中國政府為應(yīng)對氣候變化采取了哪些政策措施

【專家解說】：　　氣候變化是國際社會普遍關(guān)心的重大全球性問題。氣候變化既是環(huán)境問題，也是發(fā)展問題，但歸根到底是發(fā)展問題。《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《氣候公約》）指出，歷史上和目前全球溫室氣體排放的最大部分源自發(fā)達(dá)國家，發(fā)展中國家的人均排放仍相對較低，發(fā)展中國家在全球排放中所占的份額將會增加，以滿足其經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需要?！稓夂蚬s》明確提出，各締約方應(yīng)在公平的基礎(chǔ)上，根據(jù)他們共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自的能力，為人類當(dāng)代和后代的利益保護(hù)氣候系統(tǒng)，發(fā)達(dá)國家締約方應(yīng)率先采取行動應(yīng)對氣候變化及其不利影響。《氣候公約》同時也要求所有締約方制定、執(zhí)行、公布并經(jīng)常更新應(yīng)對氣候變化的國家方案。 　　中國作為一個負(fù)責(zé)任的發(fā)展中國家，對氣候變化問題給予了高度重視，成立了國家氣候變化對策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并根據(jù)國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求，采取了一系列與應(yīng)對氣候變化相關(guān)的政策和措施，為減緩和適應(yīng)氣候變化做出了積極的貢獻(xiàn)。作為履行《氣候公約》的一項重要義務(wù)，中國政府特制定《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》，本方案明確了到2010年中國應(yīng)對氣候變化的具體目標(biāo)、基本原則、重點(diǎn)領(lǐng)域及其政策措施。中國將按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，認(rèn)真落實(shí)《國家方案》中提出的各項任務(wù)，努力建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，提高減緩與適應(yīng)氣候變化的能力，為保護(hù)全球氣候繼續(xù)做出貢獻(xiàn)。 　　《氣候公約》第四條第7款規(guī)定：“發(fā)展中國家締約方能在多大程度上有效履行其在本公約下的承諾，將取決于發(fā)達(dá)國家締約方對其在本公約下所承擔(dān)的有關(guān)資金和技術(shù)轉(zhuǎn)讓承諾的有效履行，并將充分考慮到經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展及消除貧困是發(fā)展中國家締約方的首要和壓倒一切的優(yōu)先事項”。中國愿在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，與國際社會和有關(guān)國家積極開展有效務(wù)實(shí)的合作，努力實(shí)施本方案。 　　第一部分 中國氣候變化的現(xiàn)狀和應(yīng)對氣候變化的努力 　　近百年來，許多觀測資料表明，地球氣候正經(jīng)歷一次以全球變暖為主要特征的顯著變化，中國的氣候變化趨勢與全球的總趨勢基本一致。為應(yīng)對氣候變化，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，中國政府通過實(shí)施調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提高能源效率、開發(fā)利用水電和其他可再生能源、加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)以及實(shí)行計劃生育等方面的政策和措施，為減緩氣候變化做出了顯著的貢獻(xiàn)。 　　一、中國氣候變化的觀測事實(shí)與趨勢 　　政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第三次評估報告指出，近50年的全球氣候變暖主要是由人類活動大量排放的二氧化碳、甲烷、氧化亞氮等溫室氣體的增溫效應(yīng)造成的。在全球變暖的大背景下，中國近百年的氣候也發(fā)生了明顯變化。有關(guān)中國氣候變化的主要觀測事實(shí)包括：一是近百年來，中國年平均氣溫升高了0.5～0.8℃，略高于同期全球增溫平均值，近50年變暖尤其明顯。從地域分布看，西北、華北和東北地區(qū)氣候變暖明顯，長江以南地區(qū)變暖趨勢不顯著；從季節(jié)分布看，冬季增溫最明顯。從1986年到2005年，中國連續(xù)出現(xiàn)了20個全國性暖冬。