第三方治理二次環(huán)境污染責(zé)任的認(rèn)定

大氣網(wǎng)訊:摘要：環(huán)境污染第三方治理模式的產(chǎn)生和出現(xiàn)本是希望通過專業(yè)化、市場化、集約化方式來緩解環(huán)境污染和生態(tài)破壞，一旦出現(xiàn)二次環(huán)境污染將有違該制度創(chuàng)設(shè)目的與初衷。二次環(huán)境污染現(xiàn)象的預(yù)防和克服尤其要求重視并確認(rèn)第三方法律責(zé)任的認(rèn)定、分配與承擔(dān)。從身份、主觀過錯(cuò)以及法解釋學(xué)角度等分析，以設(shè)定具體行為模式來界定行為性質(zhì)并以此判斷該行為是否合法及如何承擔(dān)法律責(zé)任的“行為模式說”并不能直接適用第三方。在第三方環(huán)境法律責(zé)任評(píng)價(jià)方式亟待創(chuàng)新、環(huán)境污染治理模式各項(xiàng)制度尚需協(xié)調(diào)融通、提倡多元共治治理理念及法律制度體系、取消強(qiáng)制資質(zhì)許可后第三方面臨監(jiān)管漏洞以及多元化的環(huán)保產(chǎn)業(yè)需要多種行為評(píng)價(jià)方式等背景下，以企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)結(jié)果認(rèn)定第三方法律責(zé)任具有相當(dāng)必要性。結(jié)合我國環(huán)境污染第三方治理現(xiàn)狀分析，企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)制度的法制化路徑主要包括將2013版評(píng)價(jià)辦法的法律效力層級(jí)提升至部門規(guī)章，除此之外應(yīng)當(dāng)就適用對(duì)象擴(kuò)大、評(píng)價(jià)結(jié)果的法律效力、信用修復(fù)規(guī)則創(chuàng)設(shè)、第三方責(zé)任類型區(qū)分、公眾實(shí)質(zhì)性參與評(píng)價(jià)等問題進(jìn)行明確規(guī)定。

關(guān)鍵詞：環(huán)境污染第三方治理；二次環(huán)境污染；法律責(zé)任；企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)制度；法制進(jìn)路

引言

自2014年我國開展環(huán)境污染第三方治理試點(diǎn)工作以來，各地通過頒布規(guī)范性文件、設(shè)置地方性法規(guī)的形式予以積極貫徹落實(shí)并取得了不錯(cuò)的成績，但是也面臨著二次環(huán)境污染背景下是否及如何認(rèn)定第三方法律責(zé)任等現(xiàn)實(shí)問題?；诖?，本文首先介紹二次環(huán)境污染背景下第三方法律責(zé)任認(rèn)定存在的理論現(xiàn)實(shí)困境，然后探討借由企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)制度解決前述困境的合理性與正當(dāng)性，最后結(jié)合環(huán)境污染第三方治理現(xiàn)狀就前述制度的法制進(jìn)程提出若干建議，以期許企業(yè)環(huán)境信用法制化推動(dòng)環(huán)境污染第三方治理持續(xù)、有效和深入實(shí)施。

一、二次環(huán)境污染與第三方法律責(zé)任認(rèn)定的困局

“環(huán)境污染第三方治理……運(yùn)作機(jī)理是通過引入市場機(jī)制，將污染排放者的直接環(huán)境責(zé)任轉(zhuǎn)化為間接經(jīng)濟(jì)責(zé)任，由具體承擔(dān)污染治理任務(wù)的第三方集中投入資金，建立污染經(jīng)營實(shí)體，實(shí)行社會(huì)化有償服務(wù)和管理，實(shí)現(xiàn)污染治理的規(guī)?；?、專業(yè)化、高效化?！薄碍h(huán)境污染第三方治理是一項(xiàng)涉及多元主體、多方利益、多種方式的環(huán)境治理創(chuàng)新模式，它反映我國當(dāng)代環(huán)境管理最新趨勢與特點(diǎn)?！睋?jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前已有十余個(gè)省、自治區(qū)、直轄市、省會(huì)市發(fā)布了第三方治理規(guī)范性文件并開展第三方治理試點(diǎn)，部分省份已在地方性法規(guī)中明確規(guī)定第三方治理法律制度?！啊h(huán)境污染第三方治理既是市場化必然結(jié)果，也是豐富現(xiàn)代國家治理體系，強(qiáng)化國家治理能力的必然要求”。為了進(jìn)一步推動(dòng)環(huán)境污染第三方治理各項(xiàng)工作的開展，國家發(fā)展改革委、原環(huán)境保護(hù)部也分別于2016年、2017年發(fā)布環(huán)境污染第三方治理示范合同和《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的實(shí)施意見》（以下簡稱《第三方治理實(shí)施意見》），上述文件也多次就排污者、第三方之間的內(nèi)部法律關(guān)系屬于民事法律關(guān)系予以確認(rèn)。至此，第三方參與環(huán)境污染治理活動(dòng)至少形成如下幾層法律關(guān)系，即生態(tài)環(huán)境行政監(jiān)管部門與排污者行政法律關(guān)系、排污者與第三方民事法律關(guān)系、特定情形下生態(tài)環(huán)境行政監(jiān)管部門與第三方民事、行政交叉法律關(guān)系。圍繞前述法律關(guān)系各主體之間法律責(zé)任的確定與分配也成為環(huán)境污染第三方治理推進(jìn)過程中的難點(diǎn)。

