從對立走向融合：改革開放40年的環(huán)保演進

大氣網(wǎng)訊:40年前的1978年12月，中央召開了具有劃時代意義的十一屆三中全會，確立了改革開放的重大決策。開放后的中國經(jīng)濟快速啟動，從1978年中國經(jīng)濟總量居世界第11位，GDP總量約為1500億美元，人均GDP為150多美元，城鎮(zhèn)化率為17.9%，到2017年國內GDP達到13萬億美元左右，人均GDP上升至近9500美元，城鎮(zhèn)化率提升至58.52%，城市人口超越8億。在這40年中，三次產(chǎn)業(yè)結構的逐漸優(yōu)化，使得我國一躍成為世界第二大經(jīng)濟體，對世界經(jīng)濟增長的貢獻率超過30%，晉升為世界經(jīng)濟的動力之源。

可以說，40年來，我國的工業(yè)化、城市化水平獲得了極大的飛躍，舉世矚目。但伴隨而來的則是生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性風險：工業(yè)發(fā)展的粗放、城市擴張的快速、城鄉(xiāng)間人口落差加大，導致局部地區(qū)城市垃圾圍城、“霧霾”擾民、河流變臭、能源和水資源構造性短缺日益加劇，這些都會持續(xù)制約中華民族的永續(xù)發(fā)展。回顧40年改革開放歷程，可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展時而對立、時而融合，環(huán)境問題的出現(xiàn)、加劇或減緩，也總是和經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)模、結構和模式密切相關，分析兩者的演進歷程和相互關系，有助于探明未來實現(xiàn)美麗中國夢的可行路徑。

分析改革開放以來的生態(tài)環(huán)保工作，需要將其置于改革開放的經(jīng)濟發(fā)展框架下觀察。

我國生態(tài)環(huán)保工作的啟動，可追溯至1973年(略早于改革開放)。當時，部分工業(yè)地區(qū)隆煙滾滾、城市環(huán)境臟亂，因此，國務院召開了第一次全國環(huán)保會議，正式拉開了中國環(huán)保事業(yè)的序幕。該次會議通過了《關于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，確定了“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環(huán)境、造福人民”的“32字方針”，這也是我國生態(tài)環(huán)保工作國家層面的戰(zhàn)略方針。到1978年，憲法明確規(guī)定“國家保護環(huán)境和自然資源”。1983年，改革開放進入第5年，國家經(jīng)濟開始逐漸走上正軌，部分重工業(yè)行業(yè)開始快速復蘇，一度出現(xiàn)了水、礦產(chǎn)資源過度浪費的情況，該年舉行了第二次環(huán)保會議，正式將環(huán)保工作上升為基本國策，將環(huán)保問題與經(jīng)濟建設、城鄉(xiāng)建設同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益的統(tǒng)一。在政策工具上，確定了“預防為主、防治結合”、“誰污染、誰治理”和“強化環(huán)境管理”三大政策，從污染主體、污染管理等方面進行了頂層設計。1996年，改革開放已近20年，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化在全國各地相繼啟動，GDP以8%左右增速快速增長，經(jīng)濟增長的速度顯得較為平穩(wěn)。此后一直到1998年左右，經(jīng)濟在經(jīng)歷了一番快速增長后有所放緩。在此期間，部分地區(qū)環(huán)境污染事件屢見報端，因此，當年確定了“堅持污染防治和生態(tài)保護并重”的方針，實施了《污染物排放總量控制計劃》和《跨世紀綠色工程規(guī)劃》兩大舉措。至此，全國開始針對重點城市、流域、區(qū)域、海域等地區(qū)開展污染防治及生態(tài)保護工程，環(huán)保進入“工程”時代，即主要由各項工程組成。2000年，中國加入世貿組織(WTO)，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進入快速發(fā)展階段。我國GDP增速保持了多年兩位數(shù)的增長，卻伴隨有松花江污染、康菲溢油、大興安嶺大火、礦井潰壩、霧霾蔓延等多種問題。此時，國務院表態(tài)，要充分認識到我國環(huán)境形勢的嚴峻性和復雜性，充分認識到環(huán)保工作的重要性和緊迫性，說明環(huán)保問題已逐漸走入治理重點領域。十八大后，中國經(jīng)濟逐步進入“新常態(tài)”，中央將“綠色發(fā)展”作為新的治國方略，強調生態(tài)環(huán)保工作，各地環(huán)保的主動性、自覺性顯著增強，“綠水青山就是金山銀山”深入人心，優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境成為民眾向往的公共產(chǎn)品。到2018年，十九大報告明確將生態(tài)文明建設納入為“五位一體”國家戰(zhàn)略，“水氣土”三大計劃相繼發(fā)布，嚴守資源環(huán)境生態(tài)紅線成為各級政府的工作要求。今年5月18日，總書記又親自出席全國生態(tài)環(huán)保大會，系統(tǒng)闡釋了生態(tài)文明思想，將“綠色”發(fā)展深度融入政治、經(jīng)濟、文化、社會治理中，自此，我國環(huán)保工作進入新的歷史發(fā)展期。

