論述銀監(jiān)會對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管措施

【專家解說】：一、加強(qiáng)信貸風(fēng)險(xiǎn)管理,完善證券化風(fēng)險(xiǎn)防范法律制度 次貸危機(jī)表面上是美國房價(jià)走低、利率走高所致,根本原因是資金供應(yīng)方降低信貸門檻、忽視風(fēng)險(xiǎn)管理,需求方過度借貸、反復(fù)抵押融資。盡管這種風(fēng)險(xiǎn)基本上通過證券化的方式已經(jīng)分散了,但是這些風(fēng)險(xiǎn)并沒有消失,一旦條件具備,風(fēng)險(xiǎn)就會暴露出來,而且風(fēng)險(xiǎn)通過證券化的渠道影響更為廣泛。著名金融學(xué)者易憲容認(rèn)為,中國按揭貸款實(shí)際上比美國次級債券的風(fēng)險(xiǎn)要高。如果中國的房地產(chǎn)市場價(jià)格出現(xiàn)逆轉(zhuǎn),其潛在風(fēng)險(xiǎn)必然會暴露出來,國內(nèi)銀行所面臨的危機(jī)肯定會比美國次級債券出現(xiàn)的危機(jī)要嚴(yán)重。[ 1 ]可以說,完善房地產(chǎn)信貸及其證券化風(fēng)險(xiǎn)防范的法律制度是中國避免重蹈覆轍的當(dāng)務(wù)之急。 首先,要加強(qiáng)信貸風(fēng)險(xiǎn)管理,提高住房按揭貸款的信用門檻。2007 年《中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會關(guān)于加強(qiáng)商業(yè)性房地產(chǎn)信貸管理的通知》規(guī)定, 90平方米以下的首套自住房的貸款首付款比例不得低于20%; 90平方米以上的不得低于30%;對已利用貸款購買住房、又申請購買第二套(含)以上住房的,貸款首付款比例不得低于40% ,貸款利率不得低于中國人民銀行公布的同期同檔次基準(zhǔn)利率的1. 1倍,而且貸款首付款比例和利率水平應(yīng)隨套數(shù)增加而大幅度提高,且借款人償還住房貸款的月支出不得高于其月收入的50%。在緊接著的《補(bǔ)充通知》中明確“以借款人家庭(包括借款人、配偶及未成年子女)為單位認(rèn)定房貸次數(shù)”。在次貸危機(jī)陰云密布的背景下出臺上述嚴(yán)格住房消費(fèi)信貸管理的措施,表明我國監(jiān)管層已經(jīng)意識到了住房按揭貸款市場的高風(fēng)險(xiǎn),顯示了監(jiān)管層切實(shí)加強(qiáng)信貸風(fēng)險(xiǎn)管理的決心。 其次,要完善住房按揭貸款證券化風(fēng)險(xiǎn)防范法律制度。金融資產(chǎn)證券化是近年來我國金融改革與理論研究的熱點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)學(xué)界廣泛探討了資產(chǎn)證券化的風(fēng)險(xiǎn),如交易結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、提前償還風(fēng)險(xiǎn)和利率風(fēng)險(xiǎn)。法學(xué)界則重點(diǎn)研究了我國開展資產(chǎn)證券化所面臨的主要法律障礙,如資產(chǎn)支持證券性質(zhì)界定的模糊性、SPV (特殊目的公司)運(yùn)作模式所存在的法律問題、“破產(chǎn)隔離”與“真實(shí)出售”以及實(shí)質(zhì)性風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)讓的法律依據(jù)等[ 2 ] 。目前規(guī)范資產(chǎn)證券化的主要法律是2005年央行頒布的《信貸資產(chǎn)證券化試點(diǎn)管理辦法》和中國銀監(jiān)會頒布的《金融機(jī)構(gòu)信貸資產(chǎn)證券化試點(diǎn)監(jiān)督管理辦法》。以上法律對信貸資產(chǎn)業(yè)務(wù)的市場準(zhǔn)入和風(fēng)險(xiǎn)管理做出了專門規(guī)定,專門設(shè)立了“業(yè)務(wù)規(guī)則與風(fēng)險(xiǎn)管理”一章,對資產(chǎn)證券化的各個參與主體提出了統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)管理要求,強(qiáng)調(diào)了金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)隔離和風(fēng)險(xiǎn)揭示問題,要求參與證券化交易的金融機(jī)構(gòu)建立有效的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制。以上法律屬于部門規(guī)章,法律層次較低,難以解決現(xiàn)存的一些法律問題。應(yīng)當(dāng)借鑒國外資產(chǎn)證券化風(fēng)險(xiǎn)防范的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),盡快制定專門的金融資產(chǎn)證券化法,處理好外部監(jiān)管和內(nèi)控制度之間的關(guān)系,完善我國資產(chǎn)證券化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。 