城市化過程的環(huán)境保護(hù)

【專家解說】：中國城市化進(jìn)程與環(huán)境保護(hù)政策 工業(yè)化和城市化是中國走向現(xiàn)代化的兩大標(biāo)志。改革開放以來，中國城市化進(jìn)程明顯加快，目前已進(jìn)入到高速城市化的起飛線上。如何依照可持續(xù)發(fā)展理論，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城市化進(jìn)程，是21世紀(jì)中國必須面對的一個重大課題。 中國城市化大致經(jīng)歷了兩個階段：第一階段，即計(jì)劃經(jīng)濟(jì)階段，從1949年到1978年的30年。這一階段中國進(jìn)入工業(yè)化的發(fā)展時期，但由于采取超前發(fā)展重工業(yè)的指導(dǎo)方針，優(yōu)先發(fā)展資本密集、勞動力吸納能力低下的產(chǎn)業(yè)，使得農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移的速度較為緩慢，城市化進(jìn)程明顯滯后。1949年中國城市化率僅為10.6％，1960年達(dá)到19.7％，此后出現(xiàn)了兩次大的人口逆向移動，一次是60年代初的經(jīng)濟(jì)困難時期，從城市遣返2000多萬職工；另一次是文革時期，3000多萬城市青年和知識分子到農(nóng)村落戶。這個時期中國城市化率明顯下滑，走過了一個較長時期的鍋底型。到了1978年才恢復(fù)到17.9％。 第二階段，即改革開放階段，從1978年開始到現(xiàn)在。這個時期，中國國民經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，促進(jìn)了中國城市化的持續(xù)快速發(fā)展。1978年－1998年城市化率平均每年增長0.625個百分點(diǎn)，其中80年代平均每年增加0.7個百分點(diǎn)，90年代每年約為0.5個百分點(diǎn)。這一階段城市化的進(jìn)展主要得益于改革開放的政策效應(yīng)。先是1978年以來農(nóng)村體制改革使農(nóng)村煥發(fā)了經(jīng)濟(jì)活力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大量涌現(xiàn)，大大提高了城市消費(fèi)品的供給能力，從而加大了城市的人口吸納能力。其后，1984年開始的城市體制改革促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市數(shù)量增長迅速。這一時期勞動密集型輕工產(chǎn)業(yè)及建筑業(yè)的成長，出口導(dǎo)向型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，多種經(jīng)濟(jì)成分的出現(xiàn)和非國有經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的壯大，外資的大量進(jìn)入，房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)的興起，均是城市化提速的積極推動因素。 到1998年，中國擁有城市668個，城市人口達(dá)到3.7億人，城市化率達(dá)到30.4％。根據(jù)各國經(jīng)驗(yàn)表明，城市化率在30－70％左右的區(qū)間，是城市化高速發(fā)展的區(qū)間。據(jù)此可認(rèn)為，中國的城市化已進(jìn)入高速發(fā)展的階段。 隨著城市化進(jìn)程的加快，城市經(jīng)濟(jì)在中國國民經(jīng)濟(jì)中占有越來越重要的地位。中國城市建成區(qū)面積占國土面積僅為0.22％，卻集聚著全國30％的人口，集中著全國骨干工業(yè)設(shè)施、現(xiàn)代公共服務(wù)設(shè)施和重要社會、文化設(shè)施，所創(chuàng)造的國內(nèi)生產(chǎn)總值占全國的70％以上，其中第二產(chǎn)業(yè)占70％以上，第三產(chǎn)業(yè)占85％以上?？梢?，健康的、充滿活力的城市是中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的發(fā)動機(jī)。 （二） 然而，城市化進(jìn)程的加快，也給中國的環(huán)境保護(hù)帶來了挑戰(zhàn)。伴隨著中國城市規(guī)模的擴(kuò)大和數(shù)量的增加，一些城市陷入了交通堵塞、住房短缺、環(huán)境污染、水資源缺乏等困境，這些“城市病”雖不是中國所獨(dú)有，但在中國的一些城市發(fā)展過程中卻表現(xiàn)得尤為明顯。