中國自然災(zāi)害

【專家解說】：我國是世界上自然災(zāi)害最嚴重的少數(shù)國家之一，平均每年造成近2萬人死亡，直接 經(jīng)濟損失高達國家財政收入的1/4至1/6。而且，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和人類活動的增 強，自然災(zāi)害的損失還在以更快的速度增長，進入90年代已達到每年上千億元的水平， 給人民生命財產(chǎn)帶來了巨大損失，嚴重影響了我國的可持續(xù)發(fā)展。針對目前的災(zāi)害現(xiàn) 狀，我國的部分學者在分析了我國當前減災(zāi)工作狀況后, 提出了建立減輕自然災(zāi)害系 統(tǒng)工程的意見（馬宗晉等，1990，1992），并對建立這樣 一個系統(tǒng)的必要性和可行性 作了分析，對減災(zāi)系統(tǒng)工程的主要內(nèi)容進行了詳盡的論述（馬宗晉等，1991；馬宗晉 等，1998），指出我國的減災(zāi)系統(tǒng)工程應(yīng)包含十個方面：監(jiān)測、預(yù)報、評估、防災(zāi)、 抗災(zāi)、救災(zāi)、災(zāi)后安置與重建、教育與立法、保險與基金、規(guī)劃與指揮，并對這十個 方面之間的相互關(guān)系作了分析。 但是，目前關(guān)于在我國建立減災(zāi)系統(tǒng)工程的問題上尚有一些問題值得研究：1）國 際上已有的減災(zāi)系統(tǒng)工程有那些特色，我們可以從中得到那些啟迪？ 2）建立減災(zāi)系 統(tǒng)工程的過程中，需要解決那些最為緊迫的問題？本文將以美國和日本為例，討論這 兩個問題。 一、我國減災(zāi)系統(tǒng)工程現(xiàn)狀



圖1、我國減災(zāi)系統(tǒng)工程示意圖 建國以來，我國政府極為重視減災(zāi)事業(yè)，先后成立了七大類的減災(zāi)管理部門，此外 全國防汛抗旱工作由國家防汛抗旱總指揮部負責，通過40余年的努力，使我國的減災(zāi)能 力已經(jīng)有了長足的進步。 盡管前40多年的減災(zāi)工作取得了顯著的成績，但我國每年的災(zāi)害損失還在逐年上升 ，僅1996年就達到2800多億元，1998年預(yù)計將會超過3000億元。這說明自然災(zāi)害已成為 社會經(jīng)濟發(fā)展的最大制約因素之一，減災(zāi)已成為一個重大的社會問題。 目前，我國的減災(zāi)工作存在著一系列的問題，如：減災(zāi)立法尚不完善，缺少一個規(guī) 范全國減災(zāi)工作的綜合性法律；沒有一個長遠的減災(zāi)機構(gòu)及減災(zāi)物質(zhì)儲備；減災(zāi)通訊建 設(shè)滯后；減災(zāi)、救災(zāi)體制不完善；抗災(zāi)、救災(zāi)資金短缺；各種抗災(zāi)工程老化問題嚴重； 減災(zāi)工作未能納入各級政府的經(jīng)濟發(fā)展計劃中；各種減災(zāi)監(jiān)測、預(yù)報等系統(tǒng)分散管理， 重復(fù)建設(shè)，效益較低；各地區(qū)沒有制訂與減災(zāi)工作要求相適應(yīng)的社會經(jīng)濟發(fā)展政策。這 些問題的最終解決必須要依靠建立減災(zāi)系統(tǒng)工程，并在立法的基礎(chǔ)上，由國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo) 這一系統(tǒng)工程。 各種自然災(zāi)害都不是孤立的，單靠某一種減災(zāi)措施是無法解決我國日益嚴重的災(zāi)害 問題的，特別是巨災(zāi)。要想更好地搞好減災(zāi)工作，必須強調(diào)由單項減災(zāi)走向綜合減災(zāi)， 建立全國統(tǒng)一的減災(zāi)系統(tǒng)工程。減輕自然災(zāi)害的各種措施，包括監(jiān)測、預(yù)報、評估、防 災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)、安置與新建、教育與立法、保險與基金、規(guī)劃與指揮，都可以作為減 災(zāi)系統(tǒng)工程的一部分統(tǒng)籌考慮、綜合實施（馬宗晉，1991、1993、1998）。圖1是我國 減災(zāi)系統(tǒng)工程的基本框架。 下面簡要介紹防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)工程各部分的含義：