通過締結(jié)合同引入第三方來協(xié)助或替代原有排污者履行污染物治理以及生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)是開展環(huán)境污染第三方治理試點(diǎn)的應(yīng)有之義，如若第三方的介入導(dǎo)致污染物無法進(jìn)行治理或生態(tài)環(huán)境狀況持續(xù)惡化則有悖該制度創(chuàng)設(shè)的目的與初衷。如果將排污者排污行為稱為首次環(huán)境污染的話，因第三方介入導(dǎo)致環(huán)境污染及生態(tài)環(huán)境狀況持續(xù)惡化則可稱為二次環(huán)境污染。本文認(rèn)為二次環(huán)境污染是指第三方單獨(dú)或與排污者共同造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞加劇，或新出現(xiàn)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞現(xiàn)象。二次環(huán)境污染是環(huán)境污染第三方治理過程中必然面對(duì)的問題，它是第三方參與環(huán)境治理出現(xiàn)異常狀態(tài)下的負(fù)面法律后果。

二次環(huán)境污染現(xiàn)象的出現(xiàn)要求對(duì)第三方法律責(zé)任性質(zhì)、大小和承擔(dān)方式予以特別關(guān)注，這也是通過法律制度設(shè)計(jì)減緩甚至消除二次環(huán)境污染現(xiàn)象的關(guān)鍵所在?，F(xiàn)行我國有關(guān)法律責(zé)任認(rèn)定主要采“行為模式”說，即通過設(shè)定具體的行為模式來界定法律行為性質(zhì)并以此判斷該行為是否合法及如何承擔(dān)法律責(zé)任，但是上述理論并不能直接適用于第三方。首先，從身份上來看，第三方并不屬于環(huán)境法律意義上的責(zé)任主體——“污染者”，本文也并不贊同對(duì)“污染者”做擴(kuò)大解釋以將第三方主體一概解釋為“污染者”的做法。除非第三方主動(dòng)或故意造成二次環(huán)境污染，現(xiàn)行環(huán)境法律、法規(guī)很難對(duì)第三方治理行為違法性給予肯定評(píng)價(jià)；其次，從主觀層面來看，第三方參與環(huán)境污染治理活動(dòng)多半是為了追逐商業(yè)利益及維護(hù)公共利益，于此前提下似乎很難認(rèn)定第三方存在主觀過錯(cuò)因而要求其承擔(dān)法律責(zé)任；再次，從法解釋學(xué)角度分析，不管污染者和第三方內(nèi)部締結(jié)何種合同來開展第三方治理，當(dāng)出現(xiàn)二次環(huán)境污染時(shí)即使第三方不存在違法行為可能也需要承擔(dān)法律責(zé)任?！啊h(huán)境污染第三方治理侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)主要癥結(jié)在于在無過錯(cuò)責(zé)任情形下，污染責(zé)任的承擔(dān)對(duì)于環(huán)境污染第三方治理具有抑制作用，……” 運(yùn)用上述理論對(duì)第三方的行為進(jìn)行評(píng)價(jià)顯然有失公平并將減損其參與積極性?？偠灾词古盼壅?、生態(tài)環(huán)境行政監(jiān)管部門通過合同明確各方權(quán)責(zé)，從理論上幾乎很難依據(jù)環(huán)境法律、法規(guī)現(xiàn)行規(guī)定、裁判標(biāo)準(zhǔn)對(duì)第三方守法和履約程度進(jìn)行評(píng)價(jià)。

