誰能告訴我中國政府堅持扶持油價的原因

【專家解說】：中國國內(nèi)油價的調(diào)整不僅嚴重滯后于國際市場的變化，而且政府出于經(jīng)濟與社會等目標的考慮，往往將國內(nèi)成品油價格確定在國際市場價格水平之下。 因此，盡管現(xiàn)在國際石油價格持續(xù)飆升，但國內(nèi)成品油基準價仍是發(fā)改委2007年底確定的，并沒有跟隨國際市場的油價走勢。所以，油價放開或接軌在相當意義上意味著油價的大幅度提高。 但是，政府的價格管制并沒有贏來掌聲一片，反而導致油企、下游的消費者等各方利益受損，相關(guān)各方怨聲載道。對石油企業(yè)來說，國內(nèi)市場油價倒掛致使煉油板塊業(yè)務(wù)出現(xiàn)較大虧損，煉的越多，虧的越大。 當此時刻，煉油企業(yè)將采取少煉或者不煉等可能的措施來避免財務(wù)上的損失。而嚴格的價格管制在客觀上助長了石油壟斷企業(yè)以增加出口油品、減少市場供應(yīng)的辦法，來抵消價格管制導致的虧損或者逼迫政府調(diào)高成品油定價。 為彌補國有油企的虧損，中央政府分別在2006、2007年和2008年一季度，為中石化提供補貼50億元、49億元、74億元。政府對油企的補貼被后者視為對其履行社會責任是必要的，但卻不足以彌補其損失，而在社會大眾看來，因為他們享有壟斷地位，這種補貼是不公的。 短期內(nèi)，終端的石油消費者可以享受到因價格管制而生產(chǎn)的低價石油，但長期來看，政府管制帶給其他企業(yè)和個體消費者就不一定是福音。當價差拉大，油企擴大石油出口，煉油企業(yè)減少煉油或者選擇休煉，加油站選擇惜售，市場上油品供應(yīng)不足，導致2003年以來頻頻發(fā)生油慌，終端企業(yè)和個人消費者的生產(chǎn)和生活因而大受影響。 從區(qū)域的角度看，長期以來，中國大部分油氣資源需從中西部的生產(chǎn)區(qū)域流向油氣消費中心的東部地區(qū)，中西部的能源支撐了東部的經(jīng)濟起飛，但政府管制下的低油氣價格等于是變相地補貼了東部，加劇了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡。 從企業(yè)的角度看，因為高耗能產(chǎn)業(yè)消耗更多的油氣資源，政府財政給予石化企業(yè)的補貼，實際上更多地流向了高耗能產(chǎn)業(yè)。 從消費者的角度看，由于實際生活中富人往往要比窮人消耗更多的油氣資源，政府的價格管制和財政補貼等于是公共財政分配向富人的傾斜，客觀上更不利于弱勢群體。分配和受益的不均加劇了不同區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)和個人的不平等感。 除上述弊端外，在國際油價節(jié)節(jié)攀升，國內(nèi)外成品油價差不斷拉大的背景下，政府對成品油的價格管制也導致越來越大的外部性或者弊端。 嚴格的價格管制使得國內(nèi)的需求和油價的飚漲陷入惡性循環(huán)。一方面，中國的石油需求并非世界油價上漲的決定性因素，但無可否認的是中國快速增長的石油需求成為國際油價上漲的助推器；另一方面，因為政府的價格管制以及石油補貼，油價的上漲無法順利傳遞到終端消費者，價格并未對中國過快增長的石油消費有效發(fā)揮遏制作用。 2000年至2006年期間，中國國內(nèi)石油消費年均增長60%。快速增長的石油需求進而為石油價格的上升推波助瀾。 此外，嚴格的價格管制也產(chǎn)生了巨大的環(huán)境方面的外部性。如下所述，政府的財政補貼實際上更多地最終流向高耗能企業(yè)。不受節(jié)制的能源消費導致提高能效的努力大打折扣，二氧化碳等廢氣物的排放有增無減，減排溫室氣體及遏制環(huán)境污染惡化的難度加大。 由此造成的后果是：價格管制的越嚴，補貼的越多，環(huán)境污染更加嚴重，節(jié)能減排越發(fā)困難重重。 對中國政府來說，盡管短期內(nèi)價格管制能夠在一定程度上實現(xiàn)抑制通貨膨脹的目標，但政府遠非價格管制的贏家。除了須付出上述的環(huán)境和低能效的高成本外，政府對油氣資源的補貼隨著油價的飚漲而不堪負荷。 政府為有效實施價格管制和補貼，也須付出龐大的行政執(zhí)行和監(jiān)督成本。