通過與同時期的經(jīng)濟發(fā)展同步比較，可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境問題的產(chǎn)生和減緩，都伴隨著經(jīng)濟體量的增加和發(fā)展方式的優(yōu)化。根據(jù)經(jīng)濟增長速度來劃分，大致可以將40年的經(jīng)濟發(fā)展劃分為三個階段：1978年—1992年、1992年—2012年、2012年至今。經(jīng)濟增速分別為平緩、快速再到平緩。結合環(huán)境表現(xiàn)，可看出我國的環(huán)保工作是與工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展同步進行，在高速發(fā)展時往往是環(huán)境表現(xiàn)較差的時段，但總體上是逐漸變好的趨勢。

綜上所述，環(huán)境發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展的關系經(jīng)歷了三個階段，即經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先于環(huán)境污染、環(huán)境污染影響經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境治理成為經(jīng)濟發(fā)展的保障和支持系統(tǒng)。

在GDP至上的階段，生活溫飽是頭等大事，追求GDP導致工業(yè)粗放、資源浪費，疏于環(huán)境治理，也造成發(fā)展方式的路徑依賴，而伴隨改革開放的逐步深化，人民生活品質的日益提升，良好的生態(tài)環(huán)境成為民生之需，經(jīng)濟高速發(fā)展為后續(xù)的生態(tài)環(huán)保工作奠定了物質保障，40年積累的社會財富開始反哺環(huán)境。

40年來，我國通過優(yōu)化政策機制，調節(jié)能源結構，調整產(chǎn)業(yè)結構，開展了一系列工作如加大節(jié)能減排、污染防治力度、啟動環(huán)保稅、資金投入、大力推行清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟，嚴格執(zhí)行環(huán)評和“三同時”制度，加大淘汰“兩高一資”落后產(chǎn)能。截至2017年，全國環(huán)境質量得到顯著改善：338個地級以上城市PM10下降22.7%;地表水優(yōu)良水質斷面比例不斷提高;13.8萬個村莊完成農村環(huán)境綜合整治排污許可;資源產(chǎn)出效率由1978年的1533元/噸增長至2017年6714元/噸，GDP能耗累積下降77.2%，成效顯著。此外，部分地區(qū)探索出“綠水青山”變?yōu)椤敖鹕姐y山”的路徑，生態(tài)農林、新能源汽車、環(huán)境服務業(yè)等新業(yè)態(tài)新產(chǎn)業(yè)相繼出現(xiàn)，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值保持年均15%左右速度增長。

不過，在今后經(jīng)濟發(fā)展轉型過程中，我們仍需繼續(xù)關注環(huán)發(fā)關系的平衡。不同地區(qū)存在發(fā)展基礎、發(fā)展背景不同的情況，必然導致各地環(huán)境治理存在不平衡不充分的問題，站在新的歷史起點，如何平衡經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護，是考驗國家現(xiàn)代化治理能力的重要試金石。對此，一方面要防止反彈，不能由于擔心GDP而放松管制;另一方面，也不能急功近利，過度依靠運動戰(zhàn)模式，過度依賴政府管制，而不利用市場力量，需要探索出一條環(huán)境治理中合理的路徑。根據(jù)過去40年的發(fā)展經(jīng)驗，表面加強法律約束，能夠帶來環(huán)保工作成績，但“一刀切”的管理困境，容易造成治理方式的路徑依賴，容易造成“環(huán)保風暴”，影響企業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。

此外，還要重新理解環(huán)境保護和資源節(jié)約的關系。經(jīng)濟發(fā)展的基本規(guī)律在于向成本要收益，生態(tài)環(huán)保工作未來仍會加強，但作為一項工作，其本身的經(jīng)濟性同樣需要關注，既要有公益性又要有效率，警惕“大快上進”的全面投入，而應將公共資源精打細算，投入到該投入的地方。例如應追求生態(tài)要素的生產(chǎn)力、經(jīng)濟產(chǎn)出的環(huán)境效益、生態(tài)系統(tǒng)整體治理等，將傳統(tǒng)的經(jīng)濟密度指標轉化為“生態(tài)經(jīng)濟密度”指標，強化對環(huán)保規(guī)劃、項目的全流程分析，切實將環(huán)境保護和資源節(jié)約統(tǒng)一。

當前綠色發(fā)展已成國家治理戰(zhàn)略，將承擔更多調整產(chǎn)業(yè)結構、改變經(jīng)濟發(fā)展模式、優(yōu)化居民生活方式等功能。從國家治理戰(zhàn)略高度看，環(huán)境保護需要發(fā)揮其“引領作用”，且急需改變路徑依賴，包括發(fā)展方式和治理方式的依賴，將生態(tài)環(huán)境作為支撐國家發(fā)展的體系對待，從制約發(fā)展走向互相融合。

原標題:從對立走向融合：改革開放40年的環(huán)保演進