從實(shí)踐層面來看，即便中央及各地規(guī)范性文件已對(duì)污染者與第三方主體之間的法律關(guān)系性質(zhì)予以說明，但是并未對(duì)如何分配法律責(zé)任提供明確政策指引；其次，各地開展環(huán)境污染第三方治理試點(diǎn)工作的方式、手段各異，有些地方并未完全通過自由協(xié)商以明確第三方權(quán)利及義務(wù)便徑直開展第三方治理，如筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)某些地方即是由政府通過行政權(quán)力強(qiáng)制要求第三方參與環(huán)境污染治理，對(duì)這些行政指令生效后產(chǎn)生的二次環(huán)境污染現(xiàn)象如何進(jìn)行評(píng)價(jià)也值得關(guān)注。從理論抑或?qū)嵺`而言，二次環(huán)境污染現(xiàn)象下第三方法律責(zé)任的確認(rèn)和追究亟待制度協(xié)調(diào)與機(jī)制創(chuàng)新。

二、企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)的制度機(jī)理與法源依據(jù)

近些年社會(huì)各界逐漸開始關(guān)注企業(yè)環(huán)境信用議題，這主要源于我國企業(yè)有關(guān)環(huán)境、資源獲取、開發(fā)和利用行為日漸成為環(huán)境污染、資源枯竭的首要原因。而作為社會(huì)信用的重要組成部分，企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)也因前者升溫而成為環(huán)境保護(hù)治理創(chuàng)新模式并逐步得到推廣和實(shí)踐。

從各地社會(huì)信用立法來看，社會(huì)信用的本質(zhì)就是一種遵守法定義務(wù)或履行約定義務(wù)的狀態(tài)。有學(xué)者認(rèn)為“環(huán)境信用”界定也體現(xiàn)了其具有的法律、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境多維價(jià)值屬性，即“一種綜合運(yùn)用法治法定功能、經(jīng)濟(jì)效率性能、環(huán)境價(jià)值動(dòng)能解決社會(huì)問題的互動(dòng)調(diào)控方式。”原環(huán)境保護(hù)部等三部委于2013年頒布的《企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)辦法》（試行，以下簡稱《2013版評(píng)價(jià)辦法》）更是提到“企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)制度”本質(zhì)是一種環(huán)境管理手段，即：“根據(jù)企業(yè)環(huán)境行為信息，按照規(guī)定的指標(biāo)、方法和程序，對(duì)企業(yè)環(huán)境行為進(jìn)行信用評(píng)價(jià)，確定信用等級(jí)，并向社會(huì)公開，供公眾監(jiān)督和有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)及組織應(yīng)用的環(huán)境管理手段?！?而“企業(yè)環(huán)境信用……更高的目標(biāo)是，企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中不斷優(yōu)化環(huán)境行為，努力降低生產(chǎn)過程中對(duì)環(huán)境的影響程度的傾向?！?/p>

與傳統(tǒng)環(huán)境行為評(píng)價(jià)模式不同，本文認(rèn)為環(huán)境信用評(píng)價(jià)模式具有如下特征：（1）定量化評(píng)價(jià)。環(huán)境信用評(píng)價(jià)采取的是多類指標(biāo)、不同比例、綜合測評(píng)定量化評(píng)價(jià)方式，這種評(píng)價(jià)方式顯然不同于傳統(tǒng)環(huán)境行為定性評(píng)價(jià)方式；（2）綜合性評(píng)價(jià)。環(huán)境行為評(píng)價(jià)僅僅是對(duì)符合要件或情形行為進(jìn)行評(píng)價(jià)，環(huán)境信用評(píng)價(jià)則不僅包括行為評(píng)價(jià)，還包括道德評(píng)價(jià)、行為準(zhǔn)備評(píng)價(jià)及態(tài)度評(píng)價(jià)；（3）動(dòng)態(tài)化評(píng)價(jià)。環(huán)境行為模式評(píng)價(jià)是在特定時(shí)間、情形下對(duì)行為所做出的靜態(tài)化評(píng)價(jià)，環(huán)境信用則是在不同時(shí)間、情形下對(duì)行為主體所做出的動(dòng)態(tài)化評(píng)價(jià)；（4）過程性評(píng)價(jià)。環(huán)境行為評(píng)價(jià)屬于終局性評(píng)價(jià)，只要符合行為構(gòu)成要件即告終局違法；環(huán)境信用評(píng)價(jià)通過過程性要素、指標(biāo)來綜合判斷行為主體是否合法合規(guī)，行為是否違法僅是評(píng)價(jià)因素之一；（5）累積性評(píng)價(jià)。環(huán)境行為評(píng)價(jià)屬于一次性評(píng)價(jià)，免責(zé)、減責(zé)事由并不會(huì)影響評(píng)價(jià)結(jié)果；環(huán)境信用評(píng)價(jià)屬于多次性評(píng)價(jià)，它通過一段時(shí)期以內(nèi)累積信用結(jié)果而對(duì)行為主體進(jìn)行評(píng)價(jià)。

