科技環(huán)境

【專家解說】：據(jù)悉，我國已成立能源法起草組。國家能源辦、發(fā)改委、國務(wù)院法制辦、財(cái)政部和中編辦等15家單位參與起草工作。 起草組認(rèn)為：“目前中國還缺少全面體現(xiàn)能源戰(zhàn)略和政策導(dǎo)向、總體調(diào)整能源關(guān)系和活動(dòng)的能源基本法，為了妥善應(yīng)對(duì)這些復(fù)雜的矛盾和問題，迫切需要制定一部能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律?！? 我國現(xiàn)已成為世界第二大能源生產(chǎn)國和第二大能源消費(fèi)國。到2020年，中國要實(shí)現(xiàn)GDP比2000年翻兩番，能源消費(fèi)將進(jìn)一步增加，與此有關(guān)的能源問題將日趨復(fù)雜。在這種形勢下，制定并實(shí)施能源法，把國家能源發(fā)展戰(zhàn)略和綜合性、長效性能源政策上升為可操作的法律規(guī)范，將對(duì)我國能源發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施起到積極作用，對(duì)于保障我國能源的可持續(xù)發(fā)展和有效利用、全面建設(shè)小康社會(huì)具有重要意義。 能源法律體系的“龍頭”法 能源法是調(diào)整能源領(lǐng)域中各種社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。我國十分重視能源管理工作，自改革開放以來，我國的能源立法得到長足的進(jìn)步。目前有關(guān)能源的法律主要有：電力法、煤炭法、節(jié)約能源法和可再生能源法等。但由于還沒有一部全面體現(xiàn)能源戰(zhàn)略、基本原則和基本政策的基礎(chǔ)性法律，難以解決能源規(guī)劃戰(zhàn)略、管理體制、能源結(jié)構(gòu)、能源安全保障、能源與環(huán)境的協(xié)調(diào)等綜合性問題。因此盡快制定能源法顯得十分必要。 能源法應(yīng)該成為在我國能源法律體系中具有“龍頭”作用、協(xié)調(diào)作用和核心地位、基礎(chǔ)地位的綜合性法律。相對(duì)于現(xiàn)行的電力法、節(jié)約能源法等能源法律、法規(guī)，能源法既不是它們的簡單重復(fù)、組合或匯編，也不是與它們完全脫節(jié)的一個(gè)全新的法律，而是與它們平行獨(dú)立、結(jié)合而不重疊的一部新的法律。作為基礎(chǔ)性、綜合性法律，能源法的調(diào)整對(duì)象、范圍應(yīng)涵蓋各種能源資源的勘探、研究、開發(fā)、生產(chǎn)、運(yùn)輸、貿(mào)易、消費(fèi)、利用、節(jié)約、對(duì)外合作、能源安全與監(jiān)督管理等諸多環(huán)節(jié)；應(yīng)該著重調(diào)整能源領(lǐng)域中的共通的、原則性的、長遠(yuǎn)性的關(guān)系，解決能源領(lǐng)域中的戰(zhàn)略性、全局性、根本性的問題；應(yīng)明確我國能源立法的指導(dǎo)思想、基本原則和基本制度，形成節(jié)約和綜合利用能源、提高能源利用效率、保障能源安全與應(yīng)急的法律規(guī)范；應(yīng)確定能源發(fā)展規(guī)劃的法律地位，建立能源監(jiān)督管理的科學(xué)體制，突出對(duì)各具體能源領(lǐng)域法律制度的協(xié)調(diào)、能源與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)、中央和地方的利益的協(xié)調(diào)。 目前在我國制定能源法典的條件尚不成熟，宜先制定單行的能源法，將能源發(fā)展戰(zhàn)略和綜合性、長效性的能源政策，具體化為可操作的法律規(guī)范。對(duì)此，目前國外已取得一些成功經(jīng)驗(yàn)。例如，美國于2005年制定的《國家能源政策法》就是一個(gè)比較成功的例子。該法長達(dá)1720多頁，共有18章420多條，內(nèi)容廣泛而具體，并具有較強(qiáng)的可操作性。我們可以借鑒國外這些立法經(jīng)驗(yàn)，制定一部既有綜合性又突出重點(diǎn)、既有政策指導(dǎo)性又有法律規(guī)范性的，具有中國特色的能源基本法。 制定能源法應(yīng)堅(jiān)持的原則 要解決我國能源問題、促進(jìn)我國能源可持續(xù)發(fā)展，必須實(shí)行正確的指導(dǎo)方針、發(fā)展戰(zhàn)略和原則。筆者認(rèn)為，能源法屬于環(huán)境資源法學(xué)的研究范疇，在制定能源法時(shí)，應(yīng)妥善處理當(dāng)前與長遠(yuǎn)的關(guān)系，實(shí)行“節(jié)能優(yōu)先、結(jié)構(gòu)多元、環(huán)境友好、市場推動(dòng)”的可持續(xù)能源發(fā)展戰(zhàn)略，切實(shí)轉(zhuǎn)變能源增長方式，調(diào)整并優(yōu)化能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)，依靠技術(shù)創(chuàng)新、體制創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，形成有利于節(jié)約能源的生產(chǎn)模式和消費(fèi)模式，發(fā)展節(jié)能型經(jīng)濟(jì)，建設(shè)節(jié)能型社會(huì)、環(huán)境友好社會(huì)。 