1.1 監(jiān)測 監(jiān)測就是監(jiān)視成災(zāi)預(yù)兆，測量變異參數(shù)，及災(zāi)后對災(zāi)情進行監(jiān)視和評估等。對自然 災(zāi)害的監(jiān)測是減災(zāi)的先導(dǎo)性措施，通過對自然災(zāi)害的監(jiān)測提供數(shù)據(jù)和信息，從而進 行示警和預(yù)報，因而災(zāi)害監(jiān)測的作用和任務(wù)是相當明確的，也是抗災(zāi)、減災(zāi)工作所 必不可少的一個重要環(huán)節(jié)。近40年來，中國已建成7大類自然災(zāi)害的單項監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)， 這些監(jiān)測網(wǎng)一般由國家綜合臺站、區(qū)域監(jiān)測臺站和各地方臺站等幾級組成。目前的 監(jiān)測系統(tǒng)網(wǎng)主要處于單項發(fā)展，以通信手段為主的現(xiàn)狀。各監(jiān)測系統(tǒng)的發(fā)展極為不 平衡，這無疑影響了中國的災(zāi)害監(jiān)測工作的進一步發(fā)展。由于各種自然災(zāi)害之間有 著有機的聯(lián)系，因而今后的災(zāi)害監(jiān)測系統(tǒng)的建設(shè)應(yīng)該是在繼續(xù)完善各單類監(jiān)測系統(tǒng) 的基礎(chǔ)上，逐步向全國性的綜合監(jiān)測網(wǎng)方向發(fā)展。首先進行災(zāi)害信息的交叉使用， 并建立全國性統(tǒng)一的災(zāi)害數(shù)據(jù)庫，然后以遙感、遙測數(shù)值記錄、自動傳輸為基礎(chǔ)， 建立空、地、人的立體監(jiān)測網(wǎng)和綜合信息處理系統(tǒng)。

1.2 預(yù)報 預(yù)報分為長期、中期和短期預(yù)報，及臨災(zāi)預(yù)報，它是減災(zāi)工作的前期準備和各級減 災(zāi)行動的科學依據(jù)。對預(yù)報工作，目前主要是強調(diào)災(zāi)害的群發(fā)性及鏈發(fā)性，突出研 究災(zāi)害的綜合特點。在對綜合自然系統(tǒng)的變異進行深入研究的基礎(chǔ)上，加強對各類 單項自然災(zāi)害的預(yù)報工作，并逐步走向系統(tǒng)性、綜合性的預(yù)報，這是當前災(zāi)害預(yù)報 科學中一個新的研究方向。 在中國，雖然各單項災(zāi)害預(yù)報均有一定的經(jīng)驗和理論基礎(chǔ)，但總的預(yù)報水平卻極不 均衡，如地震災(zāi)害的預(yù)報成功率僅為20%，而在短期天氣預(yù)報方面則可達70%以上。 如果我們對自然災(zāi)害的監(jiān)測、預(yù)報能力，數(shù)據(jù)分析方法上不進行重大改進的話，則 短期內(nèi)是難以提高綜合預(yù)報水平的，在這方面，大力引進先進的監(jiān)測預(yù)報系統(tǒng)及手 段，擴大國際交往，加速信息交流與消化，是我們今后的努力方向。

1.3 評估 對災(zāi)害的評估是指在災(zāi)害發(fā)生的全過程中，對災(zāi)害的自然特點及其對社會的損害程 度作出的估計和判斷。具體來說，評估又可分為：災(zāi)前預(yù)評估、災(zāi)時跟蹤評估和災(zāi) 后災(zāi)情評估。對災(zāi)害進行評估是衡量減災(zāi)效益的主要手段，災(zāi)前評估的正確與否對 于研究災(zāi)害來臨時的防范措施、抗災(zāi)救災(zāi)對策是必不可少的。災(zāi)時及時準確的評估 是現(xiàn)場領(lǐng)導(dǎo)進行抗災(zāi)決策的主要依據(jù)之一（如炸壩、移民、疏散等工作均需災(zāi)時評 估作為依據(jù)），災(zāi)后災(zāi)情評估對于救災(zāi)工作的開展，對于救災(zāi)人力、物力的籌集與 調(diào)動也是必不可少的。 災(zāi)害評估工作的重要性使得我們不得不下大力氣去研究它的工作方法及各種實際問 題和理論問題。就中國目前的具體情況來看，尚缺乏一個科學的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，尤其缺 乏全國統(tǒng)一的評估標準和方法。我們曾嘗試按災(zāi)度將自然災(zāi)害劃分為五個等級，在 此基礎(chǔ)上研究災(zāi)害的評估方法，研究救災(zāi)防災(zāi)的責任等問題。