二是近百年來，中國年均降水量變化趨勢不顯著，但區(qū)域降水變化波動較大。中國年平均降水量在20世紀(jì)50年代以后開始逐漸減少，平均每10年減少2.9毫米，但1991年到2000年略有增加。從地域分布看，華北大部分地區(qū)、西北東部和東北地區(qū)降水量明顯減少，平均每10年減少20～40毫米，其中華北地區(qū)最為明顯；華南與西南地區(qū)降水明顯增加，平均每10年增加20～60毫米。三是近50年來，中國主要極端天氣與氣候事件的頻率和強(qiáng)度出現(xiàn)了明顯變化。華北和東北地區(qū)干旱趨重，長江中下游地區(qū)和東南地區(qū)洪澇加重。1990年以來，多數(shù)年份全國年降水量高于常年，出現(xiàn)南澇北旱的雨型，干旱和洪水災(zāi)害頻繁發(fā)生。四是近50年來，中國沿海海平面年平均上升速率為2.5毫米，略高于全球平均水平。五是中國山地冰川快速退縮，并有加速趨勢。 　　中國未來的氣候變暖趨勢將進(jìn)一步加劇。中國科學(xué)家的預(yù)測結(jié)果表明：一是與2000年相比，2020年中國年平均氣溫將升高1.3～2.1℃，2050年將升高2.3～3.3℃。全國溫度升高的幅度由南向北遞增，西北和東北地區(qū)溫度上升明顯。預(yù)測到2030年，西北地區(qū)氣溫可能上升1.9～2.3℃，西南可能上升1.6～2.0℃，青藏高原可能上升2.2～2.6℃。二是未來50年中國年平均降水量將呈增加趨勢，預(yù)計到2020年，全國年平均降水量將增加2%～3%，到2050年可能增加5%～7%。其中東南沿海增幅最大。三是未來100年中國境內(nèi)的極端天氣與氣候事件發(fā)生的頻率可能性增大，將對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人們的生活產(chǎn)生很大影響。四是中國干旱區(qū)范圍可能擴(kuò)大、荒漠化可能性加重。五是中國沿海海平面仍將繼續(xù)上升。六是青藏高原和天山冰川將加速退縮，一些小型冰川將消失。 　　二、中國溫室氣體排放現(xiàn)狀 　　根據(jù)《中華人民共和國氣候變化初始國家信息通報》，1994年中國溫室氣體排放總量為40.6億噸二氧化碳當(dāng)量(扣除碳匯后的凈排放量為36.5億噸二氧化碳當(dāng)量)，其中二氧化碳排放量為30.7億噸，甲烷為7.3億噸二氧化碳當(dāng)量，氧化亞氮為2.6億噸二氧化碳當(dāng)量。據(jù)中國有關(guān)專家初步估算，2004年中國溫室氣體排放總量約為61億噸二氧化碳當(dāng)量(扣除碳匯后的凈排放量約為56億噸二氧化碳當(dāng)量)，其中二氧化碳排放量約為50.7億噸，甲烷約為7.2億噸二氧化碳當(dāng)量，氧化亞氮約為3.3億噸二氧化碳當(dāng)量。從1994年到2004年，中國溫室氣體排放總量的年均增長率約為4%，二氧化碳排放量在溫室氣體排放總量中所占的比重由1994年的76%上升到2004年的83%。 　　中國溫室氣體歷史排放量很低，且人均排放一直低于世界平均水平。根據(jù)世界資源研究所的研究結(jié)果，1950年中國化石燃料燃燒二氧化碳排放量為7900萬噸，僅占當(dāng)時世界總排放量的1.31%；1950～2002年間中國化石燃料燃燒二氧化碳累計排放量占世界同期的9.33%，人均累計二氧化碳排放量61.7噸，居世界第92位。根據(jù)國際能源機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計，2004年中國化石燃料燃燒人均二氧化碳排放量為3.65噸，相當(dāng)于世界平均水平的87%、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家的33%。 　　在經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)步發(fā)展的同時，中國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的二氧化碳排放強(qiáng)度總體呈下降趨勢。根據(jù)國際能源機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，1990年中國單位GDP化石燃料燃燒二氧化碳排放強(qiáng)度為5.47kgCO2/美元(2000年價)，2004年下降為2.76kgCO2/美元，下降了49.5%，而同期世界平均水平只下降了12.6%，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家下降了16.1%。 　　三、中國減緩氣候變化的努力與成就 　　作為一個負(fù)責(zé)任的發(fā)展中國家，自1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會以后，中國政府率先組織制定了《中國21世紀(jì)議程－中國21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》，并從國情出發(fā)采取了一系列政策措施，為減緩全球氣候變化做出了積極的貢獻(xiàn)。 　　