我國開展企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)具有較為堅(jiān)實(shí)的政策、法律基礎(chǔ)，相關(guān)規(guī)定最早見于2007年原環(huán)境保護(hù)總局等多部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于落實(shí)環(huán)保政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險(xiǎn)的意見》。而《環(huán)境保護(hù)法》（2015）、《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（2015）、《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（2015）等法律、規(guī)范性文件均不同程度涉及企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)議題，我國企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)制度正在實(shí)現(xiàn)從政策到法律的轉(zhuǎn)化，《環(huán)境保護(hù)法》（2015）第五十四條第三款規(guī)定也被視為企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)法制化里程碑式規(guī)定。

三、企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)認(rèn)定第三方法律責(zé)任的合理性與正當(dāng)性

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前已有十余個(gè)省、市開展了企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)制度試點(diǎn),多數(shù)地區(qū)制定了企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)規(guī)范性文件，還有些地區(qū)設(shè)置了企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)法律制度。而以企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)結(jié)果認(rèn)定第三方法律責(zé)任具有合理性和正當(dāng)性。

（一）定量視角判斷第三方環(huán)境法律責(zé)任創(chuàng)新路徑

作為定量評(píng)價(jià)的企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)制度突破以往企業(yè)環(huán)境行為評(píng)價(jià)所存在的評(píng)價(jià)對(duì)象過于單一、標(biāo)準(zhǔn)過于僵化、結(jié)果過于絕對(duì)等局限，試圖提出一種全新環(huán)境治理評(píng)價(jià)方式和手段?，F(xiàn)行企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系將企業(yè)環(huán)境行為劃分為污染防治類、生態(tài)保護(hù)類、環(huán)境管理類、社會(huì)監(jiān)督類等四類，依據(jù)該行為產(chǎn)生的環(huán)境影響、社會(huì)影響等而進(jìn)行不同分值的過程、即時(shí)、滾動(dòng)評(píng)價(jià)。2013版評(píng)價(jià)辦法中環(huán)境管理類各類環(huán)境行為合計(jì)權(quán)重比例高達(dá)54%，污染防治類（29%）和社會(huì)監(jiān)督類（12%）環(huán)境行為合計(jì)權(quán)重比例次之，這也反映出現(xiàn)行企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)注重企業(yè)環(huán)境管理、污染治理行為的監(jiān)督和防控。通過對(duì)上述各類環(huán)境行為產(chǎn)生影響進(jìn)行綜合、系統(tǒng)和全面評(píng)估，不僅能夠提供被評(píng)價(jià)對(duì)象是否存在違法嫌疑的信息和依據(jù)，還會(huì)對(duì)該企業(yè)后續(xù)開展環(huán)境或其他社會(huì)活動(dòng)如融資、上市、稅收減免、申請(qǐng)財(cái)政補(bǔ)助等帶來實(shí)質(zhì)影響。

（二）實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染治理模式各項(xiàng)制度間協(xié)調(diào)融通

我國現(xiàn)行環(huán)境治理是分階段運(yùn)行的，每個(gè)階段如事前、事中、事后等都有不同制度設(shè)計(jì)，分別包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污許可、三同時(shí)、環(huán)境監(jiān)測、總量控制、按日計(jì)罰、責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等。上述制度設(shè)計(jì)前提、預(yù)期目標(biāo)或效果之間的差異也導(dǎo)致上述各項(xiàng)制度在運(yùn)行過程中呈現(xiàn)“割裂”狀態(tài)，制度與制度之間協(xié)調(diào)性與互通性較差。通過創(chuàng)設(shè)和完善企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)制度，不僅能夠消弭各項(xiàng)制度之間割裂狀態(tài)，還能夠強(qiáng)化制度間協(xié)調(diào)、融通以提升傳統(tǒng)環(huán)境治理模式整體機(jī)能。具體來說，對(duì)第三方環(huán)境信用等級(jí)進(jìn)行評(píng)價(jià)的過程屬于事中治理；而其他主體圍繞評(píng)價(jià)結(jié)果所做的后續(xù)評(píng)價(jià)結(jié)果如限制企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、融資等則屬于事前治理。企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)內(nèi)容也包括前述部分制度要素，如是否獲得排污許可、環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)果、三同時(shí)制度實(shí)施進(jìn)度及效果、環(huán)境監(jiān)測設(shè)備運(yùn)行及數(shù)據(jù)真實(shí)性等等。有論者也認(rèn)為“許可證制度管理下的企業(yè)環(huán)保信息是企業(yè)參與環(huán)境信用評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，而企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)結(jié)果又將成為影響環(huán)境行政主管部門對(duì)企業(yè)進(jìn)行許可管理的有利依據(jù)，……”