因為價格管制而導致遲滯的資源要素價格市場化，市場機制難以有效地發(fā)揮其內(nèi)在的調(diào)節(jié)杠桿機制，真正意義上的市場經(jīng)濟難以建立。 因價格失真，宏觀經(jīng)濟背景下的投資項目調(diào)控難以擺脫“投資壓制-反彈”的循環(huán)局面。價格管制下的低價能源要素，也不利于企業(yè)為提高競爭力的技術(shù)創(chuàng)新。凡此種種，不一而足。 既然政府的價格管制造成諸多方面的巨大的外部性，是否意味著政府的有形之手將迅速撤出，石油價格的接軌指日可待呢？實際上，中國政府在此一問題上正面臨著諸多的兩難選擇。 中國政府的兩難一在于接軌時機選擇上的矛盾。政府顯然在這方面應(yīng)該汲取深刻教訓。在國際油價走低的時候，包括政府在內(nèi)的各方面臨的經(jīng)濟壓力小，缺乏動力去推動油價接軌。 在國際油價低迷而導致發(fā)改委制定的國內(nèi)油價高于國際油價時，因為危及自身利益，石油壟斷企業(yè)甚至反對此種改革。但是，何為低油價？當2005年油價在30至40美元徘徊之時，同樣有人認為油價太高了，不適宜油價接軌?；蛟S政府應(yīng)該吸取的教訓是：政策的推行很難甚至不可能找到一個最好的時機，只能選擇一個相對適當?shù)臅r間點。 顯然，今天中國面臨的實際與上述情形正好相反，那就是：油價接軌與持續(xù)上升的通脹壓力之間的內(nèi)在矛盾。在國際油價不斷高企的同時，中國的物價指數(shù)也在攀升。 盡管政府管制下的國內(nèi)成品油價格暫時成了一道保護閥，但隨著國際油價節(jié)節(jié)攀高，國內(nèi)外油價落差加大，承受這種價差的政府和石油公司的負擔也越來越難以為繼，其所產(chǎn)生的外部性也隨之放大。 但另一方面，石油價格接軌意味著價格的大幅度上揚，此種上漲必然增加當前的通脹壓力，這與當前國家宏觀調(diào)控的“雙防”目標明顯相悖，社會各方面的承受力也將經(jīng)受嚴峻考驗。 這樣的矛盾是考慮當前價格是否接軌的最重要考量，諸多的論述都談及這一點。但這一因素并未解答油價接軌為什么長期沒有實現(xiàn)，特別是在經(jīng)濟形勢較健康的時期。 長期以來，油價管制未得以放松的重要原因在于矛盾之二，即油價接軌與產(chǎn)業(yè)競爭力，尤其是與汽車業(yè)發(fā)展之間的矛盾。低廉的煤、油、水、電等資源類產(chǎn)品是吸引大量外資和構(gòu)成中國產(chǎn)品競爭力的重要因素。 油價的上漲不僅將增加交通運輸行業(yè)和出租車運營行業(yè)的成本壓力，引起其他商品價格的上揚，而且將影響諸多以石油衍生品為材料的工農(nóng)業(yè)如化肥、乙烯、塑料等行業(yè)的生產(chǎn)成本。 在當前世界經(jīng)濟放緩的情勢下，產(chǎn)品成本的上升無疑將加劇吃緊的出口形勢，也損害農(nóng)民的利益，傷害農(nóng)民種糧的積極性。更重要的是，油價的接軌有可能沉重打擊正在發(fā)展中的中國的汽車夢(特別是像廣州市做著東方底特律汽車夢的城市)，中國以“汽車產(chǎn)業(yè)興國”的夢想就可能延遲甚至破滅。 其三在于壟斷與反壟斷之間的矛盾。中國現(xiàn)有的石油市場是一種寡頭壟斷格局，經(jīng)由這種格局，政府對油價的管制成為可能。但國有油企的寡頭壟斷地位一直受到中國社會的批詬，在這一市場下，民營資本的力量因為政策限制而難以成長。 油價放開后，既有的壟斷格局將更加強化，政府因為喪失油價這一利器而更加難以通過國企實現(xiàn)其政策目標。然而，打破壟斷，又與政府扶植中國式跨國企業(yè)的工業(yè)政策目標以及國家對戰(zhàn)略性資源的控制需要相抵觸。 中國政府的兩難源自政策目標的多元化，如何在這些多元的目標間進行取舍，既考驗政府的政治智慧和魄力，又需要做恰當?shù)臏蕚?，因為油價接軌并不意味著政府簡單地撒手不管。但在當前情況下，油價接軌的時機顯然很不成熟，政府也遠未準備好。 簡單地說，此時接軌除了勢必加劇當前“超八”的通脹壓力，而且因為石油市場的建設(shè)遠未到位。就當前的主要矛盾來說，僅占GDP0.2%的燃油補貼上尚不足于對政府財政造成多大的困難；而且政府在壟斷與反壟斷之間的矛盾在當前并不是最突出的。不過中長期來看，油價接軌卻是必然，中國政府應(yīng)該及早準備。 (陳紹鋒)