特別是環(huán)境污染問題，可以說是附在中國城市肌體上的“病灶”和“毒瘤”，嚴(yán)重制約著中國城市的健康發(fā)展。 中國城市的環(huán)境“病灶”主要有這樣幾種類型： 一是空氣污染。中國除少數(shù)沿海城市外，大部分城市的空氣質(zhì)量不能令人滿意。在中國開展環(huán)境統(tǒng)計(jì)的333座城市中，僅有118座城市達(dá)到國家空氣質(zhì)量二級標(biāo)準(zhǔn)，占統(tǒng)計(jì)城市數(shù)的35.4％；有101座城市空氣質(zhì)量為三級，占統(tǒng)計(jì)城市數(shù)的30.3％；有114座城市空氣質(zhì)量劣于三級，占統(tǒng)計(jì)城市數(shù)的34.2％。1999年，據(jù)對97座城市空氣質(zhì)量監(jiān)測結(jié)果表明，TSP濃度大于國家空氣質(zhì)量二級標(biāo)準(zhǔn)的城市占60.8％，二氧化硫濃度大于二級標(biāo)準(zhǔn)的城市占32％，氮氧化物濃度大于二級標(biāo)準(zhǔn)的占33％。特別是北方城市的TSP濃度，1999年年均濃度達(dá)到339微克/立方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國家二級標(biāo)準(zhǔn)濃度值（200微克/立方米）。 中國城市的空氣污染在空間分布上呈現(xiàn)較強(qiáng)的區(qū)域特征，城市及其周邊地區(qū)的污染強(qiáng)度明顯高于農(nóng)村，其中以特大型和大型城市表現(xiàn)最為突出。同等規(guī)模城市的空氣質(zhì)量又因工業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市基礎(chǔ)設(shè)施完善程度以及所處地區(qū)氣候特征不同而存在較大差異?？傮w來說，北方城市重于南方城市，大城市重于小城市，中西部重于東部，部分沿海城市的空氣質(zhì)量保持了較好的水平。 中國目前的空氣污染屬于典型的煤煙型污染，空氣污染物主要以TSP、二氧化硫?yàn)橹?，氮氧化物因近幾年城市機(jī)動車數(shù)量的大幅度增加，在一些大中城市，特別是特大型城市中的污染分擔(dān)率迅速攀升，在個別城市的一定時期已經(jīng)上升為首要污染物。 二是水污染。中國城市河段的水質(zhì)污染普遍嚴(yán)重，據(jù)1998年對176條城市河段監(jiān)測表明，52％的河段污染嚴(yán)重，其中16％的河段為V類水質(zhì)，有36％的河段超過V類水質(zhì)。城市河流的污染程度表現(xiàn)為北方重于南方，工業(yè)較發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)附近的水域污染明顯加重，污染型缺水的城市數(shù)目不斷上升。城市河段的污染以有機(jī)污染為主，氨氮、揮發(fā)酚、石油的污染也十分嚴(yán)重。 隨著中國加強(qiáng)對工業(yè)污染的控制，工業(yè)廢水的排放量和污染負(fù)荷呈逐年下降的趨勢，但與此同時，生活污水的排放量和污染負(fù)荷卻呈上升之勢，已和工業(yè)廢水污染平分秋色，在有些大型和特大型城市中，生活污水已上升為主要矛盾。而中國目前的城市生活污水處理率和處理水平還不高，全國僅為31.9％，因而導(dǎo)致城市河段的污染程度加重。近年來，城市周邊地區(qū)的農(nóng)業(yè)面源污染愈發(fā)突出，農(nóng)藥、化肥的低效使用，導(dǎo)致氮、磷大量流失于湖泊和土壤，使得湖泊富營養(yǎng)化程度日益加重。 三是生活垃圾污染。近年來，中國城市生活垃圾數(shù)量有了大幅度增長，1979年以來，每年以9％的速度遞增。1999年全國城市垃圾產(chǎn)生總量為1.4億噸，其中垃圾清運(yùn)量為1.14億噸，處理率為61.8％。大中城市人均日產(chǎn)生垃圾量約為1公斤，與發(fā)達(dá)國家的人均水平大體相當(dāng)。 中國城市垃圾無害化處理設(shè)施嚴(yán)重滯后于城市發(fā)展，幾百座城市處于垃圾圍城的尷尬境地。就目前的垃圾處理方式而言，填埋占80％，堆肥占19％，焚燒僅占1％。但由于城市垃圾實(shí)際處理率較低，真正達(dá)到無害化處理要求的還不到10％。隨意堆放的垃圾，對城市周邊地區(qū)的土壤和地下水已構(gòu)成嚴(yán)重的威脅。 總體而言，當(dāng)前中國在城市化進(jìn)程中遇到的最為突出的環(huán)境挑戰(zhàn)，就是空氣污染、水污染和垃圾污染。這無疑是擋在中國城市走向現(xiàn)代化道路上的“三座大山”。