我國(guó)銀行業(yè)目前的內(nèi)部控制存在的主要問題有哪些,應(yīng)如何解決？

【專家解說】：銀行業(yè)監(jiān)督管理體系的獨(dú)立，反映了我國(guó)銀行業(yè)發(fā)展的客觀需要，是中國(guó)加入世貿(mào)組織后，金融業(yè)的一個(gè)重大應(yīng)對(duì)舉措，在一定程度上標(biāo)志著中國(guó)銀行業(yè)的監(jiān)督管理步入專業(yè)化、國(guó)際化的軌道。然而，由于我國(guó)金融發(fā)展的歷史原因和體制原因，雖然在監(jiān)管體制上從中央銀行獨(dú)立出來(lái)，實(shí)現(xiàn)了金融監(jiān)管與貨幣政策的分離，強(qiáng)化了銀行業(yè)的監(jiān)督管理，但能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期的改革目標(biāo)，并不僅僅取決于監(jiān)管體制的變遷，在很大程度上取決于以下幾個(gè)方面： 從宏觀層面上看，整個(gè)社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、法律和信用文化的發(fā)展演進(jìn)，制約著銀行業(yè)監(jiān)督管理法律法規(guī)的效力和監(jiān)督管理的有效性。比如，經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化程度、社會(huì)信用觀念的形成、政府職能的轉(zhuǎn)變、法律體系的完善，都直接影響著銀行業(yè)監(jiān)督管理的有效性。從微觀層面上看，銀行業(yè)體系的結(jié)構(gòu)和所有制結(jié)構(gòu)形式，銀行業(yè)經(jīng)營(yíng)管理和風(fēng)險(xiǎn)控制的能力與水平，監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管理念、專業(yè)化水平、秉公執(zhí)法程度將是制約銀行業(yè)監(jiān)管有效性至關(guān)重要的問題。 一、銀行業(yè)監(jiān)管面臨的銀行業(yè)問題 1、按照我國(guó)社會(huì)發(fā)展在地域、城鄉(xiāng)的不均衡特點(diǎn)，銀行業(yè)存在的問題和風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)各異，銀行業(yè)監(jiān)管工作重點(diǎn)不能“一履適千足”。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，存在著東西部和城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的客觀矛盾。在金融業(yè)尤為突出。一般地，東部沿海地區(qū)和城市，特別是大中城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展推動(dòng)了金融業(yè)的發(fā)展，不僅在金融總量上，而且在金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新方面要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中西部和農(nóng)村等不發(fā)達(dá)地區(qū)。銀行機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)問題和表現(xiàn)形式也存在較大差異，同一監(jiān)管政策所產(chǎn)生的監(jiān)管效應(yīng)也會(huì)有所不同。發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市銀行機(jī)構(gòu)存在的風(fēng)險(xiǎn)問題的復(fù)雜性，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)銀行業(yè)存在的主要問題是內(nèi)部控制不健全，風(fēng)險(xiǎn)管理水平落后，信用風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重等問題；發(fā)達(dá)區(qū)域銀行業(yè)除了上述風(fēng)險(xiǎn)問題外，還有市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)和表外業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等問題。因此，所要求的監(jiān)管技術(shù)水平和監(jiān)管的側(cè)重點(diǎn)也不同。這就在一定程度上影響了銀行業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管部署和監(jiān)管戰(zhàn)略的有效性。 2、銀行所有制形式的不同，同一監(jiān)管政策將產(chǎn)生不同的監(jiān)管效應(yīng)。我國(guó)存款類銀行機(jī)構(gòu)按照所有者形式劃分，主要有以下幾種：國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、外資商業(yè)銀行、城市信用社和農(nóng)村信用社等。由于所有制形式不同，銀行法人治理結(jié)構(gòu)及其效力、內(nèi)部管理和風(fēng)險(xiǎn)控制的動(dòng)力也不同。比如，對(duì)股份制商業(yè)銀行，其股權(quán)資本構(gòu)成符合現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，其資本具有內(nèi)在的約束激勵(lì)，這類銀行的所有者具有規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)力。對(duì)這類銀行的監(jiān)管就可以按照市場(chǎng)化銀行體系所形成的、比較成熟的監(jiān)管框架和監(jiān)管政策實(shí)施監(jiān)管。