垂改后，縣級環(huán)境行政復(fù)議案誰受理？

 目前，各地新的縣級生態(tài)環(huán)境部門即將全面完成垂改工作。今后，當(dāng)事人如果對縣級生態(tài)環(huán)境分局作出的具體行政行為不服時，應(yīng)當(dāng)向哪個部門申請行政復(fù)議呢？筆者結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)以及基層執(zhí)法工作實際，對此問題進(jìn)行了逐一梳理。 1法律有哪些規(guī)定？根據(jù)《行政復(fù)議法》第十二條規(guī)定，對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復(fù)議，也可以向上一級主管部門申請行政復(fù)議。對海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)和國家安全機關(guān)的具體行政行為不服的，向上一級主管部門申請行政復(fù)議。而《行政復(fù)議法實施條例》（國務(wù)院令第499號）第二十四條規(guī)定，申請人對經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)實行省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門作出的具體行政行為不服的，可以選擇向該部門的本級人民政府或者上一級主管部門申請行政復(fù)議；省、自治區(qū)、直轄市另有規(guī)定的，依照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定辦理。對于垂改后縣級生態(tài)環(huán)境分局的行政復(fù)議案件由誰受理問題，有的執(zhí)法人員認(rèn)為，《行政復(fù)議法實施條例》第二十四條的規(guī)定與《行政復(fù)議法》第十二條第二款的規(guī)定并不相符。根據(jù)《立法法》第八十八條“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。”以及最高人民法院關(guān)于印發(fā)《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀(jì)要》的通知（法〔2004〕96號）第二條（一），“ 下位法的規(guī)定不符合上位法的，人民法院原則上應(yīng)當(dāng)適用上位法”的規(guī)定來看，對前述兩個法律規(guī)定不一致的，應(yīng)當(dāng)適用《行政復(fù)議法》第十二條第二款的規(guī)定。贊成此意見的同時提出，上述第二款規(guī)定中的“等”字，應(yīng)當(dāng)包含實行省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門，如市、縣生態(tài)環(huán)境部門。2縣級生態(tài)環(huán)境分局是否屬于“等內(nèi)”？按照《行政復(fù)議法》第十二條的規(guī)定，申請人有權(quán)在“本級人民政府”和“上一級主管部門”之間選擇復(fù)議機關(guān)。也就是說，省以下垂直管理機關(guān)的市級機關(guān)仍屬于市級人民政府的工作部門，對其具體行政行為不服的，當(dāng)事人仍可以選擇復(fù)議機關(guān)。而如果作出具體行政行為的部門是垂直管理機關(guān)，那么申請人則無權(quán)選擇復(fù)議機關(guān)，只能向“上一級主管部門”申請復(fù)議。按照垂改要求，市級生態(tài)環(huán)境局實行以省級生態(tài)環(huán)境廳（局）為主的雙重管理，仍為市級政府工作部門?？h級生態(tài)環(huán)境局調(diào)整為市級生態(tài)環(huán)境局的派出分局，由市一級直接管理。顯然，如果當(dāng)事人對市級生態(tài)環(huán)境局作出的行政決定不服，可以向市政府或省生態(tài)環(huán)境廳申請復(fù)議。而縣級生態(tài)環(huán)境分局不屬于地方政府工作部門，如果當(dāng)事人對其作出的行政決定不服，只能向上一級主管部門申請行政復(fù)議。事實果真如此嗎？我們再來看《行政復(fù)議法》第十二條第二款列舉了海關(guān)、金融、國稅、外匯4個垂直部門，對他們的行政行為不服的，只能向上一級主管部門申請行政復(fù)議。筆者理解，這里的列舉是舉例性質(zhì)的列舉，不是劃定范圍性質(zhì)的列舉。這種列舉的實質(zhì)在于說明這些機關(guān)是“實行垂直領(lǐng)導(dǎo)”，而不是雙重領(lǐng)導(dǎo)。因此筆者理解，除了上述4個實行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的部門外，其他行政機關(guān)如果也是實行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，也同樣適用第二款的規(guī)定，由上級主管部門管轄行政復(fù)議。那么，這是不是意味著，省以下垂改后的縣級生態(tài)環(huán)境分局也適用此規(guī)定呢？實踐中，這一問題爭議較大。3適用“中央垂管”不適用“省以下垂管”？目前，我國行政機關(guān)垂直管理的形式主要有兩種：一種是中央垂直管理，如海關(guān)等；另一種是省以下垂直管理，其中省、市一級雙重領(lǐng)導(dǎo)，縣級實行市級主管部門的派出分局，由市級主管部門直接管理，如市、縣生態(tài)環(huán)境部門。筆者認(rèn)為，不管是“中央垂直管理”還是“省以下垂直管理”，都是“垂直管理”的一種形式。