{轉(zhuǎn)}是走向社區(qū)自治還是建立社區(qū)治理結(jié)構(gòu)?- -關(guān)于我國城市?(一)

【專家解說】：一、問題的提出 自從二十世紀九十年以來，我國開始了大規(guī)模的城市社區(qū)建設(shè)，社區(qū)自治確定為社區(qū)建設(shè)的基本目標。我國理論界廣泛接受的社區(qū)自治概念的基本內(nèi)涵為:社區(qū)自治是指政府管理之外的社會自治，即政府管理行政事務(wù)，社區(qū)自治組織管理社區(qū)公共事務(wù)。它強調(diào)社區(qū)的自主權(quán)，主張通過政府與社區(qū)分權(quán)，使社區(qū)成為獨立的權(quán)利主體，獨立管理社區(qū)公共事務(wù)。與計劃經(jīng)濟體制下的社區(qū)管理理念相比，它突出了社區(qū)的自主地位，有著積極意義。但是，在實踐中，它也存在很多的缺陷:一是理論上的困惑。其關(guān)鍵點是社區(qū)自治的現(xiàn)實形態(tài)是什么?我國現(xiàn)在正在進行的社區(qū)建設(shè)的實踐是在實現(xiàn)社區(qū)自治嗎?很多學者認為，既然是走向社區(qū)自治，就應(yīng)該通過相關(guān)的制度配置來確保目標的實現(xiàn)，而不是強化社區(qū)的行政性質(zhì)，于是就出現(xiàn)了關(guān)于“是社區(qū)自治還是社區(qū)行政化”的爭論，焦點是社區(qū)有沒有自主權(quán)，社區(qū)能否在社區(qū)公共事務(wù)中發(fā)揮主體作用，社區(qū)自治目標能否實現(xiàn)?二是實踐中的難題。首先是政府組織與社區(qū)組織之間的對立化傾向。在社區(qū)建設(shè)過程中，主張政府組織和社區(qū)組織各行其是，互不干涉，把兩者對立起來，從而走向了另一個極端，從原來政府對居委會的絕對控制走向政府與居委會絕對分離。其次是社區(qū)“全能化”傾向，認為社區(qū)組織可以包攬政府行政事務(wù)之外的所有社區(qū)公共事務(wù)，可以獨立地解決所有社區(qū)公共問題。這種傾向一方面存在于政府中，認為政府不需要介入社區(qū)公共事務(wù)，另一方面也存在于社區(qū)組織成員當中，他們反對政府介入社區(qū)公共事務(wù)，結(jié)果是社區(qū)組織在解決社區(qū)公共事務(wù)時遇到了各種難題，很多社區(qū)公共問題得不到解決。 總體看來，社區(qū)自治這個概念的缺陷在于它過于強調(diào)政府與社區(qū)之間的分權(quán)，強調(diào)社區(qū)組織的自主性，而忽視了兩者之間的合作與協(xié)調(diào)，也就是說，在解決社區(qū)公共問題的時候，政府組織與社區(qū)組織之間首先應(yīng)當是加強合作，發(fā)揮各自的功能，其次要注重加強兩者之間的溝通與協(xié)調(diào)，缺少這一點，就無法消解政府與社區(qū)之間的張力，無法解決實踐中產(chǎn)生的矛盾和問題。 二、分析框架 本文的分析框架建立在“社會控制論系統(tǒng)的治理(社會政治治理)”的基礎(chǔ)之上。治理(governance)原意是控制和操縱，主要用于與社會公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和政治活動中。自二十世紀90年代以來，西方政治學者對治理做出了許多新的界定，概括起來，其理論要點有:1、治理的主體的多元性，它的主體不僅是政府，也可以是民間機構(gòu)，還可以是政府機構(gòu)和民間機構(gòu)的合作;2、主體關(guān)系的多樣性，它反映的是各種參與主體之間的一種關(guān)系，這種關(guān)系強調(diào)協(xié)作與依賴，而非市場競爭，亦非科層(hierarchy)等級式的上級命令與下級執(zhí)行關(guān)系，其權(quán)力向度是多元的、相互的;3、治理過程的持續(xù)性，它強調(diào)的是一個各方參與者持續(xù)的、互動的過程;4、治理手段的多樣性，在按照治理模式管理公共事務(wù)時，參與者主要通過合作、協(xié)商、確立相互認同的目標等手段來實現(xiàn)，體現(xiàn)的是自覺、自愿的主動行為，體現(xiàn)的是參與社會管理的責任感;5、治理結(jié)構(gòu)的多樣性，為實現(xiàn)共同目標，治理過程往往體現(xiàn)為主體間多樣化的行動、干預(yù)和控制，主體間可以是契約性合作，也可以是國家讓渡部分管理權(quán)給社會其他組織;可以是正式的制度約束，也可以是非正式的制度約束。