然而，對(duì)國(guó)有銀行和農(nóng)村信用社而言，其資本結(jié)構(gòu)中國(guó)家信譽(yù)資本占絕對(duì)比重，股權(quán)資本失去內(nèi)在的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避激勵(lì)。股權(quán)資本結(jié)構(gòu)的不合理，導(dǎo)致了這類銀行機(jī)構(gòu)的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)控制的動(dòng)機(jī)主要取決于外部監(jiān)督管理。對(duì)這類銀行的監(jiān)管就不能完全套用市場(chǎng)化成熟的監(jiān)管原理。外資金融機(jī)構(gòu)，大多來(lái)源于發(fā)達(dá)的市場(chǎng)化國(guó)家，風(fēng)險(xiǎn)管理水平和內(nèi)控制度都比較先進(jìn)和完善，但這些金融機(jī)構(gòu)所從事的金融業(yè)務(wù)一般比較復(fù)雜，金融衍生業(yè)務(wù)的比重相對(duì)較高，要求較高層次的監(jiān)管，應(yīng)按照國(guó)際銀行業(yè)監(jiān)管慣例和技術(shù)實(shí)施監(jiān)管。 3、從我國(guó)銀行業(yè)體系結(jié)構(gòu)看，靠國(guó)家信譽(yù)資本維系公眾市場(chǎng)信心的國(guó)有銀行和農(nóng)村信用社，在銀行業(yè)體系占絕對(duì)比重，其改革的滯后和管理的外部性，在相當(dāng)時(shí)期內(nèi)將使銀行業(yè)監(jiān)管停留在以現(xiàn)場(chǎng)稽核檢查為主的傳統(tǒng)監(jiān)管模式上。由于我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史原因，國(guó)有銀行和農(nóng)村信用社在我國(guó)銀行業(yè)體系結(jié)構(gòu)中占有相當(dāng)?shù)谋戎亍＝刂?002年底，國(guó)有銀行和農(nóng)村信用社持有居民存款總量占到整個(gè)銀行業(yè)體系的91.7％。無(wú)論國(guó)有銀行還是農(nóng)村信用社，其盈利狀況和資本充足狀況都有待提高。從維護(hù)市場(chǎng)信心的角度看，這兩類銀行機(jī)構(gòu)基本上靠國(guó)家信譽(yù)來(lái)維系公眾對(duì)他們的信任。從總量看，這兩類銀行機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性決定了整個(gè)銀行體系的穩(wěn)定性。因此，這兩類銀行機(jī)構(gòu)仍然是銀行業(yè)監(jiān)管的重點(diǎn)和難點(diǎn)。 按照新巴塞爾資本協(xié)議的監(jiān)管思想，銀行機(jī)構(gòu)的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和控制是風(fēng)險(xiǎn)管理的主要方面，監(jiān)管檢查評(píng)價(jià)和市場(chǎng)紀(jì)律是風(fēng)險(xiǎn)管理的外部機(jī)制。然而，資本結(jié)構(gòu)和公司治理的缺陷，造成這兩類銀行機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)形同虛設(shè)，內(nèi)部控制缺乏必要的利益約束。因此，我們不能簡(jiǎn)單地套用一般監(jiān)管原理和理念，不能把主要精力放在非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管上。在相當(dāng)一段時(shí)期，外部監(jiān)督管理仍然是有效的監(jiān)管形式，要加大現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管檢查的頻率和強(qiáng)度，要加大對(duì)內(nèi)部管理不善、違規(guī)操作責(zé)任人的處罰力度，以彌補(bǔ)內(nèi)部控制不力的缺陷。 二、銀行業(yè)監(jiān)管面臨的監(jiān)管問題 1、監(jiān)管理念更新滯后制約了監(jiān)管水平的提高。我國(guó)銀行業(yè)發(fā)展和管理的特殊歷史背景，使銀行業(yè)監(jiān)管始終抹不掉政府行為的影子。雖然近年來(lái)政府加快了銀行業(yè)商業(yè)化改革和銀行業(yè)監(jiān)管改革的步伐，但由于對(duì)銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理和監(jiān)管理論研究滯后，監(jiān)管的理念沒有及時(shí)更新，監(jiān)管政策缺乏前瞻性。銀行業(yè)監(jiān)管絕不僅僅是傳統(tǒng)理念中簡(jiǎn)單的行政管理，也不僅僅是簡(jiǎn)單的稽核問題。它是一種包含金融學(xué)、管理行為學(xué)和信息經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科的問題。沒有相應(yīng)的理論知識(shí)，就很難感悟監(jiān)管政策的潛在效應(yīng)和我們應(yīng)該遵循的監(jiān)管政策取向。事實(shí)上，銀行業(yè)在資產(chǎn)業(yè)務(wù)和負(fù)債業(yè)務(wù)方面風(fēng)險(xiǎn)的特殊性，相對(duì)銀行內(nèi)部人而言，外部人不可能完全掌握其風(fēng)險(xiǎn)問題。銀行資產(chǎn)的不透明性，決定了外部監(jiān)督管理作用是有限的。銀行業(yè)監(jiān)管雖然是一種強(qiáng)制的政府監(jiān)管行為，但在強(qiáng)制的背后，卻更多地隱含著激勵(lì)相容的監(jiān)管理念。