（三）推動(dòng)構(gòu)建多元共治治理理念及法律制度體系

圍繞多元共治治理理念締造的環(huán)境污染治理多元共治法律制度體系，“以治理主體為中心，實(shí)現(xiàn)各個(gè)環(huán)境治理主體價(jià)值的最大發(fā)揮，該體系是在兼顧社會(huì)各方環(huán)境治理訴求的基礎(chǔ)上，尋求環(huán)境治理的最大公共利益，并且在此過程中強(qiáng)調(diào)發(fā)揮各方合力的重要性。”“多元共治的優(yōu)勢在于可以將政府治理的直接性和權(quán)威性、市場調(diào)控的及時(shí)性和自發(fā)性以及民眾治理的普遍性和聚合效力發(fā)揮極致”?！吨袊鴩窠?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》（2016）第四十四章提到：“創(chuàng)新環(huán)境治理理念和方式……形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系，實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量總體改善?！逼髽I(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)制度能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)環(huán)境行政主管部門與其他社會(huì)主體有機(jī)聯(lián)結(jié)，通過多個(gè)部門、主體協(xié)同配合、相互協(xié)作并運(yùn)用多種方式共同調(diào)節(jié)環(huán)境失信行為所造成的潛在社會(huì)影響及法律后果，該制度也體現(xiàn)了環(huán)境治理多元共治治理理念。

（四）填補(bǔ)強(qiáng)制資質(zhì)許可取消第三方法制監(jiān)管漏洞

2014年原環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于改革環(huán)境治理設(shè)施運(yùn)行許可工作的通知》取消“環(huán)境保護(hù)（污染治理）設(shè)施運(yùn)營單位甲級(jí)資質(zhì)認(rèn)定”并敦促各地取消相應(yīng)資質(zhì)認(rèn)定資格和程序，同時(shí)還以部令形式廢止《環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營資質(zhì)許可管理辦法》，這意味著包括國家生態(tài)環(huán)境行政主管部門頒發(fā)的甲級(jí)、省級(jí)生態(tài)環(huán)境行政主管部門頒發(fā)的乙級(jí)、臨時(shí)級(jí)資質(zhì)許可均將被取消。這不僅是黨中央、國務(wù)院有關(guān)“簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能”決議精神在環(huán)境污染治理領(lǐng)域具體表現(xiàn)，同時(shí)也是激發(fā)我國環(huán)境污染治理市場潛力、引導(dǎo)我國環(huán)境污染治理逐步走向市場化、專業(yè)化和集約化的重要舉措。在取消強(qiáng)制資質(zhì)認(rèn)定后，第三方市場將面臨新興主體的大規(guī)模參與和涌入，個(gè)別主體技術(shù)難免良莠不齊，如果任其開展活動(dòng)而不對(duì)其進(jìn)行規(guī)范和約束，二次環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)將持續(xù)增高。通過相應(yīng)制度設(shè)計(jì)篩選出既順應(yīng)市場需要、滿足技術(shù)能力要求、又符合行政監(jiān)管條件的第三方主體有助于填補(bǔ)強(qiáng)制資質(zhì)許可取消后面臨法制監(jiān)管漏洞。

（五）提供我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)多元多樣化行為評(píng)價(jià)方式