無論是具有幾千年歷史的古老城市，還是近年來新興的工業(yè)化城市，都把清除“三座大山”，建設(shè)環(huán)境優(yōu)美的生態(tài)化城市，作為城市發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，并為此作出了不懈努力。 中國城市化進(jìn)程能否健康、持續(xù)發(fā)展，關(guān)鍵在于能否有效地應(yīng)對城市化過程中所帶來的環(huán)境污染問題。控制環(huán)境污染，改善環(huán)境質(zhì)量，是擺在中國城市面前的一項(xiàng)重要任務(wù)。自80年代以來，國家就將環(huán)境保護(hù)確立為一項(xiàng)基本國策，采取了一系列的政策措施加以貫徹。90年代以后，中國又將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略作為國家基本發(fā)展戰(zhàn)略，并制定和完善了一系列環(huán)境法律法規(guī)，以推進(jìn)這一戰(zhàn)略的實(shí)施。迄今為止，中國已制定了《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等6部環(huán)境法律，以及《森林法》、《草原法》等13部生態(tài)保護(hù)和資源管理法律，初步形成了環(huán)境與資源保護(hù)的法律體系框架。 中國在控制城市環(huán)境污染方面，主要采取的政策措施有： 1、 科學(xué)規(guī)劃，功能分區(qū) 城市規(guī)劃是城市建設(shè)的龍頭。規(guī)劃合理，整治城市環(huán)境往往就能夠事半功倍；否則，規(guī)劃不當(dāng)，就有可能事倍功半。過去，中國城市建設(shè)對規(guī)劃重視不夠，布局較為混亂，表現(xiàn)在城市建筑密度過大，基礎(chǔ)設(shè)施不完備，各區(qū)域功能不明晰，工業(yè)企業(yè)與商業(yè)區(qū)、居民區(qū)混雜一處，給城市環(huán)境整治帶來了許多困難。近年來，中國在新建城市和老城市改造中，強(qiáng)調(diào)城市建設(shè)必須科學(xué)規(guī)劃、合理布局，對城市各個區(qū)域按照環(huán)境功能要求進(jìn)行區(qū)劃，制定相應(yīng)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并要求在規(guī)定的時間內(nèi)“達(dá)標(biāo)”。對新建的工業(yè)企業(yè)，則要求集中于工業(yè)園區(qū)，對其所排放的污染物盡可能做到集中處理；對建于市區(qū)的老企業(yè)，則要求限期搬遷，遠(yuǎn)離商業(yè)區(qū)和居民區(qū)，減少污染危害。同時，在城市上風(fēng)向、水源地、旅游風(fēng)景區(qū)和環(huán)境脆弱地帶，嚴(yán)禁開工興建工業(yè)項(xiàng)目，從源頭上把住污染。在制定城市規(guī)劃的同時，也制定了區(qū)域和流域的開發(fā)規(guī)劃，按照環(huán)境容量和資源承載力的要求，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，合理布局工業(yè)企業(yè)。 2、 優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，控制煤煙污染 調(diào)整城市能源結(jié)構(gòu)，用清潔燃料如用天然氣、液化氣、焦?fàn)t氣和煤層氣替代直接燃煤，擴(kuò)大用電范圍，是解決城市大氣污染的一項(xiàng)重要措施。近年來，中國一些城市積極引進(jìn)天然氣，大力發(fā)展集中供熱，減少小型燃煤鍋爐的數(shù)量，使城市燃料結(jié)構(gòu)得到了優(yōu)化。1997年中國用氣人口達(dá)到1.47億人，集中供熱普及率達(dá)到12.2％，為改善城市大氣環(huán)境創(chuàng)造了條件。目前，北京、上海、西安等城市將人口稠密的市中心區(qū)劃為無煤區(qū)，用天然氣、熱力、電、輕質(zhì)油等清潔能源，滿足用戶對能源的需求，減少燃煤造成的污染。 “十五”期間，中國將繼續(xù)改善能源結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格控制能源生產(chǎn)和消費(fèi)過程中的污染物排放量，努力解決能源生產(chǎn)和消費(fèi)引起的污染問題。