強(qiáng)制監(jiān)管只有通過一些激勵(lì)機(jī)制，充分激勵(lì)銀行機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避方面的主動(dòng)性和能動(dòng)性，把強(qiáng)制的監(jiān)管政策和行為變成銀行機(jī)構(gòu)的一種主動(dòng)意愿，才能使監(jiān)管發(fā)生效力。例如，資本要求監(jiān)管作為一種強(qiáng)制的外部要求，只有與銀行機(jī)構(gòu)潛在的隱性資本———銀行業(yè)從業(yè)價(jià)值（Franchisevalue）相結(jié)合，才能發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)管效應(yīng)。國(guó)際銀行業(yè)監(jiān)管歷史和巴塞爾資本協(xié)議的演變過程，證明了銀行業(yè)監(jiān)管的激勵(lì)相容理念。 2、監(jiān)管政策研究滯后削弱了監(jiān)管政策的有效性。銀行業(yè)安全網(wǎng)政策的目的是維護(hù)銀行業(yè)穩(wěn)健運(yùn)行。大量的理論研究和實(shí)證事實(shí)表明，缺乏監(jiān)管政策協(xié)調(diào)效應(yīng)的兼顧，一項(xiàng)監(jiān)管政策在達(dá)到預(yù)期政策目標(biāo)的同時(shí)，可能導(dǎo)致反穩(wěn)定副效應(yīng)。例如，美國(guó)存款保險(xiǎn)政策在有效消除銀行恐慌和擠兌的同時(shí)，也導(dǎo)致了嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，在銀行業(yè)安全網(wǎng)政策中，存款保險(xiǎn)制度、資本充足監(jiān)管、市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出、問題銀行處置政策之間，并非彼此完全獨(dú)立，各項(xiàng)監(jiān)管政策之間存在較強(qiáng)的微觀反饋效應(yīng)。只有充分兼顧這些政策之間的協(xié)調(diào)和搭配，才能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的政策效果。這也正是銀行業(yè)審慎監(jiān)管的意義所在。我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管雖然已經(jīng)有許多年的經(jīng)驗(yàn)，也經(jīng)歷了問題銀行機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置，建立了相應(yīng)的監(jiān)管制度和政策，但由于長(zhǎng)期的行政管理角色慣性作用，難以突破傳統(tǒng)的政策思維定勢(shì)，在監(jiān)管政策的協(xié)調(diào)搭配方面還有待引起重視。比如，對(duì)中小金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置和隱性存款保證，加上我國(guó)銀行業(yè)資本充足管制的無(wú)效性，引起的道德風(fēng)險(xiǎn)問題是非常嚴(yán)重的。銀行監(jiān)管制度要?jiǎng)?chuàng)新，更要考慮監(jiān)管制度的有效性和政策效應(yīng)。 3、監(jiān)管隊(duì)伍專業(yè)技能難以適應(yīng)金融創(chuàng)新和發(fā)展的要求。不論是非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管分析、現(xiàn)場(chǎng)檢查、日常監(jiān)管審批，還是監(jiān)管政策把握，都需要有一支精通監(jiān)管知識(shí)和業(yè)務(wù)的監(jiān)管隊(duì)伍作智力保障支持。監(jiān)管理念的更新，不是務(wù)虛的口號(hào)，是基本理論修養(yǎng)和業(yè)務(wù)技能在實(shí)踐監(jiān)管工作中的具體化，是實(shí)實(shí)在在的體會(huì)。只有監(jiān)管人員熟練掌握了銀行具體業(yè)務(wù)操作和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，甚至要精于被監(jiān)管對(duì)象，才能檢查出問題的癥結(jié)，評(píng)價(jià)一個(gè)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)性。目前，我國(guó)金融監(jiān)管隊(duì)伍的金融業(yè)務(wù)水平，特別是對(duì)金融衍生工具、會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)操作和財(cái)務(wù)分析方面，與金融監(jiān)管的要求還存在很大距離。其主要原因，是我們過去只重視日常行政監(jiān)管，監(jiān)管隊(duì)伍的業(yè)務(wù)技能沒有得到很好的訓(xùn)練。監(jiān)管理念的更新和風(fēng)險(xiǎn)的防范控制，需要一大批精通金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管人員來(lái)實(shí)現(xiàn)。只有監(jiān)管人員既精通被監(jiān)管對(duì)象的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)狀況和內(nèi)控制度，又熟悉被監(jiān)管對(duì)象相關(guān)業(yè)務(wù)的經(jīng)濟(jì)政策、行業(yè)運(yùn)行和市場(chǎng)變化等，才能比較準(zhǔn)確地掌握金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)狀況，及相關(guān)市場(chǎng)變化可能對(duì)金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)的潛在影響，真正發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、識(shí)別和控制的監(jiān)管作用。 