近些年來，我國環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展深受政策影響，如《國家環(huán)境保護(hù)‘十二五’規(guī)劃》、《節(jié)能減排‘十二五’規(guī)劃》、《國家環(huán)境保護(hù)‘十三五’規(guī)劃》、《‘十三五’節(jié)能環(huán)保規(guī)劃》《支持服務(wù)民營企業(yè)綠色發(fā)展的意見》等文件發(fā)布之后，環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展呈蓬勃態(tài)勢，相關(guān)業(yè)態(tài)也日趨多元。目前，我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)主要有環(huán)保裝備業(yè)、污染治理服務(wù)業(yè)、生態(tài)修復(fù)業(yè)、清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品生產(chǎn)業(yè)等業(yè)態(tài)。隨著政策紅利的逐步釋放，現(xiàn)階段以環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)為核心的第三方治理業(yè)務(wù)范圍也將得到豐富與擴(kuò)充，如“……提供問題診斷、治理方案編制、污染物排放監(jiān)測以及環(huán)境治理設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)等綜合服務(wù)。”這也使得創(chuàng)制與完善多樣化評(píng)價(jià)方式變得更為迫切。同時(shí)，環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展初始階段的規(guī)則設(shè)計(jì)應(yīng)以鼓勵(lì)各類主體積極參與環(huán)保產(chǎn)業(yè)活動(dòng)為基調(diào)。環(huán)保產(chǎn)業(yè)活動(dòng)參與主體不但協(xié)助或替代環(huán)境義務(wù)主體承擔(dān)環(huán)境污染治理和生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)，而且也是我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和供給側(cè)轉(zhuǎn)型的重要支持力量，對(duì)于這類新興行業(yè)應(yīng)通過包括金融、稅收、政策、法律等在內(nèi)的方式進(jìn)行鼓勵(lì)，而不能因?yàn)榍啡背墒旒夹g(shù)或其他原因?qū)е露苇h(huán)境污染而依據(jù)現(xiàn)有法律、法規(guī)規(guī)定一味給予否定評(píng)價(jià)。

四、從第三方治理看企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)制度法制進(jìn)程

我國企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)制度相關(guān)規(guī)定主要來自于2013版評(píng)價(jià)辦法，不論從法律位階層級(jí)還是從具體內(nèi)容來看該辦法均不同程度地存在問題。2013版評(píng)價(jià)辦法并非正式法律文件，這種性質(zhì)也決定了現(xiàn)階段該制度及其實(shí)施可能因缺乏法律強(qiáng)制力而最終流于形式。本文認(rèn)為將該份規(guī)范性文件提升至部門規(guī)章層級(jí)，可與我國現(xiàn)有相關(guān)部門規(guī)章保持整體、協(xié)調(diào)一致，還將進(jìn)一步賦予并強(qiáng)化各級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門在環(huán)境污染第三方治理、企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)等事項(xiàng)中行政主導(dǎo)地位。從參與主體、適用對(duì)象、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、操作程序等角度來看，環(huán)境污染第三方治理和企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)均屬于生態(tài)環(huán)境治理模式創(chuàng)新，兩者仍存在較為明顯的制度邊界。本文認(rèn)為未來企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)制度的法制進(jìn)程除了應(yīng)滿足理論自恰，還應(yīng)結(jié)合我國環(huán)境污染第三方治理現(xiàn)狀考慮如何確保、推動(dòng)和促進(jìn)第三方治理活動(dòng)貫徹落實(shí)，具體面向包括適用對(duì)象（包括強(qiáng)制參評(píng)對(duì)象，筆者注）、制度效力、信用修復(fù)、法律責(zé)任、公眾參與等等。

（一）擴(kuò)大制度適用對(duì)象

2013版評(píng)價(jià)辦法規(guī)定不論是企業(yè)自身環(huán)境行為，還是通過合同等方式委托其他機(jī)構(gòu)或組織實(shí)施環(huán)境行為均被視為企業(yè)的環(huán)境行為。結(jié)合《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)環(huán)境信用體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》（2015年版）規(guī)定來看，上述規(guī)定僅將企業(yè)（即傳統(tǒng)污染者，筆者注）確立為適用對(duì)象的做法有失周延。隨著實(shí)踐的發(fā)展，企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)制度的適用對(duì)象將有可能擴(kuò)大至包括傳統(tǒng)污染者以外的其他主體，如廣義的第三方治理機(jī)構(gòu)，如環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)、機(jī)動(dòng)車排放檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)等。本文認(rèn)為應(yīng)對(duì)該制度的適用對(duì)象做擴(kuò)大解釋，具體做法是在該辦法相關(guān)規(guī)定中增加“企業(yè)及事業(yè)單位”等表述或?qū)⒃撝贫冗m用對(duì)象確定為所有可能造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞后果或風(fēng)險(xiǎn)的主體。此外，2013版評(píng)價(jià)辦法第三條是有關(guān)強(qiáng)制參評(píng)企業(yè)對(duì)象的規(guī)定，符合產(chǎn)生潛在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和較大的生態(tài)破壞可能性的企業(yè)被確定為強(qiáng)制參評(píng)對(duì)象。以上述做法為參照，本文認(rèn)為也應(yīng)在未來法制化過程中對(duì)強(qiáng)制參評(píng)的第三方主體予以明確設(shè)定。本文建議依據(jù)企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)結(jié)果，將可能或已經(jīng)導(dǎo)致二次環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)或后果的第三方主體全部納入強(qiáng)制參評(píng)對(duì)象。