1.4 防災(zāi) 這里所說的防災(zāi)是指減災(zāi)的非工程性措施，如人員和可動產(chǎn)的減災(zāi)措施和災(zāi)時行動 計劃等，具體來說，如大工廠的計算機系統(tǒng)、生產(chǎn)自動化流水線，國家文物的防災(zāi) 措施等等均屬于防災(zāi)的范疇。在災(zāi)害預(yù)報和預(yù)警的前提下，在災(zāi)害發(fā)生之前，有效 地轉(zhuǎn)移和保護各種可動產(chǎn)及人員也是防災(zāi)的一個重要課題。中國是一個災(zāi)情較為嚴 重的國家，每年因此而造成了巨大的經(jīng)濟損失，影響了經(jīng)濟持續(xù)高速地發(fā)展。所以， 使各級政府和全國人民認識到這一點，動員全社會都來關(guān)心和參與減災(zāi)活動，積極 行動起來，在平時作好防災(zāi)的一切準備工作，這樣一旦災(zāi)害來臨時，就會有所防范， 減少財產(chǎn)損失，這無疑將極大地推進經(jīng)濟的發(fā)展。

1.5 抗災(zāi) 同防災(zāi)相比，抗災(zāi)主要是指永久性和臨時性的工程措施，如：建筑、堤壩、廠房等 工程性措施。在這方面，通過中國政府的努力，在過去的40年中，已經(jīng)有了相當大 的進展，有著很好的抗災(zāi)工程基礎(chǔ)，這對于抗水、抗風、抗海潮、抗震等抗災(zāi)工作 起到了重要作用。 作為抗災(zāi)工程措施，我們提倡在由工程選址到施工的每一環(huán)節(jié)，均應(yīng)有防災(zāi)、抗災(zāi) 措施。在制定國土規(guī)劃時，在進行城市建設(shè)與工程選址時，應(yīng)回避風險程度大的地 區(qū)。 就近期來說，根據(jù)過去40年的防災(zāi)、抗災(zāi)經(jīng)驗，我們認為抗災(zāi)工程應(yīng)包括以下幾項： ①各大江河防汛抗旱工程；②重要大城市的防汛、抗震工程；③險堤、險庫的加固 工程；④沿海地區(qū)的地面沉降防治措施；⑤山區(qū)的防塌、防滑工程；⑥國土綠化工 程。

1.6 救災(zāi) 救災(zāi)是指災(zāi)害發(fā)生時，對人民生命財產(chǎn)的急救，對次生災(zāi)情的搶險。救災(zāi)是一項極 為復(fù)雜的、社會性的、半軍事化的緊急行為。從搶救到醫(yī)學，從生活秩序到社會秩 序，從技術(shù)到工程，從決策到指揮，組成了一個完整的救災(zāi)系統(tǒng)。根據(jù)災(zāi)害預(yù)測預(yù) 報意見和災(zāi)害區(qū)劃，需要有組織地采取針對性的綜合措施，最大限度地減少災(zāi)害損 失，以利于災(zāi)后重建工作的順利開展。目前主要應(yīng)加強研究救災(zāi)的技術(shù)手段，增加 救災(zāi)設(shè)備，建立應(yīng)急性的通訊網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和交通運輸系統(tǒng)。