第一，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，提高能源利用效率。從20世紀(jì)80年代后期開始，中國政府更加注重經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，將降低資源和能源消耗、推進(jìn)清潔生產(chǎn)、防治工業(yè)污染作為中國產(chǎn)業(yè)政策的重要組成部分。通過實(shí)施一系列產(chǎn)業(yè)政策，加快第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，調(diào)整第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化。1990年中國三次產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值構(gòu)成為26.9:41.3:31.8，2005年為12.6:47.5:39.9，第一產(chǎn)業(yè)的比重持續(xù)下降，第三產(chǎn)業(yè)有了很大發(fā)展，尤其是電信、旅游、金融等行業(yè)，盡管第二產(chǎn)業(yè)的比重有所上升，但產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)發(fā)生了明顯變化，機(jī)械、信息、電子等行業(yè)的迅速發(fā)展提高了高附加值產(chǎn)品的比重，這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化帶來了較大的節(jié)能效益。1991－2005年中國以年均5.6%的能源消費(fèi)增長速度支持了國民經(jīng)濟(jì)年均10.2%的增長速度，能源消費(fèi)彈性系數(shù)約為0.55。 　　20世紀(jì)80年代以來，中國政府制定了“開發(fā)與節(jié)約并重、近期把節(jié)約放在優(yōu)先地位”的方針，確立了節(jié)能在能源發(fā)展中的戰(zhàn)略地位。通過實(shí)施《中華人民共和國節(jié)約能源法》及相關(guān)法規(guī)，制定節(jié)能專項規(guī)劃，制定和實(shí)施鼓勵節(jié)能的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、財稅和管理政策，制定和實(shí)施能源效率標(biāo)準(zhǔn)與標(biāo)識，鼓勵節(jié)能技術(shù)的研究、開發(fā)、示范與推廣，引進(jìn)和吸收先進(jìn)節(jié)能技術(shù)，建立和推行節(jié)能新機(jī)制，加強(qiáng)節(jié)能重點(diǎn)工程建設(shè)等政策和措施，有效地促進(jìn)了節(jié)能工作的開展。中國萬元GDP能耗由1990年的2.68噸標(biāo)準(zhǔn)煤下降到2005年的1.43噸標(biāo)準(zhǔn)煤(以2000年可比價計算)，年均降低4.1%；工業(yè)部門中高耗能產(chǎn)品的單位能耗也有了明顯的下降：2004年與1990年相比，6000千瓦及以上火電機(jī)組供電煤耗由每千瓦時427克標(biāo)準(zhǔn)煤下降到376克標(biāo)準(zhǔn)煤，重點(diǎn)企業(yè)噸鋼可比能耗由997千克標(biāo)準(zhǔn)煤下降到702千克標(biāo)準(zhǔn)煤，大中型企業(yè)的水泥綜合能耗由每噸201千克標(biāo)準(zhǔn)煤下降到157千克標(biāo)準(zhǔn)煤。按環(huán)比法計算，1991～2005年的15年間，通過經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和提高能源利用效率，中國累計節(jié)約和少用能源約8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。如按照中國1994年每噸標(biāo)準(zhǔn)煤排放二氧化碳2.277噸計算，相當(dāng)于減少約18億噸的二氧化碳排放。 　　第二，發(fā)展低碳能源和可再生能源，改善能源結(jié)構(gòu)。通過國家政策引導(dǎo)和資金投入，加強(qiáng)了水能、核能、石油、天然氣和煤層氣的開發(fā)和利用，支持在農(nóng)村、邊遠(yuǎn)地區(qū)和條件適宜地區(qū)開發(fā)利用生物質(zhì)能、太陽能、地?zé)?、風(fēng)能等新型可再生能源，使優(yōu)質(zhì)清潔能源比重有所提高。