20世紀80年代以來，我國開始了從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，逐步建立了社會主義市場經(jīng)濟體制，伴隨著這個過程而出現(xiàn)的是一體化的社會管理模式被打破，多元利益主體逐步形成。隨著政府職能轉(zhuǎn)變，政府開始從很多社會生活的領(lǐng)域中退出，要有效解決眾多的社會問題，政府必須與其他的社會組織結(jié)合起來共同行動，逐漸形成制度性的持續(xù)互動，所有這些與治理理論的理論前提完全相符，治理理論對我國正在進行的社區(qū)建設(shè)具有很強的適用性。本文重點從政府對社區(qū)建設(shè)的目標追求、社區(qū)居委會的雙重性質(zhì)、社區(qū)治理的相關(guān)主體、社區(qū)公共事務(wù)的性質(zhì)以及政府社會職能轉(zhuǎn)變等方面展開論述，試圖論證我國社區(qū)建設(shè)的目標應(yīng)該定位為建立合理的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)而不是走向社區(qū)自治。 三、國家對社區(qū)建設(shè)的目標追求 當前，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的社會管理體制逐漸失靈，國家對社區(qū)建設(shè)的目標追求是建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的社會管理體制，以有效解決改革過程中面臨的一系列社會難題。1、計劃經(jīng)濟條件下的社會管理方式 在社會主義計劃經(jīng)濟體制下，國家對城市社會的管理主要通過單位制度和街道居委會制度這兩種方式來完成的。社會主義改造完成后，為了實現(xiàn)國家的發(fā)展目標，以戶籍制度為核心，以城鄉(xiāng)分割為特點，建立了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了對整個社會的管理;在城市中建立起單位和街道--居委會制度，以實現(xiàn)對城市社會的管理。單位制度以部門和行業(yè)為主線，將城市居民組織到各個單位之中。各個單位有按照行政級別的高低分為不同層次，并賦予相應(yīng)級別的資源分配權(quán)力，這樣，整個城市社會就以部門或行業(yè)主管部門為頂點，形成了多個相互平行的“類蜂巢”結(jié)構(gòu)。在單位內(nèi)部，設(shè)立了與單位行政級別相對應(yīng)組織，如黨的組織、行政組織、共青團組織、婦聯(lián)、工會等，以便完成黨和國家下達的各項任務(wù)、分配本單位所擁有的各種資源。單位依賴國家的分配計劃獲得各種資源，同樣，單位中的個人依賴所在的單位獲得各種生存的資源，在實際上就形成了“國家--單位--個人”這種依附鏈條，國家正是依靠這種依附鏈條，把城市中的居民整合到不同的部門和行業(yè)之中。城市中的各個單位除了完成其本身承擔的經(jīng)濟任務(wù)外，還承擔了對本單位成員及其家屬的社會管理和社會服務(wù)的任務(wù)，為他們提供諸如住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)等各種服務(wù)，在這種體制下，單位是一個“全能性”的組織。街道--居委會制度主要是管理單位制度以外的居民，將他們劃分到不同的街道、居委會中，國家通過這套制度實現(xiàn)對資源的配置和對單位體制外居民的管理。應(yīng)當明確的是，在計劃經(jīng)濟條件下，單位制度以外的居民數(shù)量較少，所以，街居制度在城市社會中并不占居主導(dǎo)地位，只是起到“拾單位之遺，補單位之缺”的作用。這樣，在計劃經(jīng)濟條件下，以資源分配為主軸，通過城鄉(xiāng)分治、單位制度和街道--居委會制度，國家實現(xiàn)了對城市社會的有效管理。2、社會主義市場經(jīng)濟體制條件下城市社會管理遇到了新挑戰(zhàn) 隨著以市場化為導(dǎo)向的各類改革的進行，我國城市社會生活發(fā)生了很大的變化，具體表現(xiàn)在:一是城市人口發(fā)生了巨大變化，一方面，原有城市居民的“單位”屬性逐漸減弱，大量“單位人”轉(zhuǎn)為“社區(qū)人”，另一方面，城鄉(xiāng)人口流動加劇，大量農(nóng)村人口涌入城市，給城市的人口管理提出了新課題。