1.7 災(zāi)后安置與重建 每當大災(zāi)發(fā)生后，盡快安置災(zāi)民，解決他們的生活困難就成為一個社會最為緊要的 問題。由于中國經(jīng)濟發(fā)展還較為落后，各種醫(yī)療、住房體制尚未完善，因而缺乏這 方面綜合的管理體制。為了預(yù)防今后各種災(zāi)害的侵襲，目前中國正在組織力量進行 各種類型城市、工礦企業(yè)的減災(zāi)預(yù)演工作，目的是為了在災(zāi)害來臨時，妥善做好各 種救災(zāi)工作，特別是災(zāi)民的生活安置工作。 災(zāi)后重建，包括迅速恢復(fù)社會生活秩序和恢復(fù)經(jīng)濟生產(chǎn)，破舊立新，重建家園，這 是減災(zāi)工作最具體的表現(xiàn)。一次大災(zāi)過后，各種建筑設(shè)施的破壞，工礦企業(yè)的停產(chǎn)， 金融貿(mào)易的停滯，家庭結(jié)構(gòu)的破壞等均會引起巨大的衍生損失，因此為了盡快安置 災(zāi)民，恢復(fù)生產(chǎn)，就必須強調(diào)災(zāi)后重建工作的極端重要性。中國政府平均每年有10 多億元的資金用于自然災(zāi)害后的重建，同時在特大災(zāi)害后(如1991年大水后），還有 非災(zāi)區(qū)人民的救助及部分國際援助。但這還遠遠不夠，我們的目標是要在中國建立 一整套完善的災(zāi)后重建體制，以適應(yīng)于中國災(zāi)害多發(fā)的現(xiàn)狀，在這方面的國際合作 和資金援助是十分必要的。

1.8 教育與立法 教育是一個國家的立國之本，是各項工作的基礎(chǔ)，同樣也是減輕自然災(zāi)害，提高人 民防災(zāi)減災(zāi)意識的重要手段。對人民的國情教育也應(yīng)包含災(zāi)情教育，防災(zāi)減災(zāi)的常 識教育，要從兒童和學生作起，認真充實減災(zāi)知識，這是中國目前防災(zāi)工作中所面 臨的一項最為緊迫的任務(wù)。在這方面，我們還十分薄弱，幾乎處于一種空白狀態(tài)。 現(xiàn)在所說的自然災(zāi)害中，有相當部分是由于災(zāi)害來臨時，人們的驚慌失措或災(zāi)前不 重視防災(zāi)措施的完善而造成的。在過去的幾年中，中國有關(guān)部門已進行了大量災(zāi)害 知識方面的宣傳教育，雖然使人們的災(zāi)害意識有所提高，但災(zāi)害知識缺乏，承災(zāi)能 力低下，平時不重視減災(zāi)工作的現(xiàn)象依然存在。因而，繼續(xù)加強災(zāi)害教育，提高全 民的減災(zāi)意識，仍是一項十分迫切的工作，要使人們平時就有災(zāi)情思想，只有這樣， 在災(zāi)害來臨時，才能鎮(zhèn)定自若，全身心投入抗災(zāi)救災(zāi)活動中去。 災(zāi)害立法是最終保障防災(zāi)減災(zāi)體制順利建立和發(fā)展的根本出路。為了保證各項減災(zāi) 措施的實施，節(jié)制人類盲目地開發(fā)和非科學活動，懲治對減災(zāi)工程和減災(zāi)工作的破 壞行為，必需制定法規(guī)，以法減災(zāi)。建立減災(zāi)各個環(huán)節(jié)的法規(guī)，進行全民族減災(zāi)法 制教育，建立減災(zāi)立法的執(zhí)行與監(jiān)督機構(gòu)，是需立即開展的工作，并應(yīng)首先著手制 定中國的"減災(zāi)法"和災(zāi)害評估規(guī)范。只有通過有關(guān)法律、法規(guī)的頒布，才 能從根本 上建立起全國統(tǒng)一的防災(zāi)體制，明確各級政府的職責，使人們在減災(zāi)活動中，有法 可依，依法行事。建議成立國家一級的減災(zāi)委及國家減災(zāi)中心，全面領(lǐng)導(dǎo)、組織、 協(xié)調(diào)各個部門和區(qū)域的減災(zāi)業(yè)務(wù)和科研工作，加速實現(xiàn)減輕自然災(zāi)害的目標。