在中國一次能源消費(fèi)構(gòu)成中，煤炭所占的比重由1990年的76.2%下降到2005年的68.9%，而石油、天然氣、水電所占的比重分別由1990年的16.6%、2.1%和5.1%，上升到2005年的21.0%、2.9%和7.2%。 　　到2005年底，中國的水電裝機(jī)容量已經(jīng)達(dá)到1.17億千瓦，占全國發(fā)電裝機(jī)容量的23%，年發(fā)電量為4010億千瓦時，占總發(fā)電量的16.2%；戶用沼氣池已達(dá)到1700多萬口，年產(chǎn)沼氣約65億立方米，建成大中型沼氣工程1500多處，年產(chǎn)沼氣約15億立方米；生物質(zhì)發(fā)電裝機(jī)容量約為200萬千瓦，其中蔗渣發(fā)電約170萬千瓦、垃圾發(fā)電約20萬千瓦；以糧食為原料的生物燃料乙醇年生產(chǎn)能力約102萬噸；已建成并網(wǎng)風(fēng)電場60多個，總裝機(jī)容量為126萬千瓦，在偏遠(yuǎn)地區(qū)還有約20萬臺、總?cè)萘考s4萬千瓦的小型獨(dú)立運(yùn)行風(fēng)力發(fā)電機(jī)；光伏發(fā)電的總?cè)萘考s為7萬千瓦，主要為偏遠(yuǎn)地區(qū)居民供電；在用太陽能熱水器的總集熱面積達(dá)8500萬平方米。2005年中國可再生能源利用量已經(jīng)達(dá)到1.66億噸標(biāo)準(zhǔn)煤(包括大水電)，占能源消費(fèi)總量的7.5%左右，相當(dāng)于減排3.8億噸二氧化碳。 　　第三，大力開展植樹造林，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和保護(hù)。改革開放以來，隨著中國重點(diǎn)林業(yè)生態(tài)工程的實(shí)施，植樹造林取得了巨大成績，據(jù)第六次全國森林資源清查，中國人工造林保存面積達(dá)到0.54億公頃，蓄積量15.05億立方米，人工林面積居世界第一。全國森林面積達(dá)到17491萬公頃，森林覆蓋率從20世紀(jì)90年代初期的13.92%增加到2005年的18.21%。除植樹造林以外，中國還積極實(shí)施天然林保護(hù)、退耕還林還草、草原建設(shè)和管理、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)等生態(tài)建設(shè)與保護(hù)政策，進(jìn)一步增強(qiáng)了林業(yè)作為溫室氣體吸收匯的能力。與此同時，中國城市綠化工作也得到了較快發(fā)展，2005年中國城市建成區(qū)綠化覆蓋面積達(dá)到106萬公頃，綠化覆蓋率為33%，城市人均公共綠地7.9平方米，這部分綠地對吸收大氣二氧化碳也起到了一定的作用。據(jù)專家估算，1980～2005年中國造林活動累計凈吸收約30.6億噸二氧化碳，森林管理累計凈吸收16.2億噸二氧化碳，減少毀林排放4.3億噸二氧化碳。 　　第四，實(shí)施計劃生育，有效控制人口增長。自20世紀(jì)70年代以來，中國政府一直把實(shí)行計劃生育作為基本國策，使人口增長過快的勢頭得到有效控制。根據(jù)聯(lián)合國的資料，中國的生育率不僅明顯低于其他發(fā)展中國家，也低于世界平均水平。2005年中國人口出生率為12.40‰，自然增長率為5.89‰，分別比1990年低了8.66和8.50個千分點(diǎn)，進(jìn)入世界低生育水平國家行列。中國在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的情況下，用較短的時間實(shí)現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類型從高出生、低死亡、高增長到低出生、低死亡、低增長的歷史性轉(zhuǎn)變，走完了一些發(fā)達(dá)國家數(shù)十年乃至上百年才走完的路。通過計劃生育，到2005年中國累計少出生3億多人口，按照國際能源機(jī)構(gòu)統(tǒng)計的全球人均排放水平估算，僅2005年一年就相當(dāng)于減少二氧化碳排放約13億噸，這是中國對緩解世界人口增長和控制溫室氣體排放做出的重大貢獻(xiàn)。 　　第五，加強(qiáng)了應(yīng)對氣候變化相關(guān)法律、法規(guī)和政策措施的制定。針對近幾年出現(xiàn)的新問題，中國政府提出了樹立科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會的重大戰(zhàn)略思想，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，進(jìn)一步強(qiáng)化了一系列與應(yīng)對氣候變化相關(guān)的政策措施。2004年國務(wù)院通過了《能源中長期發(fā)展規(guī)劃綱要(2004-2020)》(草案)。2004年國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布了中國第一個《節(jié)能中長期專項規(guī)劃》。