二是隨著國有企業(yè)深化改革、轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制和政府機構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變，我國進入了“后單位時代”，企業(yè)剝離出來的社會職能和政府轉(zhuǎn)移出來的服務(wù)職能，客觀上要求建立一個獨立于企事業(yè)之外的社會保障體系和社會化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。三是隨著住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等制度的改革，城市居民與所在社區(qū)的關(guān)系愈來愈密切，他們對社區(qū)服務(wù)、居住環(huán)境、文化娛樂、醫(yī)療衛(wèi)生等方面提出多層次、多樣化的要求。四是隨著各項任務(wù)向社區(qū)集中，相關(guān)的制度配置又沒有到位，導(dǎo)致社區(qū)內(nèi)部的矛盾和問題不斷增加，單一的行政手段已經(jīng)很難有效地解決這些問題。情況表明，與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的以單位制度為主的社會管理體制已經(jīng)失靈，迫切需要找到一種新的管理體制以有效地解決改革過程中出現(xiàn)的各種問題。在原有的單位體制無法使用的情況下，街道--居委會制度就成為現(xiàn)有條件下國家可以直接利用的組織資源和制度資源。而面對新情況和新問題，街道--居委會體制既有有利的一面，又有不利的一面。有利方面表現(xiàn)在城市社會管理工作的重心在逐步下移，街道日益成為地區(qū)性事務(wù)的管理責任主體，對街道而言，機遇與挑戰(zhàn)并存;不利方面是居委會力量薄弱，很難適應(yīng)新的形勢，具體表現(xiàn)在:一是居委會規(guī)模太小，資源共享難度大;二是居委會工作人員素質(zhì)低下，工作能力差;三是社區(qū)組織力量薄弱，無法承擔城市社會發(fā)展變化帶來的繁重任務(wù);四是政府對社區(qū)居委會管理過死，社區(qū)缺乏相對的獨立性和自主性。國家要完成目前的管理任務(wù)，必須通過加強社區(qū)居委會組織建設(shè)，并以此來解決城市社會中出現(xiàn)的新問題。 在 “兩辦”轉(zhuǎn)發(fā)的關(guān)于《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)意見》的通知中，明確社區(qū)建設(shè)的目標:(1)適應(yīng)城市現(xiàn)代化發(fā)展的要求，加強社區(qū)黨組織和社區(qū)自治組織建設(shè)，建立以地域性為特征、以認同感為紐帶的新型社區(qū)，構(gòu)建新的社區(qū)組織體系;(2)以拓展社區(qū)服務(wù)為龍頭，不斷豐富社區(qū)建設(shè)的內(nèi)容，增加服務(wù)項目，促進社區(qū)服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化和產(chǎn)業(yè)化，努力提高居民的生活質(zhì)量;(3)加強社區(qū)管理，理順社區(qū)關(guān)系，完善社區(qū)功能，改革城市基層管理體制，建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的社區(qū)管理體制和運行機制;(4)堅持政府指導(dǎo)和社會參與相結(jié)合，充分發(fā)揮社區(qū)力量，合理配置社區(qū)資源，大力發(fā)展社區(qū)事業(yè)，不斷提高社區(qū)居民素質(zhì)和整個社區(qū)的文明程度，努力建設(shè)管理有序、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美、生活便利、治安良好、人際關(guān)系和諧的新型社區(qū)。由此可見，國家開展社區(qū)建設(shè)的目標就是重構(gòu)城市社會管理體制，充分發(fā)揮政府、社區(qū)自治組織和其他相關(guān)組織的功能，實現(xiàn)對城市社會有效管理和調(diào)控，為改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。 四、城市社區(qū)居委會的雙重屬性與社區(qū)建設(shè)目標 在現(xiàn)實的社會生活中，社區(qū)居委會是一個具有雙重性質(zhì)的組織，一方面，它是一個居民自治組織，具有“民”的性質(zhì)，另一方面，它又是一個類似行政性的組織，具有“官”的性質(zhì)，所以， “官民二重性”成為社區(qū)居委會的組織特性。 