1.9 保險與基金 抗災(zāi)、救災(zāi)，安置災(zāi)民，重建生產(chǎn)，需要大量的資金和人力物力。在中國目前經(jīng)濟 尚不富裕的情況下，適當應(yīng)用保險與基金的策略無疑是一條可行之路。這樣，就可 以動員全社會力量，集中一切可以集中的人力物力，投入到抗災(zāi)、救災(zāi)工作中去。 過去幾年的實踐證明，保險工作在重建災(zāi)區(qū)，安置災(zāi)民生活中發(fā)揮了巨大的作用， 大量保險款項的投入，極大地加速了災(zāi)區(qū)的經(jīng)濟重建。在中國經(jīng)濟體制改革的大潮 中，災(zāi)害保險是將保險工作推向社會化、市場化的最佳方式。目前，中國的災(zāi)害保 險業(yè)務(wù)尚處于摸索階段，但國內(nèi)外已有的事實說明它是減輕自然災(zāi)害的一項重要措 施。當前，我們需要擴大保險業(yè)務(wù)范圍， 保險災(zāi)害區(qū)劃，使全社會都來協(xié)助減災(zāi)、 救災(zāi)。 基金是指政府和社會籌集的專門用于災(zāi)后災(zāi)民生活救濟的款項。中國目前尚未開展 這項工作，但國際經(jīng)驗表明，專項救災(zāi)基金的發(fā)放，對于災(zāi)區(qū)重建，人民生活安置 所起的作用絕不亞于保險。因而，隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展，國家和社會團體及個人收 入的增加，適時增設(shè)抗災(zāi)、救災(zāi)基金是十分必要的。

1.10 規(guī)劃與指揮 減災(zāi)工作應(yīng)作為經(jīng)濟建設(shè)的一項重要措施納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的總體規(guī)劃，保 持經(jīng)濟的正向發(fā)展和減少負向效應(yīng)是國民經(jīng)濟建設(shè)的一個重要方面，是缺一不可的。 自然災(zāi)害的發(fā)生，既有自然因素，也有人為因素；減輕自然災(zāi)害主要是在順乎自然 規(guī)律的前題下，發(fā)揮人類的作用，運用技術(shù)、經(jīng)濟、法律、行政、教育等手段削弱、 消滅或回避災(zāi)害源；削弱、限制或輸導(dǎo)災(zāi)害體；保護或轉(zhuǎn)移受災(zāi)載體。這些目標的 實現(xiàn)，需要全社會協(xié)調(diào)行動，需要由某些行政部門進行管理。長期以來，減災(zāi)系統(tǒng) 分散成多個方面，處于分散管理的狀態(tài)，既容易造成不同專業(yè)部門重建的浪費，又 不適應(yīng)對減災(zāi)綜合作用的認識和綜合減災(zāi)的要求，因此為了有效地調(diào)動全社會力量 進行減災(zāi)活動，中央及省市政府應(yīng)建立健全減災(zāi)組織，建立減輕自然災(zāi)害的指揮決 策系統(tǒng)，加強災(zāi)情聯(lián)防、聯(lián)抗工作。明確國家減災(zāi)工作重點，中國減災(zāi)工作的重點 應(yīng)放在對國計民生有重大影響的多發(fā)性、突發(fā)性的特大災(zāi)害上，應(yīng)對人口稠密、經(jīng) 濟發(fā)達，對中國政治、經(jīng)濟、文化有重要影響的災(zāi)害多發(fā)區(qū)重點加強組織工作。建 立減災(zāi)綜合示范區(qū)，加強立法工作，促進國際減災(zāi)交流合作，特別是環(huán)太平洋地區(qū) 的減災(zāi)合作與交流。增加減災(zāi)工程投入，特別應(yīng)加強與減災(zāi)有關(guān)的重大科研項目的 投入。

重大災(zāi)害的預(yù)防和進入抗災(zāi)、救災(zāi)階段都要有一個統(tǒng)一協(xié)調(diào)強有力的指揮系統(tǒng)，它 也是單項和綜合減災(zāi)預(yù)案的平時和災(zāi)時的執(zhí)行系統(tǒng)，其關(guān)鍵意義顯而易見，但由于 目前減災(zāi)管理體制上的某些弱點，減災(zāi)的指揮系統(tǒng)的組織方式和工作力度還急待研 究和加強。

