾袋的售價就包含了垃圾處理的費用。《國內(nèi)外城市生活垃圾收費經(jīng)驗比較》指出，韓國的生活垃圾處理費用由市政府承擔(dān)60%，市民承擔(dān)40%。1995年實行計量收費后垃圾收費的減量化效果明顯，三年內(nèi)垃圾減量達(dá)到23%。

計量收費是居民垃圾收費的趨勢。相比于其他收費方式，計量收費可讓居民切身感受到垃圾收費的經(jīng)濟(jì)代價，更能發(fā)揮經(jīng)濟(jì)手段的優(yōu)勢約束居民減少垃圾排放。但計量收費的征收過程相對繁瑣，操作有一定難度，需要建立科學(xué)的征收體系，也要配合嚴(yán)格的監(jiān)督和懲罰措施，防止居民非法傾倒垃圾。

國內(nèi)居民垃圾收費制度：分類計價、計量收費大勢所趨

國家明確提出逐步建立計量收費和差別化收費制度。2018年7月，國家發(fā)改委下發(fā)《國家發(fā)展改革委關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價格機制的意見》，明確了全國建立健全固體廢物處理收費機制。意見還提出加快建立有利于促進(jìn)垃圾分類的激勵約束機制，對具備條件的居民用戶實行計量收費和差別化收費。2019年6月25日全國人大常委會審議通過《固體廢物污染環(huán)境防治法修訂草案》，草案提出“產(chǎn)生者付費”原則，建立差別化的生活垃圾排放收費制度。

目前國內(nèi)大型城市居民垃圾收費形式仍以定額收費和附征于公用事業(yè)收費系統(tǒng)為主，計量收費制度正處于探索制定階段。2019年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生活垃圾分類投放規(guī)定（草案）》提出深圳將逐步建立分類計價、計量收費的生活垃圾處理收費制度。

上海市居民垃圾收費的展望：條件和時機成熟后實施計量收費。政策層面上，2019年《上海市生活垃圾管理條例》明確指出上海市按照“誰產(chǎn)生誰付費”的原則，逐步建立計量收費、分類計價的生活垃圾處理收費制度。技術(shù)層面上，上海市作為大陸首個強制垃圾分類的城市，實施時間有限，垃圾收費的具體模式需要在實踐中探索。

上海虹口區(qū)推廣的智能垃圾分類投放設(shè)備帶稱重系統(tǒng)。居民通過刷卡、按鈕、自動開箱、投放，將不同的垃圾投放至不同的箱體，垃圾箱則根據(jù)居民投放的垃圾，自動進(jìn)行稱重。這種自動稱重功能為垃圾計量收費奠定了基礎(chǔ)。