主要措施：一是制定鼓勵使用清潔能源的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，推廣使用清潔能源，改善城市能源結(jié)構(gòu)，提高城市天然氣、煤氣、液化氣、電等清潔能源的使用比例；加強(qiáng)以太陽能、風(fēng)能、地?zé)崮艿瓤稍偕茉吹睦谩乙褑恿恕扒鍧嵞茉葱袆印庇?jì)劃，選定15個示范城市，以凈化空氣為主要目標(biāo)，促進(jìn)清潔能源技術(shù)應(yīng)用水平的提高和相應(yīng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，盡快降低燃煤造成的大氣污染，力爭在3-5年內(nèi)使示范城市的空氣質(zhì)量有明顯改善。二是劃定禁止燃用高污染燃料的區(qū)域，對銷售、使用、轉(zhuǎn)運(yùn)、存放高污染燃料進(jìn)行管制。三是加強(qiáng)煤炭品質(zhì)管理，鼓勵和支持使用低硫份、低灰份的優(yōu)質(zhì)煤炭，限制高硫份、高灰份煤的生產(chǎn)，關(guān)停高硫煤礦。加強(qiáng)潔凈煤技術(shù)、電廠燃煤脫硫技術(shù)研究，防治燃煤造成的大氣污染。四是在西部開發(fā)中，鼓勵和支持開發(fā)、利用太陽能、風(fēng)能、水能等清潔能源，實(shí)施“西電東送”和“西氣東輸”等重點(diǎn)工程。 3、 提高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，控制汽車污染 中國大中城市機(jī)動車排氣污染越來嚴(yán)重，僅以氮氧化物來說，近年來北京、廣州、上海、武漢等城市都呈增長趨勢，機(jī)動車已成為城市的主要污染源。為加強(qiáng)機(jī)動車排氣污染的控制，中國新修訂的《大氣污染防治法》對防治機(jī)動車污染作出了嚴(yán)格的規(guī)定，從機(jī)動車制造、在用車使用和維修、燃油質(zhì)量、監(jiān)督檢查等幾個環(huán)節(jié)，分別作出了規(guī)定。對新機(jī)動車船，規(guī)定“機(jī)動車船向大氣排放污染物不得超過規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)?！薄叭魏螁挝缓蛡€人不得制造、銷售或者進(jìn)口污染物排放超過規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動車船?！睂υ谟脵C(jī)動車，規(guī)定“在用機(jī)動車不符合污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的，不得上路行駛?！睂θ加唾|(zhì)量也作出了規(guī)定，“國家鼓勵和支持生產(chǎn)、使用優(yōu)質(zhì)燃料油，采取措施減少燃料油中有害物質(zhì)對大氣環(huán)境的污染。單位和個人應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院規(guī)定的期限，停止生產(chǎn)、進(jìn)口、銷售含鉛汽油。” “十五”期間，中國在汽車尾氣污染控制和改善城市交通方面將采取以下主要措施：一是建立符合國際慣例的機(jī)動車污染防治制度，包括新定型車環(huán)保核準(zhǔn)制度。非經(jīng)國家環(huán)保部門依據(jù)國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)審核的車型，不得投入生產(chǎn)；建立生產(chǎn)企業(yè)新車生產(chǎn)排放數(shù)據(jù)申報(bào)制度、機(jī)動車排放數(shù)據(jù)檢測制度，禁止超標(biāo)車出廠、銷售；在用車年度排放維修、檢測制度，所有在用車必須經(jīng)過省級環(huán)保部門 委托的持有公安部門認(rèn)可資質(zhì)的機(jī)構(gòu)檢測合格后，方準(zhǔn)上路行駛，交通部門對機(jī)動車排放維修單位進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)可。二是全面實(shí)施新的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，提高汽車工業(yè)技術(shù)水平。目前，針對輕型汽車、柴油車，有關(guān)部門已經(jīng)陸續(xù)發(fā)布了相當(dāng)于歐洲1、2號標(biāo)準(zhǔn)的國家機(jī)動車排放標(biāo)準(zhǔn)，正在修訂摩托車和重型汽油車的排放標(biāo)準(zhǔn)，并計(jì)劃用1-2年時間在全國實(shí)施歐洲1號標(biāo)準(zhǔn)，到2005年在全國實(shí)施歐洲2號標(biāo)準(zhǔn)。