二、同美、日兩國的減災(zāi)系統(tǒng)的對比 美國和日本是世界上災(zāi)害防治工作做得比較好的國家，早在上個世紀，美日兩國就 已開始針對本國的災(zāi)害問題進行立法工作，同時不斷引進防災(zāi)新技術(shù)，修建抗災(zāi)工程，研 究災(zāi)害機制。在此基礎(chǔ)上，建立和發(fā)展了適合各自國情的減災(zāi)系統(tǒng)工程，使得美日兩國抵 抗自然災(zāi)害的能力大幅度提高，減少了災(zāi)害對經(jīng)濟建設(shè)的負面效應(yīng)。在許多方面，它們的 經(jīng)驗值得我們借鑒。 圖2和圖3分別是美國和日本減災(zāi)系統(tǒng)工程的示意圖。（略） 美國幅員遼闊，其國土面積同我國相近，主要災(zāi)害為颶風、地震、洪水、干旱等。 美國對災(zāi)害的戰(zhàn)略主要是在于預(yù)防，并且下大力氣研究與災(zāi)害有關(guān)的一系列基礎(chǔ)理論問題 和社會行為，如：災(zāi)害預(yù)報、環(huán)境控制、災(zāi)情救治、災(zāi)后流行病防疫等等。 從圖2我們可以看出，美國的減災(zāi)系統(tǒng)工程有如下幾個重要特點：

1)、 重視對災(zāi)害的科學研究，特別是災(zāi)害發(fā)生的動力學機制問題的研究；

2)、非常重視災(zāi)害對自然環(huán)境的影響，將減災(zāi)和環(huán)境保護結(jié)合起來；

3)、把人與自然災(zāi)害之間的關(guān)系放在突出位置上，十分重視人的生命價值；

4)、從制度上、法律上把防災(zāi)、減災(zāi)作為聯(lián)邦政府及州政府的一項日常任務(wù)確定下 來，有十分明確的責任劃分；

5)、建立全國范圍內(nèi)的災(zāi)害網(wǎng)絡(luò)，包括監(jiān)測、預(yù)報、救災(zāi)、通訊等等，當災(zāi)情發(fā)生 時，各種服務(wù)系統(tǒng)自動進入救災(zāi)狀態(tài)；

