關(guān)于我國的社會保障管理體制的選擇

【專家解說】：一 中國社會保障體系的模式選擇問題已經(jīng)成為制約中國經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的重大問題 　　中國市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展和完善，客觀地要求建立一套與之相適應(yīng)的完善的社會保障體系，因此，在推進(jìn)中國的經(jīng)濟(jì)體制從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的進(jìn)程中，必須要高度重視社會保障體系的轉(zhuǎn)軌。我在研究國有企業(yè)改革、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等問題時，就開始注意到社會保障體系問題對于整個經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的重要影響，如在1994年出版的《企業(yè)改革：模式選擇與配套設(shè)計》（中國經(jīng)濟(jì)出版社1994年版）中，我對于國有企業(yè)的社會保障職能、新加坡的社會保障制度等均進(jìn)行了相應(yīng)的研究。 　　（一） 社會保障模式選擇的理解 　　從世界范圍內(nèi)看，社會保障體系的主要模式有兩種： 　　1 現(xiàn)收現(xiàn)付模式（pay-as-you-go system）。 　　這種模式以德國最為典型，故又稱為“德國模式”。其基本特征是社會保障成本的代際轉(zhuǎn)移是以收定支，即由在職職工承擔(dān)已退休職工的社會保障成本；支付給退休者的社會保障資金是直接來自該時點的在職勞動者負(fù)擔(dān)的社會保障費用。這一模式要求有較小的人口壓力、年輕的人口結(jié)構(gòu)、較強的國家實力、完備的稅收體系等。但是，在這種模式下，社會保障負(fù)擔(dān)隨著支出的增長而逐年提高，而且資金完全沒有積累。 　　2 個人帳戶模式。 　　這種模式強調(diào)雇員的個人繳費和個人帳戶的積累，退休者的社會保障權(quán)益來自本人在工作期間的積累，且所積累的資金通過投資基金進(jìn)行運作。這種模式以智利的模式為代表。這種模式的特點是具有累積性和增長性，資金供給比較穩(wěn)定，在經(jīng)濟(jì)波動中表現(xiàn)出較強的抵抗能力。 　　在現(xiàn)收現(xiàn)付模式中，政府在事實上承擔(dān)了巨大的社會保障債務(wù)，盡管在許多情況下這一債務(wù)是隱性的；這就對政府的社會保障支出提出了相當(dāng)高的要求；隨著社會保障支出的增長，政府在各種壓力下被迫提高收費標(biāo)準(zhǔn)，這必然會抑制經(jīng)濟(jì)增長，干擾經(jīng)濟(jì)運行中的正常的激勵（incentive）機制的運行。因此，不僅許多人口壓力較大的發(fā)展中國家難以承擔(dān)現(xiàn)收現(xiàn)付模式帶來的債務(wù)壓力，即便是一些經(jīng)濟(jì)實力強、人口壓力小的發(fā)達(dá)國家也越來越意識到現(xiàn)收現(xiàn)付模式的負(fù)面影響。在一定意義上可以說，正是這種現(xiàn)收現(xiàn)付的社會保障模式、以及由此體系支持的較高的社會福利水平，是形成歐洲發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“福利病”的重要原因。因此，越來越多的國家開始實行個人帳戶模式。 　?。ǘ┲袊鐣Ｕ夏Ｊ降难葑? 　　在50年代，中國建立了企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度，以企業(yè)為單位，基本上采取現(xiàn)收現(xiàn)付的模式，將社會保障成本進(jìn)行代際轉(zhuǎn)移。這一模式當(dāng)時之所以是比較有效的，是由于當(dāng)時的人口年齡結(jié)構(gòu)年輕，同時這一模式得到計劃經(jīng)濟(jì)體制的支持。