（二）明晰制度法律效力

2013版評(píng)價(jià)辦法要求生態(tài)環(huán)境行政主管部門及時(shí)公布企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)等級(jí)結(jié)果，但并未就該評(píng)價(jià)結(jié)果的功能和作用予以確認(rèn)，這將會(huì)降低企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)制度的實(shí)施效能并使評(píng)價(jià)結(jié)果“空洞化”。在環(huán)境污染第三方治理領(lǐng)域，本文認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面明確企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)結(jié)果的法律效力：（1）第三方市場準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)。以年度性、階段性、周期性的企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)即可對(duì)該企業(yè)是否進(jìn)入或退出環(huán)境污染第三方治理、是否享受相應(yīng)財(cái)政、稅收、金融等優(yōu)惠政策進(jìn)行評(píng)估；（2）第三方環(huán)境治理效果的過程性評(píng)價(jià)結(jié)論。通過審核污染防治類、生態(tài)保護(hù)類等評(píng)價(jià)指標(biāo)即可對(duì)第三方參與環(huán)境治理效果進(jìn)行過程性研判，并以此作為其能否實(shí)現(xiàn)、達(dá)到環(huán)境污染治理預(yù)期效果或生態(tài)修復(fù)預(yù)期目標(biāo)的證據(jù)；（3）第三方是否需要承擔(dān)環(huán)境法律責(zé)任的依據(jù)。具有多次失信評(píng)價(jià)記錄的第三方在不能修復(fù)其信用的前提下將可能承擔(dān)法律責(zé)任。

（三）設(shè)置信用修復(fù)規(guī)則

企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)并非靜態(tài)、終局、一次性評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果將隨著時(shí)間轉(zhuǎn)變、空間位移而發(fā)生變化，本文認(rèn)為未來法制化進(jìn)程中應(yīng)考慮允許第三方主體主動(dòng)進(jìn)行信用修復(fù)?！八侵笧榱嘶謴?fù)生產(chǎn)和激勵(lì)失信企業(yè)、環(huán)境服務(wù)機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員積極整改，環(huán)保部門對(duì)其環(huán)境不良信用信息記錄在符合一定的程序和條件下予以清除的法律制度”。信用修復(fù)制度的適用主體包括初次或輕度違反環(huán)境政策、法律、規(guī)范性文件及職業(yè)道德的、處于負(fù)面環(huán)境信用評(píng)價(jià)的第三方主體（主要是指處于警示和失信狀態(tài)的企業(yè)），信用修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括上述主體主觀過錯(cuò)程度、造成二次環(huán)境污染或生態(tài)破壞的惡劣程度、處于負(fù)面評(píng)價(jià)狀態(tài)后的態(tài)度和所采取環(huán)境污染治理或生態(tài)修復(fù)措施效果等因素。通過信用修復(fù)不僅可以使被評(píng)價(jià)主體信用評(píng)價(jià)狀態(tài)恢復(fù)正常，給予其改過自新機(jī)會(huì)，還能作為被評(píng)價(jià)主體是否需要承擔(dān)法律責(zé)任的重要依據(jù)。

（四）區(qū)分具體責(zé)任類型

2013版評(píng)價(jià)辦法分別就誠信企業(yè)、良好企業(yè)、警示企業(yè)和失信企業(yè)設(shè)立了激勵(lì)機(jī)制、約束機(jī)制和懲戒機(jī)制，未來有必要結(jié)合前述信用修復(fù)效果、現(xiàn)有環(huán)境法律規(guī)定及依據(jù)排污者、生態(tài)環(huán)境行政主管部門與第三方之間的多重法律關(guān)系來明確各方法律責(zé)任類型及責(zé)任分配。《環(huán)境保護(hù)法》（2015）第六十五條和《山東省環(huán)境信用評(píng)價(jià)辦法》（2016）相關(guān)規(guī)定可茲借鑒，《環(huán)境保護(hù)法》（2015）第六十五條就環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)以及從事環(huán)境監(jiān)測設(shè)備和防治污染設(shè)施維護(hù)、運(yùn)營機(jī)構(gòu)與環(huán)境污染者承擔(dān)連帶責(zé)任進(jìn)行規(guī)定，《山東省環(huán)境信用評(píng)價(jià)辦法》（2016）直接規(guī)定：“紅標(biāo)企業(yè)……適用于限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的，依法責(zé)令其限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治?！北疚挠嘘P(guān)第三方法律責(zé)任類型、歸責(zé)依據(jù)及責(zé)任分配的具體說明如下圖列示：