6)、聯(lián)邦及州政府對于救災(zāi)、抗災(zāi)都有 專門的財政預(yù)算撥款。 日本的減災(zāi)系統(tǒng)有著其獨有的特點，由于日本國土狹小，經(jīng)濟發(fā)達，因而災(zāi)害的發(fā) 生對日本經(jīng)濟的打擊要遠遠大于同等程度的災(zāi)害對美、中這些大國的打擊，因此，各屆 日本政府均十分重視防災(zāi)、減災(zāi)工作。日本的主要災(zāi)害是地震、雪災(zāi)、洪水、 臺風這幾大 災(zāi)害，其次的還有火山災(zāi)害、滑坡等等。以上這些因素從根本上決定了日本的減災(zāi)系統(tǒng)工 程不同于美國和中國這樣幅員遼闊、災(zāi)種繁多的國家的減災(zāi)系統(tǒng)工程?？傮w上說，日本的 減災(zāi)系統(tǒng)工程有以下幾個特點： 1）十分重視對災(zāi)害的法制化管理 ； 2）重視主要災(zāi)害的防治工作，并制訂專門的單項災(zāi)害防治法規(guī)，以指導(dǎo)國民的救 災(zāi)工作，如：大地震對策特別措施法、河川法等（程曉陶，1992）； 3） 建立由政府首相任主席的中央防災(zāi)委員會，指導(dǎo)和部署全國的減災(zāi)工作； 4）對于同減災(zāi)活動有關(guān)的各項計劃，如：災(zāi)害科研、防災(zāi)設(shè)施、救災(zāi)行動、災(zāi)情 監(jiān)測等均有專門的國家預(yù)算予以特別支持； 5）特別重視防災(zāi)通訊系統(tǒng)的建設(shè)，并將其作為一項單獨的減災(zāi)工程加以建設(shè)，其 通訊網(wǎng)絡(luò)從中央防災(zāi)機構(gòu)一直到居民區(qū)， 形成了一個可以及時通報災(zāi)情，及時 進行救災(zāi)工作的現(xiàn)代化防災(zāi)通訊系統(tǒng)。 從美日兩國的減災(zāi)系統(tǒng)工程中， 我們可以一些共同特點： 1）國家對減災(zāi)工作有充足的專項財政保證； 2）重視災(zāi)害基礎(chǔ)理論研究； 3）大力發(fā)展防災(zāi)通訊網(wǎng)絡(luò)； 4）利用法律、法規(guī)來管理減災(zāi)工作，并在建設(shè)適合各自國家的減災(zāi)管理部門； 5）有充足的救災(zāi)物質(zhì)儲備和十分發(fā)達的救災(zāi)緊急行動計劃； 6）將減災(zāi)活動同經(jīng)濟發(fā)展，社會進步聯(lián)系在一起； 7）強調(diào)提高人民的防災(zāi)意識。 三、對我國減災(zāi)系統(tǒng)工程的分析和幾點建議 1、減災(zāi)系統(tǒng)工程的動態(tài)運行及其分析 由圖1中，我們可以看出在整個減災(zāi)系統(tǒng)工程中，災(zāi)害立法和國家強有力的統(tǒng)一領(lǐng) 導(dǎo)是系統(tǒng)的龍頭，沒有這個龍頭，就無法將一個龐大的系統(tǒng)工程管理起來。此外，無論 是建立中央及各地方的減災(zāi)管理機構(gòu)、制訂減災(zāi)國家預(yù)算，將目前分散的各單項減災(zāi)系 統(tǒng)統(tǒng)一起來，還是促進災(zāi)害保險、城市規(guī)劃等，以及提高人民的災(zāi)情意識均需要以立法 為基礎(chǔ)。 根據(jù)我們對現(xiàn)有減災(zāi)系統(tǒng)的分析，認為當前影響我國減災(zāi)系統(tǒng)工程能否順利建立 和發(fā)展的幾個關(guān)鍵問題是：1）災(zāi)害立法；2）資金投入；3）通訊聯(lián)絡(luò)；4）中央管理機 構(gòu)；5）災(zāi)害科學研究。 2、幾點重要建議 （1）建立我國自己的減災(zāi)法規(guī)體系，并依法建立防災(zāi)、減災(zāi)組織 從世界其他國家來看， 無不把災(zāi)害立法作為推進減災(zāi)工作順利發(fā)展的基礎(chǔ)。對于 經(jīng)常發(fā)生的、對人民生命財產(chǎn)造成嚴重破壞的重大災(zāi)害，更是要制定專門的法律文件來 指導(dǎo)各團體及個人的減災(zāi)防災(zāi)措施。 就我國的情況來看，從1949年到1991年，我國已制訂了同防災(zāi)、減災(zāi)有關(guān)的法律、 法令近百件。特別是1978年以來，我國的災(zāi)害立法工作開展較為順利，頒布了許多有關(guān) 災(zāi)害的法律，如：《防震減災(zāi)法》等近70 件，但尚無一個綜合性規(guī)范防災(zāi)減災(zāi)工作的全 面大法。作者認為，由于我國災(zāi)害問題的復(fù)雜性，迫切需要制定全國性的減災(zāi)方面的綜 合性法律，如災(zāi)害基本法和災(zāi)害救助法，并完善現(xiàn)有的法律法規(guī)，使立法工作適應(yīng)于我 國目前和未來的抗災(zāi)減災(zāi)工作需要。 《災(zāi)害基本法》是規(guī)范各級政府、組織、團體及個人在減災(zāi)工作中的責任和義務(wù)的 法律。它對災(zāi)害管理的基本內(nèi)容、基本原則、管理制度、管理組織及大政方針予以原則 性規(guī)定，其中最重要的是有關(guān)災(zāi)害管理組織和災(zāi)害防御預(yù)算方面的內(nèi)容。