自《城市居民委員會組織條例》頒布以來，居委會首先是作為一個法定的居民自治組織而存在。作為社區(qū)的一個主體組織，居委會在解決社區(qū)事務(wù)中扮演著重要角色，它是居民參與社區(qū)性事務(wù)，解決社區(qū)問題的重要組織形式，在為方便居民生活、維護居民權(quán)益、表達居民要求、調(diào)節(jié)民間糾紛、增進居民福利、實現(xiàn)社區(qū)生活和諧等方面發(fā)揮著其他社會組織無法替代的作用。 在扮演社區(qū)居民自治組織角色的同時，現(xiàn)實生活還賦予了居委會類似行政組織的角色，使其帶有官方組織的色彩。這主要表現(xiàn)在:其一，居委會是我國政治體系的重要補充部分。我國是一個單一制國家，從中央到基層，我國政府的組織層級有:國務(wù)院--省(直轄市、自治區(qū))人民政府--(地級市)人民政府--縣(旗、區(qū))人民政府--鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)，應(yīng)當明確的是，我國的基層政府只到鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級，城市中的街道辦事處并不是一級政府，而是市(區(qū))政府的派出機構(gòu)。在這個組織形式中，從橫向上看，每一級政府都在自己的轄區(qū)范圍內(nèi)擁有相應(yīng)的管轄權(quán)，從縱向上看，每一級政府都是這個組織體系中的一個環(huán)節(jié)，上級政府運用行政方式對下級政府進行領(lǐng)導(dǎo)和管理，這種管理從上到下是一貫的。與這種政府組織形式相適應(yīng)，在每一級政府組織中都設(shè)立有黨的組織，對同級政府實行政治領(lǐng)導(dǎo)，保證黨的路線、方針和政策的貫徹執(zhí)行?，F(xiàn)在的問題是，最基層的政府組織和黨組織怎么實現(xiàn)與社會的有機結(jié)合，以保證黨和國家的各項路線、方針、政策的貫徹落實?要解決這個問題辦法只有一個，那就是在基層社區(qū)中建立類似的組織形式實現(xiàn)與政府的基層組織和黨相應(yīng)組織的對接。因而，城市社區(qū)居委會就成為黨和國家組織體系中的一個重要組成部分，正是有了這個組織，才使得國家的整個組織形式完美而有效。居委會雖然不是政府組織，但是在政府的直接授權(quán)下，它代行了基層政府委托的部分行政職能，協(xié)助政府完成各項任務(wù)。其二，社區(qū)居委會的性質(zhì)、設(shè)立、變更及其基本職能得到了憲法和法律的確認。我國憲法規(guī)定:“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。”《中華人民共和國居民委員會組織法》明確規(guī)定居民委員會的任務(wù)有:宣傳憲法、法律、法規(guī)和政策;辦理本居住地區(qū)居民的公共事業(yè)和公益事業(yè);調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，協(xié)助人民政府或者它的派出機關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、青少年教育等項工作，向人民政府或者它的派出機關(guān)反映居民的意見、要求和提出建議等六項。其三社區(qū)居委會成員的選舉都是在政府的指導(dǎo)下進行的，其成員的當選一方面是社區(qū)居民認同的結(jié)果，另一方面也是政府認同的結(jié)果。其四，從社區(qū)居委會的財力支撐來看，其經(jīng)濟支持主要來自政府。雖然從理論上說政府的財政收入來自納稅人，政府支持社區(qū)居委會開展工作是政府的職責之一，但是，在實際運行中，政府往往通過對社區(qū)居委會財務(wù)的控制從而實現(xiàn)對社區(qū)居委會控制。最后，社區(qū)居委會各項決策的合法性和權(quán)威性除了居民的認可外，還必須得到政府的認可，否則，居委會也同樣難以實施。 在現(xiàn)實生活中，居委會好像首先是一個行政性組織，其次才是一個居民自治組織。正是居委會這種雙重組織特征，決定了在社區(qū)建設(shè)過程中，它不可能走向自治，而是首先作為國家管理社會組織體系中的重要組成部分而存在，其次才是作為居民自治組織在社區(qū)事務(wù)發(fā)揮重要的作用。