二、加強(qiáng)市場化監(jiān)管,完善金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度 次貸危機(jī)表明,要減少金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn),必須構(gòu)建完善的市場紀(jì)律約束機(jī)制,加強(qiáng)市場化監(jiān)管。以存款保險(xiǎn)為核心的金融安全網(wǎng)在強(qiáng)調(diào)金融安全的同時(shí)也加大了金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營上的道德風(fēng)險(xiǎn)。也許激勵結(jié)構(gòu)的最重要的部分是:使所有方都明白,即是管理良好,銀行也可能倒閉,因?yàn)殂y行業(yè)務(wù)涉及風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的問題。而監(jiān)管當(dāng)局將允許那些償付能力不足的銀行倒閉。不幸的是,監(jiān)管當(dāng)局不可能做出一個完全可信的、不救助破產(chǎn)銀行的事前承諾,但是,可以建立一個增加承諾難度的體制[ 3 ] 。新《巴塞爾銀行監(jiān)管委員會銀行監(jiān)管核心原則》也強(qiáng)調(diào)監(jiān)管不能夠代替市場約束。 加強(qiáng)市場化監(jiān)管要求構(gòu)建完善的金融市場準(zhǔn)入機(jī)制、金融市場行為監(jiān)管機(jī)制和金融市場退出機(jī)制。必須根除金融領(lǐng)域“不破產(chǎn)、無風(fēng)險(xiǎn)”的傳統(tǒng)觀念,并充分認(rèn)識到金融破產(chǎn)制度的重要價(jià)值和意義:第一,可以有效抑制金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)。第二,存款人的破產(chǎn)觀念轉(zhuǎn)變必然帶來風(fēng)險(xiǎn)意識的提高,進(jìn)而自覺對銀行通過“用腳投票”等方式來監(jiān)督銀行的監(jiān)督管理,從而加強(qiáng)市場約束的力量。[ 4 ]盡管我國的《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》和《證券法》等法律已經(jīng)明確規(guī)定商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司及證券公司等金融機(jī)構(gòu)是自我經(jīng)營、自我約束、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)法人,但是我國的金融市場退出機(jī)制尚不完善。2006 年制定的《企業(yè)破產(chǎn)法》第134 條規(guī)定:“金融機(jī)構(gòu)實(shí)施破產(chǎn)的,國務(wù)院可以根據(jù)本法和其他有關(guān)法律的規(guī)定制定實(shí)施辦法。”目前,《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》已進(jìn)入立法進(jìn)程。它對于完善金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度,提供銀行經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的激勵具有重要意義。一旦危機(jī)發(fā)生,它能夠?yàn)檎深A(yù)危機(jī)措施的效果提供威懾力,同時(shí)也有利于確定政府干預(yù)的合理界限,防止政府過度干預(yù)破壞市場約束機(jī)制。 三、加強(qiáng)監(jiān)管成本意識,完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制美國的金融監(jiān)管體制是一種典型的分權(quán)型多頭監(jiān)管模式,被稱為傘式監(jiān)管+功能監(jiān)管的體制,實(shí)際上是功能監(jiān)管與機(jī)構(gòu)監(jiān)管的混合體,監(jiān)管機(jī)構(gòu)形成橫向和縱向交叉的網(wǎng)狀監(jiān)管格局[ 5 ] 。這種監(jiān)管體系存在的明顯不足是容易造成重復(fù)監(jiān)管或監(jiān)管真空,從而導(dǎo)致金融體系的風(fēng)險(xiǎn)。因此,必須加強(qiáng)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)。