根據(jù)我國能源領(lǐng)域的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為，能源法應(yīng)特別注意規(guī)定、體現(xiàn)和貫徹如下原則： 1.堅(jiān)持能源可持續(xù)利用原則，實(shí)施能源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。實(shí)施可持續(xù)發(fā)展能源戰(zhàn)略應(yīng)作為新時(shí)期我國能源發(fā)展的基本方針和長遠(yuǎn)戰(zhàn)略，成為貫穿能源法的基本原則。能源可持續(xù)發(fā)展，就是要統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展所需要的能源，實(shí)現(xiàn)能源和人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。 2.立足國內(nèi)，充分利用國內(nèi)、國際“兩種資源、兩個(gè)市場”的原則。從中國的國情出發(fā)，在立足于國內(nèi)能源的勘探、開發(fā)與建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)國際油氣及礦產(chǎn)資源的利用，充分利用國內(nèi)、國際“兩種資源、兩個(gè)市場”，積極參與世界能源資源的合作與開發(fā)，保障中國能源的可持續(xù)利用。 3.堅(jiān)持能源多元化和優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的原則。能源法立法應(yīng)堅(jiān)持“以電力為中心，煤炭為基礎(chǔ)，大力開發(fā)水電、石油和天然氣，積極發(fā)展核電、新能源和可再生能源，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，增加優(yōu)質(zhì)能源的供應(yīng)”的戰(zhàn)略和能源多元化原則。多元化主要指能源結(jié)構(gòu)的多元化，既包括品種的多元化，積極發(fā)展石油、天然氣、液化氣、核電以及水電、風(fēng)電、太陽能、生物質(zhì)能等可再生能源，也包括來源地的多元化。 4.堅(jiān)持節(jié)約能源的原則。節(jié)能是國家發(fā)展經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)長遠(yuǎn)戰(zhàn)略方針。能源法立法應(yīng)堅(jiān)持將節(jié)約能源放在首位，在資源開采、加工、運(yùn)輸、消費(fèi)和能源開發(fā)利用等環(huán)節(jié)，建立覆蓋全過程的全面節(jié)約的管理制度，建立資源節(jié)約型國民經(jīng)濟(jì)體系和資源節(jié)約型社會(huì)，堅(jiān)決遏制浪費(fèi)、破壞資源能源的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)資源能源的永續(xù)利用。 5.堅(jiān)持不斷提高能源利用效率和效益的原則。提高效率，即提高能源的開發(fā)和利用效率。能源法立法應(yīng)該貫徹提高能源效率的原則，既考慮經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)部效率，也考慮經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部效率，努力實(shí)現(xiàn)整體效益、總體效益和最佳效益的統(tǒng)一、最大化和最優(yōu)化。 6.堅(jiān)持在發(fā)展能源的同時(shí)保護(hù)環(huán)境的原則。能源既是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展必不可少的物質(zhì)保障，又是重要的污染源。能源法立法應(yīng)實(shí)施環(huán)境友好的能源戰(zhàn)略，堅(jiān)持“環(huán)境友好、環(huán)境污染最小”的發(fā)展道路，促進(jìn)環(huán)境友好型社會(huì)的建設(shè)，努力減輕能源生產(chǎn)和消費(fèi)對(duì)環(huán)境的影響。 建立科學(xué)合理的制度規(guī)范 能源法不能僅僅是有關(guān)國家能源方針、原則的政策性宣言，還應(yīng)該確立我國能源的管理體制和重要法律制度，只有這樣才能體現(xiàn)能源法的法律規(guī)范性和可操作性。 （一）健全能源監(jiān)督管理體制 能源產(chǎn)業(yè)是關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家經(jīng)濟(jì)安全的重要產(chǎn)業(yè)，又是一個(gè)綜合性很強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)部門，能源監(jiān)督管理工作十分重要，改革和完善管理體制，是保證和促進(jìn)能源工業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的根本措施之一。能源法應(yīng)該構(gòu)建起科學(xué)、有效的能源監(jiān)管體制，明確各有關(guān)能源政府管理部門的職責(zé)。根據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，能源管理應(yīng)當(dāng)由統(tǒng)一的和有權(quán)威的政府部門負(fù)責(zé)。美國已經(jīng)通過立法建立能源部和獨(dú)立的能源管制委員會(huì)，還有其他數(shù)十個(gè)國家也設(shè)置有國家能源部，這些值得我國借鑒。未來能源法要解決好能源統(tǒng)管和分管的相互分工和銜接的問題，建立統(tǒng)一的政府能源管理部門，加強(qiáng)國家對(duì)能源的集中、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)管理，實(shí)行以戰(zhàn)略管理為核心的能源監(jiān)管體制。在此基礎(chǔ)上建立協(xié)調(diào)的能源決策機(jī)制，統(tǒng)籌能源各分管部門和各產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和利益協(xié)調(diào)，綜合規(guī)劃國家能源戰(zhàn)略和制定能源政策。 （二）健全能源法律制度 能源法應(yīng)該規(guī)定如下基本法律制度： 一是能源規(guī)劃制度。能源規(guī)劃是指根據(jù)國家或地區(qū)的能量資源狀況和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，對(duì)一定時(shí)期和一定范圍能量資源的開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)和管理工作所作的總體安排。能源規(guī)劃制度是有關(guān)調(diào)整能源規(guī)劃活動(dòng)的各種法律規(guī)范的有機(jī)統(tǒng)一體系，是通過立法確立的有關(guān)能源規(guī)劃的編制、實(shí)施和管理的一套規(guī)則，是能源規(guī)劃工作的制度化和法定化。按規(guī)劃內(nèi)容可以將能源規(guī)劃分為綜合規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，按規(guī)劃范圍可以將能源規(guī)劃分為全國能源戰(zhàn)略規(guī)劃、流域能源規(guī)劃和行政區(qū)域能源規(guī)劃，按規(guī)劃期可以劃分為長期規(guī)劃和近期規(guī)劃。能源法應(yīng)該明確規(guī)定能源規(guī)劃的法律地位和法律效力、規(guī)劃的主要內(nèi)容和編制程序、規(guī)劃審批機(jī)關(guān)和審批程序、不同類型的能源規(guī)劃的協(xié)調(diào)、違反能源規(guī)劃的法律責(zé)任等內(nèi)容。 二是能源安全制度。能源是國家戰(zhàn)略性公共產(chǎn)品，是國家經(jīng)濟(jì)的生命線。能源安全是國家安全的重要基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步所必需的基本保障。目前我國尚缺乏應(yīng)對(duì)、處理能源安全問題和有關(guān)能源儲(chǔ)備的法律制度，能源法應(yīng)重視能源安全，設(shè)立能源安全的法律制度，包括能源（特別是石油）儲(chǔ)備制度和能源危機(jī)應(yīng)對(duì)和處理制度等。能源安全涉及眾多問題，但最為重要的是石油安全問題。我國到2020年，石油消費(fèi)量最少要到4.5億噸，屆時(shí)石油供應(yīng)的對(duì)外依賴程度可能接近60％，與目前美國的水平相當(dāng)，由此帶來的石油安全問題是一個(gè)極具挑戰(zhàn)性的重大問題，能源法應(yīng)該對(duì)此未雨綢繆、超前規(guī)范，將建立健全“石油安全”和“石油儲(chǔ)備”制度作為一項(xiàng)重要內(nèi)容。 此外，還應(yīng)包括：能源開發(fā)的法律制度，節(jié)能制度，推廣先進(jìn)的能源科學(xué)技術(shù)、提高能源利用效率的制度，能源勘查、調(diào)查、監(jiān)測、評(píng)價(jià)、統(tǒng)計(jì)、資料收信和信息管理制度，能源企業(yè)申報(bào)、登記、行政許可、審計(jì)的制度，能源產(chǎn)品、技術(shù)和設(shè)施的名錄制度、淘汰制度，對(duì)能源開發(fā)、利用、節(jié)約、安全的現(xiàn)場檢查、限期治理、行政處罰的制度，以及其他追究違法責(zé)任的制度等。