2005年2月，全國人大審議通過了《中華人民共和國可再生能源法》，明確了政府、企業(yè)和用戶在可再生能源開發(fā)利用中的責(zé)任和義務(wù)，提出了包括總量目標(biāo)制度、發(fā)電并網(wǎng)制度、價格管理制度、費(fèi)用分?jǐn)傊贫?、專項資金制度、稅收優(yōu)惠制度等一系列政策和措施。2005年8月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于做好建設(shè)節(jié)約型社會近期重點(diǎn)工作的通知》和《關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的若干意見》。2005年12月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于發(fā)布實(shí)施〈促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定〉的決定》和《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》。2006年8月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)節(jié)能工作的決定》。這些政策性文件為進(jìn)一步增強(qiáng)中國應(yīng)對氣候變化的能力提供了政策和法律保障。 　　第六，進(jìn)一步完善了相關(guān)體制和機(jī)構(gòu)建設(shè)。中國政府成立了共有17個部門組成的國家氣候變化對策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在研究、制定和協(xié)調(diào)有關(guān)氣候變化的政策等領(lǐng)域開展了多方面的工作，為中央政府各部門和地方政府應(yīng)對氣候變化問題提供了指導(dǎo)。為切實(shí)履行中國政府對《氣候公約》的承諾，從2001年開始，國家氣候變化對策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)組織了《中華人民共和國氣候變化初始國家信息通報》的編寫工作，并于2004年底向《氣候公約》第十次締約方大會正式提交了該報告。近年來中國政府還不斷加強(qiáng)了與應(yīng)對氣候變化緊密相關(guān)的能源綜合管理，成立了國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，進(jìn)一步強(qiáng)化了對能源工作的領(lǐng)導(dǎo)。為規(guī)范和推動清潔發(fā)展機(jī)制項目在中國的有序開展，2005年10月中國政府有關(guān)部門頒布了經(jīng)修訂后的《清潔發(fā)展機(jī)制項目運(yùn)行管理辦法》。 　　第七，高度重視氣候變化研究及能力建設(shè)。中國政府重視并不斷提高氣候變化相關(guān)科研支撐能力，組織實(shí)施了國家重大科技項目“全球氣候變化預(yù)測、影響和對策研究”、“全球氣候變化與環(huán)境政策研究”等，開展了國家攀登計劃和國家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展計劃項目“中國重大氣候和天氣災(zāi)害形成機(jī)理與預(yù)測理論研究”、“中國陸地生態(tài)系統(tǒng)碳循環(huán)及其驅(qū)動機(jī)制研究”等研究工作，完成了“中國陸地和近海生態(tài)系統(tǒng)碳收支研究”等知識創(chuàng)新工程重大項目，開展了“中國氣候與海平面變化及其趨勢和影響的研究”等重大項目研究，并組織編寫了《氣候變化國家評估報告》，為國家制定應(yīng)對全球氣候變化政策和參加《氣候公約》談判提供了科學(xué)依據(jù)。中國政府有關(guān)部門還開展了一些有關(guān)清潔發(fā)展機(jī)制能力建設(shè)的國際合作項目。 　　第八，加大氣候變化教育與宣傳力度。中國政府一直重視環(huán)境與氣候變化領(lǐng)域的教育、宣傳與公眾意識的提高。在《中國21世紀(jì)初可持續(xù)發(fā)展行動綱要》中明確提出：積極發(fā)展各級各類教育，提高全民可持續(xù)發(fā)展意識；強(qiáng)化人力資源開發(fā)，提高公眾參與可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)文化素質(zhì)。近年來，中國加大了氣候變化問題的宣傳和教育力度，開展了多種形式的有關(guān)氣候變化的知識講座和報告會，舉辦了多期中央及省級決策者氣候變化培訓(xùn)班，召開了“氣候變化與生態(tài)環(huán)境”等大型研討會，開通了全方位提供氣候變化信息的中英文雙語政府網(wǎng)站《中國氣候變化信息網(wǎng)》等，并取得了較好的效果。 　　參考資料：中國應(yīng)對氣候變化國家方案