1999 年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》規(guī)定由美聯(lián)儲作為綜合監(jiān)管的上級機(jī)構(gòu)對金融控股公司進(jìn)行總體監(jiān)管,其它監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)功能性監(jiān)管,OCC、FD IC等監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對銀行進(jìn)行監(jiān)管,SEC和州保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別對證券公司和保險(xiǎn)公司進(jìn)行監(jiān)管,即美國在原有分業(yè)監(jiān)管的框架下加強(qiáng)了各金融機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)和綜合。 次貸危機(jī)發(fā)生以后,美聯(lián)儲以及美國財(cái)政部聯(lián)邦住房局等監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取了干預(yù)措施,但收效甚微。這引發(fā)了人們對美國金融監(jiān)管體制的反思,最終引發(fā)了美國金融監(jiān)管體制的革命。美國財(cái)政部長保爾森2008年3月31日宣布,美國政府將對金融監(jiān)管體制進(jìn)行全面改革:第一,擴(kuò)大美國聯(lián)邦儲備委員會的監(jiān)管權(quán)限,除監(jiān)管商業(yè)銀行外,還將有權(quán)監(jiān)管投資銀行、對沖基金等其他可能給金融體系造成風(fēng)險(xiǎn)的商業(yè)機(jī)構(gòu)。第二,新建“金融審慎管理局”,整合銀行監(jiān)管權(quán)。把目前由5個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的日常銀行監(jiān)管事務(wù)收歸“金融審慎管理局”統(tǒng)一負(fù)責(zé)。第三,新建“商業(yè)行為監(jiān)管局”,負(fù)責(zé)規(guī)范商業(yè)活動和保護(hù)消費(fèi)者利益。主要行使目前證券交易委員會和商品期貨交易委員會的職能。此外,還新建了“抵押貸款創(chuàng)設(shè)委員會”和“全國保險(xiǎn)管理局”,將抵押貸款經(jīng)紀(jì)人和保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管權(quán)從各州政府分管逐步收歸聯(lián)邦政府統(tǒng)一管理。美國媒體稱,這將是美國自上世紀(jì)經(jīng)濟(jì)“大蕭條”以來最大的一次金融監(jiān)管體制改革。 次級按揭貸款債券涉及到銀行、證券和保險(xiǎn)等各個金融行業(yè),如保險(xiǎn)公司、投資公司甚至養(yǎng)老基金都是次級債的重要投資者。次貸危機(jī)的發(fā)生表明美國的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制,對投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生了監(jiān)管真空,最終引發(fā)了系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)。此次金融大改革中美聯(lián)儲的監(jiān)管權(quán)力進(jìn)一步擴(kuò)大,作為“市場穩(wěn)定監(jiān)管者”不僅可以監(jiān)管銀行、金融控股公司,還可以有權(quán)監(jiān)管投資銀行、對沖基金等其他可能給金融體系造成風(fēng)險(xiǎn)的商業(yè)機(jī)構(gòu)。這表明其加大了金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的力度。另外,減少多頭監(jiān)管者,整合金融監(jiān)管機(jī)構(gòu),為協(xié)調(diào)金融監(jiān)管清除了障礙。[論文網(wǎng) Www.LunWenNet.Com] 美國的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)警示中國必須加快建立和完善適合本國國情的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。2003 年中國銀監(jiān)會的成立標(biāo)志著“一行三會”的金融分業(yè)監(jiān)管體制的形成。在混業(yè)經(jīng)營趨勢下,完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制也成為我國近年來理論和實(shí)踐中的熱點(diǎn)問題。在立法上,《中國人民銀行法》第35 條規(guī)定:“中國人民銀行應(yīng)當(dāng)和國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、國務(wù)院其他金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)建立監(jiān)督管理信息共享機(jī)制?！