隨著中國開始實行市場經(jīng)濟(jì)，人口年齡結(jié)構(gòu)也逐步趨于老化，社會保障問題開始引起關(guān)注。1991年6月，中國政府頒布了《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，開始著手改革社會保障制度；十四屆三中全會進(jìn)一步明確提出，要建立一個企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合的制度，其基本思路，是逐步建立職工的個人帳戶，將企業(yè)與個人繳費的大部分積累于個人帳戶，以試圖緩解現(xiàn)收現(xiàn)付制度與人口老齡化的矛盾；與此同時，促使職工承擔(dān)一定的社會保障成本，以減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)。在這一模式框架下，中國的社會保障部門正逐步著手?jǐn)U大這一社會保障體系的覆蓋范圍，如逐步將私營企業(yè)、部分地區(qū)的農(nóng)民等納入這一框架。 　　不過，中國目前的社會保障模式盡管從名義上是個人帳戶制度，但是其實質(zhì)依然是現(xiàn)收現(xiàn)付制度，因為現(xiàn)收的記入個人帳戶的資金同時就用作社會保障的支出了，個人帳戶中的資金只是帳面上的；與原來的現(xiàn)收現(xiàn)付模式相比，其差異就是將風(fēng)險分散單位由企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸?，同時中國當(dāng)前實行的新制度不僅要負(fù)擔(dān)上一代人的保障成本，還要為在職一代積累社會保障資金。因此，中國當(dāng)前實行的這一模式是一個名義上、帳面上的個人帳戶制，在實質(zhì)上是一個高標(biāo)準(zhǔn)、高負(fù)擔(dān)的pay-as-you-go模式。 　?。ㄈ┊?dāng)前中國實施的社會保障模式不能適應(yīng)當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的需要 　　因此，盡管我國的社會保障部門為推行新的社會保障體系作了大量工作，但是，當(dāng)前我國社會保障模式及其運行狀況還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的需要。我們認(rèn)為，高效率的社會保障模式，應(yīng)該達(dá)到以下幾個方面的目標(biāo) ：（1）社會安全網(wǎng)的建立；（2）社會進(jìn)行儲蓄與積累的重要手段；（3）維持對工作的積極的激勵機制；（4）對所有權(quán)結(jié)構(gòu)形成積極的影響；（5）建立一個低成本、高效率的管理體制；（6）確定適宜的收入分配目標(biāo)；（7）解決失業(yè)救濟(jì)及勞動力流動問題，等等。從這幾個角度出發(fā)，在一定意義上可以說，當(dāng)前的社會保障體系問題已經(jīng)成為制約中國經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的重大問題。 　　首先，當(dāng)前以現(xiàn)收現(xiàn)付為基礎(chǔ)的社會保障體系將不能適應(yīng)中國正在進(jìn)行的顯著的人口年齡結(jié)構(gòu)變遷，不能保證經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長。中國當(dāng)前的人口結(jié)構(gòu)和獨生子女政策，使得中國的人口結(jié)構(gòu)將在不長的時期內(nèi)進(jìn)入老齡化社會。如果不在當(dāng)前年輕人口較多的階段及時建立以個人帳戶為基礎(chǔ)的社會保障體系，中國政府必然會難以承擔(dān)越來越龐大的社會保障成本，并且會被迫在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較低的條件下進(jìn)入老齡化社會，并被迫投入更大的成本來解決這一問題。根據(jù)粗略的估算，中國社會的老齡化推進(jìn)很快，2000年左右將進(jìn)入老年型國家（即65歲以上的老年人口將占總?cè)丝诘?