中國已于2000年7月1日完全淘汰了車用含鉛汽油，所有轎車廠已經(jīng)具備生產(chǎn)相當(dāng)于歐洲1號標(biāo)準(zhǔn)的轎車的能力，有的轎車可以達(dá)到歐洲2號標(biāo)準(zhǔn)；有關(guān)部門已經(jīng)決定，在47個環(huán)保重點(diǎn)城市停止化油器轎車銷售、上牌照，新上牌照車輛必須是電噴車并安裝三元催化轉(zhuǎn)化裝置，符合歐洲1號標(biāo)準(zhǔn)，其它類的化油器車輛也將逐步淘汰。歐洲1號標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，使中國汽車環(huán)保水平與歐洲的差距，由原來的20多年縮短為10年左右。三是對低排放轎車實(shí)施減征消費(fèi)稅政策。國家已準(zhǔn)備對低排放轎車實(shí)施減征消費(fèi)稅政策（減30%消費(fèi)稅）。四是大力發(fā)展公共交通，改善城市道路狀況。特大型城市將興建輕軌、地鐵等交通設(shè)施，以提高城市公共交通的運(yùn)營能力，同時本著“公交優(yōu)先”的原則，在城市道路中開辟公交專線，使居民出行更為快捷、方便，也更愿意選擇公共交通作為出行工具，以減緩私人汽車的增長勢頭。 4、 加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高綜合防污能力 隨著城市人口增長和規(guī)模擴(kuò)大，城市居民的生活污水和垃圾產(chǎn)生量在不斷增加，業(yè)已成為城市環(huán)境惡化的一個重要根源。加快建設(shè)城市生活污水處理廠和垃圾處置廠，完善城市污水和垃圾的收集系統(tǒng)，是改善城市環(huán)境的一項(xiàng)重要措施。近年來，中國在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資有了很大的提高，特別是從1998年開始，政府實(shí)行了發(fā)行國債、興建公共工程以帶動內(nèi)需的經(jīng)濟(jì)政策，新增國債2000億元，一年就拿出456億元用于城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這一投資規(guī)模相當(dāng)于過去5年的投資總和。這項(xiàng)措施有力地推動了城市環(huán)境建設(shè)，使城市污水處理率由1995年的19.6％提高到目前的31.9％，垃圾無害化處理率由43.7％提高到61.8％。目前，中國許多城市開征了污水處理費(fèi)和垃圾處置費(fèi)，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿促進(jìn)城市的環(huán)境建設(shè)，同時，在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，除政府加大投入外，也鼓勵民營企業(yè)進(jìn)行投資建設(shè)，參與運(yùn)營。 5、 實(shí)行信息公開，接受公眾監(jiān)督 為了保障公眾對環(huán)境狀況的知情權(quán)，加大公眾的監(jiān)督力度，近年來，中國大中城市相繼實(shí)行了環(huán)境信息公開化制度，通過新聞媒體將環(huán)境質(zhì)量信息公之于眾，并把它作為政府環(huán)境管理的一個重要手段。目前中國公開的環(huán)境信息主要有：國家環(huán)境狀況公報(bào)，各省市、自治區(qū)環(huán)境狀況公報(bào)，城市空氣質(zhì)量日報(bào)（或周報(bào)），主要流域的水質(zhì)旬報(bào)等。特別是公開城市空氣質(zhì)量日報(bào)，引起了社會極大關(guān)注，公眾對生活的環(huán)境質(zhì)量有了進(jìn)一步認(rèn)識，也相應(yīng)提高了保護(hù)環(huán)境的自覺意識，大力支持政府采取改善環(huán)境的措施。如北京市政府為了改善空氣質(zhì)量，實(shí)施了以氣代煤、城市綠化、汽車尾氣凈化等多項(xiàng)措施，得到了廣大市民的積極響應(yīng)，在短短幾年內(nèi)，就改造了4萬多臺爐灶和6700多臺鍋爐，推廣了300萬平方米的電采暖和1億平方米的集中供熱，大大減少了城市用煤量，同時，還對30萬輛汽車進(jìn)行了改造，安裝了尾氣凈化裝置或更新了清潔燃料，使城市空氣質(zhì)量有了明顯改善。實(shí)踐證明，實(shí)行城市環(huán)境信息公開制度，不僅改善了政府形象，保障了公眾對環(huán)境狀況的知情權(quán)，而且還有力推動了城市環(huán)境保護(hù)工作?？梢哉f，這項(xiàng)制度的實(shí)施，標(biāo)志著中國環(huán)境管理制度走向成熟。