三、對(duì)策與建議 1、因地制宜，實(shí)行分類指導(dǎo)的監(jiān)管政策。在銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)一制定的監(jiān)管政策和監(jiān)管操作規(guī)程下，各銀監(jiān)會(huì)分支機(jī)構(gòu)要根據(jù)本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)金融和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，準(zhǔn)確判斷本地區(qū)銀行業(yè)存在的主要問題，在統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的框架下，針對(duì)地區(qū)特殊性，各類機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度、業(yè)務(wù)特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)問題的差異，研究分析各種監(jiān)管政策的適用性，制定區(qū)域性的、有針對(duì)性的監(jiān)管政策和監(jiān)管重點(diǎn)，使監(jiān)管政策有的放矢，行之有效。 2、加強(qiáng)監(jiān)管政策的理論研究。盡管國(guó)際銀行業(yè)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域和風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)逐步趨同，銀行業(yè)安全網(wǎng)制度和監(jiān)管政策也逐步完善，但這些制度和政策隨著宏觀和微觀環(huán)境的不同，其有效性可能迥然不同。因此，我們?cè)趯W(xué)習(xí)和借鑒這些制度、政策的同時(shí)，要結(jié)合我國(guó)銀行業(yè)實(shí)際，加強(qiáng)政策的理論研究，做到洋為中用，制度創(chuàng)新。 3、建立一支精干的監(jiān)管隊(duì)伍。金融業(yè)監(jiān)管作為一種專業(yè)性很強(qiáng)的職業(yè)，不能視同一般行政管理部門來(lái)考量和配備干部。一方面要求具備廉潔奉公、懂管理、善管理，另一方面要具備必要的專業(yè)理論和技能。因此，應(yīng)該建立相應(yīng)的執(zhí)業(yè)資格制度，對(duì)不同的崗位要有不同的執(zhí)業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)。只有監(jiān)管隊(duì)伍的素質(zhì)提高了，才能保證監(jiān)管水平和監(jiān)管政策的有效實(shí)施。當(dāng)前，應(yīng)抓緊對(duì)監(jiān)管人員進(jìn)行培訓(xùn)，重點(diǎn)培訓(xùn)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、信貸業(yè)務(wù)和衍生金融業(yè)務(wù)的實(shí)務(wù)操作培訓(xùn)。 4、重新梳理銀監(jiān)會(huì)體系各項(xiàng)工作，構(gòu)建有效銀行業(yè)監(jiān)管工作秩序。監(jiān)管體制的變革，要求在機(jī)構(gòu)設(shè)立、監(jiān)管理念和監(jiān)管水平等方面有一個(gè)質(zhì)的變化。如果仍然沿襲過去的管理思維和方式，銀監(jiān)會(huì)體系的各項(xiàng)監(jiān)管工作不可能有質(zhì)的突破。因此，新的監(jiān)管體系確立伊始，要重新梳理各項(xiàng)工作，重新定位各部門的職責(zé)任務(wù)，和各項(xiàng)工作的規(guī)范化操作程序及相應(yīng)的作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，建立有效的內(nèi)部和外部協(xié)調(diào)運(yùn)作的工作環(huán)境。要提高現(xiàn)場(chǎng)檢查的技能和水平，開發(fā)非現(xiàn)場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)分析預(yù)警技術(shù)，糾正傳統(tǒng)思維對(duì)監(jiān)管膚淺的認(rèn)識(shí)，建立監(jiān)管成效考核和監(jiān)管責(zé)任問責(zé)制，把監(jiān)管工作從傳統(tǒng)的事務(wù)性管理轉(zhuǎn)移到科學(xué)有效的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管軌道。 5、學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)際銀行業(yè)監(jiān)管技術(shù)，開發(fā)建設(shè)適合我國(guó)銀行業(yè)實(shí)際的監(jiān)管信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。監(jiān)管統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)和非現(xiàn)場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)分析預(yù)警技術(shù)開發(fā)滯后，制約著銀行業(yè)監(jiān)管工作的有效開展。銀監(jiān)會(huì)系統(tǒng)應(yīng)抓緊學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)際銀行業(yè)監(jiān)管信息技術(shù)，研究開發(fā)和建設(shè)高效的信息網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)管信息系統(tǒng)，提高監(jiān)管工作水平。