％），2003年我國老年人口將達(dá)到9000萬，相當(dāng)于目前歐洲老年人口之和。據(jù)勞動部門測算，基于當(dāng)前的社會保障制度，加上物價上漲等因素，從2025年起，中國政府將每年需要拿出5000億――14000億元用于維持城市退休職工的基本養(yǎng)老保障 .顯然，如果中國繼續(xù)沿用當(dāng)前這種以現(xiàn)收現(xiàn)付為基本特征的社會保障模式，到下個世紀(jì)上半葉，中國經(jīng)濟(jì)增長的可持續(xù)性將受到威脅。 　　其次，當(dāng)前以現(xiàn)收現(xiàn)付為基礎(chǔ)的社會保障模式在老齡化社會到來后，會扭曲經(jīng)濟(jì)運行中的積極的激勵機制。在退休職工占人口較大比重時實施當(dāng)前的現(xiàn)收現(xiàn)付模式，就會使在職職工的個人所得在納稅后，一方面要負(fù)擔(dān)相當(dāng)比例的退休職工，另一方面還需要承擔(dān)自身的社會保障成本，最后所剩余的個人可支配收入的比重實現(xiàn)有限。我國這樣一個人口大國在進(jìn)入老齡化社會以后，在職職工在社會保障方面的成本會相當(dāng)高。如果按照目前的城市職工社會保險水平和標(biāo)準(zhǔn)，并采用現(xiàn)收現(xiàn)付模式，到2020年，工資的提取率將達(dá)到32.3％，到2040年將達(dá)到40.2％。 　　即便是在經(jīng)濟(jì)實力強大的德國，目前也遇到了社會保障負(fù)擔(dān)過大、從而扭曲正常的激勵機制的問題。1997年德國的失業(yè)人口達(dá)到439萬，失業(yè)率也相應(yīng)達(dá)到11.4％，其中一個重要的原因，就是高社會保障降低了公眾的工作積極性。根據(jù)德國聯(lián)邦銀行1996年公布的資料，如果將德國餐飲業(yè)就業(yè)者每個月的最低純收入與社會救濟(jì)對象的收入狀況進(jìn)行對比，就會發(fā)現(xiàn)，如果沒有子女，前者比后者多收入276馬克；如果有一個子女，前者比后者少收入41馬克；如果有兩個子女，前者比后者少收入573馬克。高社會保障水平甚至造成了社會救濟(jì)收入大于勞動收入的現(xiàn)象，直接導(dǎo)致了社會激勵機制的紊亂。 　　與德國、荷蘭等國的社會保障制度扭曲積極的激勵機制相比，新加坡的做法更值得借鑒，新加坡公積金中的自存自用、一份耕耘、一份收獲、只有努力工作才能不斷充實個人帳戶的制度設(shè)計，就有效地實現(xiàn)了積極的激勵機制與社會保障功能的兼容。 　　第三，當(dāng)前的社會保障模式不符合現(xiàn)代科技發(fā)展的新趨勢。為了控制社會保障的成本，當(dāng)前我國對于退休職工的消費、醫(yī)療等實施不同范圍的控制，如限制特定的新藥品的報銷等。但是，當(dāng)代科技進(jìn)步主要體現(xiàn)在生物化工、醫(yī)療器械、信息技術(shù)等方面，這些領(lǐng)域的技術(shù)進(jìn)步在很大程度上為退休職工擴大消費、改善醫(yī)療等創(chuàng)造了更好的條件；即便政府限制退休職工對這些新技術(shù)的應(yīng)用，在社會觀念、家庭觀念的影響下，退休職工所在的家庭、企業(yè)也可能會積極為退休職工創(chuàng)造條件運用這些成本較高的新技術(shù)，這就進(jìn)一步擴大了事實上用于社會保障的成本。 　　第四，繼續(xù)運用現(xiàn)收現(xiàn)付為基礎(chǔ)的社會保障體系，企業(yè)所承擔(dān)的巨大的社會保障職能必然會成為企業(yè)改革的重要障礙。正如我們在《企業(yè)改革：模式選擇與配套設(shè)計》一書中指出的，企業(yè)運算社會保障體系方面的沉重負(fù)擔(dān)，“本源的錯誤應(yīng)該歸結(jié)于退休金的現(xiàn)收現(xiàn)付制度”?，F(xiàn)實地看，巨大的社會保障成本已經(jīng)成為不少國有企業(yè)的經(jīng)營陷入困境的重要原因。