如果《行政復(fù)議法》第十二條第二款規(guī)定的是“對海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等實行中央垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)的具體行政行為不服的，向上一級主管部門申請行政復(fù)議”的話，那么是不是可以理解為該款僅適用于中央垂直管理機關(guān)，省以下垂直管理機關(guān)則不能適用。然而，《行政復(fù)議法》第十二條第二款并沒有做這樣的限定。我們不妨再回顧一下《行政復(fù)議法》第十二條第一款，這一款是關(guān)于行政復(fù)議管轄的一般規(guī)定，亦是對行政復(fù)議及時、便民原則的具體體現(xiàn)，也就是，公民、法人或其他組織依法享有自主選擇行政復(fù)議管轄機關(guān)的權(quán)利。如果縣級生態(tài)環(huán)境分局的復(fù)議案件由市級生態(tài)環(huán)境局受理的話，是不是有些違背了行政復(fù)議法確定的便民原則。要知道，在基層，有的市、縣生態(tài)環(huán)境部門所在地之間相距上百里，這對人民群眾極其不便，不僅提高了行政復(fù)議成本，也不便于人民群眾運用行政復(fù)議合法權(quán)益。所以，筆者理解的是，《行政復(fù)議法》第十二條第二款是根據(jù)海關(guān)、金融、國稅、外匯管理這四個部門的組織屬性，按照歸類分析法則，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格理解為沒有窮盡列舉所有中央垂管部門。而省級以下生態(tài)環(huán)境部門均為省級以下垂管部門，其整體上的組織屬性為地方管理部門，顯然不屬該款調(diào)整的范圍。理所當(dāng)然，省級以下垂管后的縣級生態(tài)環(huán)境分局也不包含在此之列。4誰對縣級生態(tài)環(huán)境行政復(fù)議案件有管轄權(quán)？根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，縣級以上人民政府對省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)應(yīng)有行政復(fù)議管轄權(quán)。根據(jù)《組織法》第六十七條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、市、市轄區(qū)的人民政府應(yīng)當(dāng)協(xié)助在本行政區(qū)域內(nèi)不屬于自己管理的國家機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位進(jìn)行工作，并且監(jiān)督他們遵守和執(zhí)行法律和政策。根據(jù)本條規(guī)定，地方政府與省以下垂直的行政機關(guān)雖然沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但是地方政府享有監(jiān)督他們的權(quán)力，而行政復(fù)議就是對行政機關(guān)行使行政權(quán)的活動的一種監(jiān)督方式，由地方政府受理行政復(fù)議申請并不違反行政復(fù)議是行政機關(guān)內(nèi)部重要監(jiān)督制度這一特點。因此，縣級以上人民政府對實行省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境部門的行政復(fù)議案件應(yīng)當(dāng)具有管轄權(quán)。換句話說，縣人民政府對縣級生態(tài)環(huán)境分局的行政復(fù)議案件具有管轄權(quán)。再有，為解決省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門行政復(fù)議管轄權(quán)這一問題，早在2007年8月1日起實施的《行政復(fù)議法實施條例》第二十四條明確規(guī)定，申請人對經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)實行省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門作出的具體行政行為不服的，可以選擇向該部門的本級人民政府或者上一級主管部門申請行政復(fù)議；省、自治區(qū)、直轄市另有規(guī)定的，依照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定辦理。本條是對省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門作出的具體行政行為的行政復(fù)議管轄特別規(guī)定，這也完全符合《行政復(fù)議法》第四條中的及時、便民的原則。綜上所述，筆者認(rèn)為，省級以下生態(tài)環(huán)境部門實行垂改后，雖然對縣級生態(tài)環(huán)境分局調(diào)整為市生態(tài)環(huán)境部門的派出分局，由市級生態(tài)環(huán)境部門直接管理，但是根據(jù)《行政復(fù)議法實施條例》第二十四條規(guī)定，申請人如對縣級生態(tài)環(huán)境分局作出的具體行政行為不服，可以選擇向縣人民政府或者市級生態(tài)環(huán)境主管部門申請行政復(fù)議。當(dāng)然，各省、自治區(qū)、直轄市另有規(guī)定的，依照各省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定辦理。