以環(huán)境污染第三方治理各參與主體之間法律關(guān)系為基礎(chǔ)并圍繞企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)結(jié)果，第三方主體將分別承擔(dān)民事、行政和刑事法律責(zé)任?！董h(huán)境保護(hù)法》第六十五條明確第三方主體民事連帶責(zé)任承擔(dān)方式，應(yīng)將該條作為重要法律依據(jù)；其他民事法律責(zé)任則應(yīng)嚴(yán)格遵循《第三方治理實(shí)施意見》堅(jiān)持排污者擔(dān)負(fù)污染治理主要責(zé)任的精神而在排污者與第三方之間進(jìn)行合理責(zé)任劃分；由于第三方并非嚴(yán)格意義上的“污染者”，本文認(rèn)為應(yīng)謹(jǐn)慎對(duì)待第三方行政法律責(zé)任確認(rèn)和追究，即應(yīng)在第三方治理活動(dòng)視為“違法”的情形才應(yīng)承擔(dān)行政法律責(zé)任。至于第三方是否應(yīng)被追究刑事責(zé)任則應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)《刑法》相關(guān)規(guī)定來予以確認(rèn)。

（五）確保公眾實(shí)質(zhì)參與

2013版評(píng)價(jià)辦法也對(duì)公眾參與做出規(guī)定，如公眾具有舉報(bào)權(quán)利（第十八條）、異議權(quán)利（第二十四條、第二十六條）和知情權(quán)利（第二十七條）等，從性質(zhì)上來看，它們是“……公眾環(huán)境權(quán)益保障中程序正義的體現(xiàn)，即公眾全面具體參與環(huán)境立法、環(huán)境決策等活動(dòng)?！奔雌髽I(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)制度視域下的公眾參與本質(zhì)是一種社會(huì)公眾程序性環(huán)境權(quán)利。但本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)“實(shí)質(zhì)化公眾參與范疇”以真正實(shí)現(xiàn)前述程序性環(huán)境權(quán)利，具體對(duì)策包括：“加強(qiáng)公眾遴選機(jī)制的建設(shè)和公眾訴求反應(yīng)及回應(yīng)機(jī)制……”，重視公眾對(duì)企業(yè)環(huán)境信用虛假行為行使舉報(bào)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的信息回饋。同時(shí)，還應(yīng)就公眾舉報(bào)權(quán)、異議權(quán)適用條件、情形及其法律效果等進(jìn)行明確規(guī)定，此外還可考慮邀請(qǐng)公眾對(duì)評(píng)價(jià)活動(dòng)內(nèi)容、過程和程序進(jìn)行監(jiān)督?！啊m當(dāng)引入第三方公證、群眾和企業(yè)代表監(jiān)督等形式，……為形成客觀、公正的企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)結(jié)果奠定基礎(chǔ)?！?/p>

五、結(jié)語

現(xiàn)行民事法律、環(huán)境法律以“行為模式說”來判斷行為是否合法或如何承擔(dān)法律責(zé)任的方式并不適用于第三方環(huán)境治理活動(dòng)。在近期決策層發(fā)布的政策文件如無廢城市建設(shè)試點(diǎn)、藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)、節(jié)能減排、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)、公益訴訟判決執(zhí)行等領(lǐng)域頻繁出現(xiàn)，這說明該治理模式仍具有現(xiàn)實(shí)意義。企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)制度也在各地如火如荼地推行并取得一定成效，但是也面臨規(guī)范文件層級(jí)較低、適用對(duì)象受限、法律效力付之闕如等問題。環(huán)境污染第三方治理和企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)均屬于生態(tài)環(huán)境治理創(chuàng)新的嘗試和實(shí)踐，雖制度創(chuàng)設(shè)初衷和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)各有不同，但是這兩種模式在第三方法律責(zé)任的認(rèn)定、分配和承擔(dān)問題上已出現(xiàn)交叉融合。這種交叉融合大抵是由適用對(duì)象重合，即均包括第三方所導(dǎo)致，這種交叉融合使得這兩項(xiàng)制度、機(jī)制在實(shí)施過程中存在協(xié)調(diào)的可能。這便需要立法機(jī)關(guān)和行政部門在創(chuàng)設(shè)、修改相關(guān)法律過程中，既要考慮法律、法規(guī)各自立法目標(biāo)、原則、基本制度的構(gòu)建，還要從制度銜接的角度增設(shè)或修改相關(guān)規(guī)定以兼顧各領(lǐng)域法律、法規(guī)之間統(tǒng)籌適用。

原標(biāo)題:李一?。旱谌街卫矶苇h(huán)境污染責(zé)任的認(rèn)定