從長遠的觀點 來看，應(yīng)該建立全國性的防災(zāi)減災(zāi)基金，由中央政府的相應(yīng)專門機構(gòu)來管理，以解決目 前我國普遍存在的減災(zāi)資金不足的嚴重問題。 《災(zāi)害救助法》是用于規(guī)范災(zāi)后對災(zāi)區(qū)開展救災(zāi)工作的減災(zāi)救助法案，其中應(yīng)明確 根據(jù)分級負擔的原則規(guī)定中央、地方、社會團體及個人在減災(zāi)救災(zāi)工作中的責任和義務(wù)， 確定減災(zāi)資金的來源，根據(jù)災(zāi)情的嚴重程度，按照不同的比例，來確定各級政府應(yīng)承擔 的減災(zāi)救災(zāi)費用。這樣就可以充分調(diào)動地方政府的減災(zāi)救災(zāi)積極性，增強各級政府的災(zāi) 害意識，減輕災(zāi)害所帶來的損失，促進經(jīng)濟的發(fā)展。 （2）加強政府對減災(zāi)工作的投入和管理 由于經(jīng)濟發(fā)展水平方面的原因，我國的減災(zāi)投入問題至今未能很好地解決，一方面 國家財政困難，拿不出更多的錢用于防災(zāi)減災(zāi)投入，另一方面， 由于投入不夠，每年災(zāi) 害造成的損失越來越大，又影響了國家的財政稅收；另外，各地方政府等、靠、要思想嚴 重，減災(zāi)投入意愿較為薄弱。這種現(xiàn)狀使得災(zāi)害造成的損失一年比一年大，在個別地方， 還變成了社會的不安定因素。因而需要對當前的減災(zāi)投入政策予以改變，適應(yīng)現(xiàn)代災(zāi)害 管理的需要，防災(zāi)減災(zāi)工作從根本上講是一項利國利民的公益性事業(yè)，各級政府均應(yīng)責 無旁貸地承擔起這項任務(wù)，各種抗災(zāi)救災(zāi)的資金投入均應(yīng)在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下進行。 減災(zāi)投資可分為二部分：一是主動性的災(zāi)前投資，用于災(zāi)害預(yù)防和研究，以及修建 各種抗災(zāi)設(shè)施；二是被動性的減災(zāi)投入，主要用于災(zāi)后的救災(zāi)與災(zāi)民救濟，災(zāi)區(qū)重建等 （孫玉科等，1992）。針對現(xiàn)在災(zāi)害損失越來越大的情況，特別是1998年的大水災(zāi)，我 們建議加大災(zāi)前主動性投資的比例，包括對各種已建工程的維護和改善。 在減災(zāi)投入政策方面，應(yīng)實行分級管理、分級負責、分級負擔的原則，采取小災(zāi)由 地方各級政府承擔，大災(zāi)巨災(zāi)由中央政府和地方政府共同承擔（中央政府負擔大頭）的 原則，并將減災(zāi)投資應(yīng)列入各級政府財政預(yù)算中，隨著經(jīng)濟的發(fā)展逐步增加其比重。 （3）建立現(xiàn)代化的減災(zāi)通訊聯(lián)絡(luò)系統(tǒng) 從各國的減災(zāi)系統(tǒng)運行情況來看，通訊問題處于一個十分突出的位置上。在我國， 情況同樣如此，在圖1中，我們可以看到通訊同幾乎所有的措施之間都有著聯(lián)系。從我國 歷次災(zāi)害的救災(zāi)工作經(jīng)驗來看，通訊聯(lián)絡(luò)是通報災(zāi)情、疏散群眾、請求支援的關(guān)鍵環(huán)節(jié)， 沒有一個健全的通訊信息保障，減災(zāi)工作是無法順利進行的。 由于歷史的原因，我國的減災(zāi)通訊系統(tǒng)歷來是一個薄弱環(huán)節(jié)，特別是縣鄉(xiāng)一級的通 訊系統(tǒng)有些還很落后。1996年云南麗江地震中，由于通訊中斷，使得災(zāi)區(qū)災(zāi)情信息48小時 后才報告到北京，極大地延誤了救災(zāi)工作的進行，同時造成部分災(zāi)區(qū)所受損失也非常大。 如果有完善、暢通的災(zāi)情預(yù)警和直至鄉(xiāng)村一級的災(zāi)情通訊系統(tǒng)，救災(zāi)及時，損失就會小得 多。 目前,我國的公共通訊網(wǎng)還不夠發(fā)達，加上有線電話網(wǎng)很容易受到自然災(zāi)害的破壞， 這就需要各級政府下大力氣，增加通訊建設(shè)投入，特別是流動通訊系統(tǒng)的建設(shè)，確保災(zāi)害 來臨時，通訊網(wǎng)絡(luò)的暢通。 經(jīng)過長期建設(shè)，我國一些與災(zāi)害有關(guān)的部門和行業(yè)已經(jīng)建立或正在建設(shè)信息通訊處 理系統(tǒng)，如地震信息系統(tǒng)、氣象信息系統(tǒng)等。我們現(xiàn)在需要的是在現(xiàn)有各類通訊網(wǎng)絡(luò)的基 礎(chǔ)上， 將各單項通訊網(wǎng)連接起來，一來能夠充分利用現(xiàn)有的設(shè)施和能力，二來這是建立 全國災(zāi)害信息通訊網(wǎng)的一條捷徑，建成后，將大大提高我國災(zāi)害應(yīng)急快速反應(yīng)能力。 參考文獻 略