我們在企業(yè)改革的實際操作中也遇到不少類似的問題，在比較不同模式的基礎(chǔ)上，我們開始嘗試在一些打算上市的企業(yè)中劃出一部分國有資產(chǎn)，為職工建立個人帳戶，從而設(shè)法解決社會保障成本對于企業(yè)改革的制約。這一做法體現(xiàn)了我們對當(dāng)前建立社會保障體系的一些設(shè)想和設(shè)計，我們在后面還將繼續(xù)討論。 　　第五，繼續(xù)運用現(xiàn)收現(xiàn)付為基礎(chǔ)的社會保障體系，就會增大居民對于未來支出的不確定性預(yù)期，增大其儲蓄傾向，這對于當(dāng)前擴大消費、刺激內(nèi)需的宏觀政策形成了一個強烈的制約。 　　第六，現(xiàn)收現(xiàn)付為基礎(chǔ)的社會保障體系不利于全社會進(jìn)行儲蓄和積累。 　　二 當(dāng)前中國社會保障模式的選擇與方案設(shè)計 　?。ㄒ唬┙⒁詡€人帳戶為主導(dǎo)的分層次社會保障模式 　　1 我們所設(shè)計的社會保障模式的不同層次 　　我們可以看出，當(dāng)前實施的以現(xiàn)收現(xiàn)付為基本特征的社會保障模式，可以說是一種令各個階層、各個方面都不滿意的模式：政府承擔(dān)了過大的社會保障成本；企業(yè)的負(fù)擔(dān)過大，不利于企業(yè)改革的深入；退休職工的社會保障權(quán)益得不到保障；在職職工需要承擔(dān)過大的社會保障成本。因此，這一社會保障模式必須進(jìn)行改革和完善。綜合考慮中國的人口壓力和財政的承擔(dān)能力，以及中國國情的復(fù)雜性，我們認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)該建立以個人帳戶模式為主導(dǎo)的分層次的社會保障模式，即大幅度地建立強制型個人帳戶，繼續(xù)保留現(xiàn)收現(xiàn)付模式（pay-as-you-go）以滿足社會的基本需求，對于少數(shù)高收入階層可以通過購買額外的商業(yè)保險來進(jìn)一步提高自身的社會保障水平。 　　首先，在在職職工中大幅度、大范圍實施個人帳戶模式，并將其作為整個社會保障體系中的主導(dǎo)性模式。這一模式的基本特點是強制繳款、政府免稅、確定嚴(yán)格的比例要求、建立嚴(yán)格的資金管理程序和制度。 　　其次，保留現(xiàn)收現(xiàn)付模式以滿足社會的基本需求。這一方面可以保證低收入階層的基本生活要求，同時，由于這一階層的人口規(guī)模有限，政府用于這一階層社會保障的財政負(fù)擔(dān)也是有限的。 　　第三，對于一些高收入階層，可以鼓勵其購買額外的商業(yè)保險。 　　但是，在這個分層次的體系中，個人帳戶模式應(yīng)該是占據(jù)主導(dǎo)地位的，商業(yè)保險和現(xiàn)收現(xiàn)付都只能發(fā)揮輔助性的職能。關(guān)于現(xiàn)收現(xiàn)付與個人帳戶的利弊比較，學(xué)術(shù)界已經(jīng)有了廣泛的研究并已經(jīng)有了共識，但是，在當(dāng)前的社會保障體系設(shè)計中，還存在不少關(guān)于社會保障和社會保險、商業(yè)保險等關(guān)系的誤解，我們有必要作進(jìn)一步的探討。 　　2 要恰當(dāng)處理社會保險在社會保障中的地位和作用 　　我們之所以強調(diào)社會保險在整個社會保障體系中只能占據(jù)輔助性的地位，是由于社會保險與個人帳戶模式相比存在許多內(nèi)在的缺陷和弊端： 　　首先， 社會保險在資金運用方面，實質(zhì)上是運用大多數(shù)投保人員的資金來支持少部分需要支持的投保人員，具有顯著的平均主義和社會再分配的特點，只要支出需要符合相關(guān)的條例就可以使用，沒有明確、穩(wěn)定、積極的激勵（incentive）機制，過分強調(diào)安全感必然會相應(yīng)減少努力工作賺錢的動力，從而不利于形成對個人進(jìn)行社會保障積累的激勵。 　　其次，商業(yè)保險對于職工沒有強制性的約束，而是居民的一種自愿性的金融行為；而以個人帳戶為基礎(chǔ)的模式則能夠通過確定強制性的繳款來保證社會保障體系獲得穩(wěn)定的資金供給。 轉(zhuǎn)貼于 中國論文下載中心 http://www.studa.net