薄躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》第6條規(guī)定:“國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)和中國人民銀行、國務(wù)院其他金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)建立監(jiān)督管理信息共享機(jī)制?！痹趯?shí)踐中, 2004 年6 月28 日,中國銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會正式公布《三大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)金融監(jiān)管分工合作備忘錄》,以制度形式賦予了監(jiān)管聯(lián)席會議制度:積極協(xié)調(diào)配合,避免監(jiān)管真空和重復(fù)監(jiān)管的使命。但監(jiān)管聯(lián)席會議制度的實(shí)踐效果不盡人意,而且作為重要金融宏觀調(diào)控與監(jiān)管主體的中國人民銀行被排除在外。財(cái)政部副部長李勇在國際金融論壇第三屆年會上透露,我國正在嘗試建立中央銀行、財(cái)政部門和金融監(jiān)管等有關(guān)部門之間的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制,以適應(yīng)金融業(yè)綜合經(jīng)營發(fā)展趨勢的需要。 另外,我們必須要加強(qiáng)金融監(jiān)管的成本意識。不僅要考慮到新增監(jiān)管機(jī)構(gòu)增加的直接費(fèi)用以及采取金融監(jiān)管措施的必要費(fèi)用,還應(yīng)當(dāng)考慮這些措施可能導(dǎo)致的市場損失,這是政府監(jiān)管替代市場調(diào)節(jié)的一種機(jī)會成本。這是我們過去往往容易忽略的。例如我國是否真的需要建立一個凌駕于“一行三會”之上的機(jī)構(gòu)———金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會? 還是通過擴(kuò)大中央銀行的權(quán)力賦予其履行金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的最終職責(zé)? 這取決于不同監(jiān)管方式之間的成本比較以及邊際監(jiān)管成本與邊際監(jiān)管收益之間的比較。一般而言,金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的邊際成本小于邊際收益,這是進(jìn)行金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)。增設(shè)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會的成本大于通過擴(kuò)大中央銀行權(quán)力增加的成本,就成本最小化而言,應(yīng)賦予中央銀行以協(xié)調(diào)金融監(jiān)管的最終職責(zé)。 四、謹(jǐn)防國際金融風(fēng)險(xiǎn),加強(qiáng)金融監(jiān)管的國際合作 次貸危機(jī)已經(jīng)演變成自1997年東南亞金融危機(jī)以來的一場全球范圍內(nèi)的金融危機(jī)。受損失的不僅是美國的金融機(jī)構(gòu),歐洲與亞太地區(qū)的金融機(jī)構(gòu)也損失慘重。實(shí)際上從遭受沖擊和損失的程度看,歐洲的金融機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)甚于美國的金融機(jī)構(gòu),甚至有市場人士認(rèn)為這一次次按風(fēng)波實(shí)際上主要是由歐洲的金融機(jī)構(gòu)為美國的金融風(fēng)險(xiǎn)埋單[ 6 ] 。難怪歐洲央行會率先對金融系統(tǒng)注資以增加市場流動性。中國亦有不少金融機(jī)構(gòu)購買了部分涉及次貸的金融產(chǎn)品,如共匯出109 億美元資金的銀行系QD II、基金系QD II,近期紛紛遭遇凈值縮水。金融全球化也是金融風(fēng)險(xiǎn)的全球化,國際金融市場的持續(xù)波動會影響人們對國內(nèi)金融市場的預(yù)期,增加國內(nèi)金融市場的風(fēng)險(xiǎn)。中國金融機(jī)構(gòu)及監(jiān)管層應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎防范國際金融風(fēng)險(xiǎn),加強(qiáng)對跨境資本流動的監(jiān)管,穩(wěn)步有序地推進(jìn)金融開放。 為了防范和化解國際金融風(fēng)險(xiǎn),必須加強(qiáng)金融監(jiān)管的國際合作。金融監(jiān)管國際協(xié)調(diào)與合作的機(jī)制主要包括信息交換、政策的相互融合、危機(jī)管理、確定合作的中介目標(biāo)以及聯(lián)合行動[ 5 ] 。如為了控制次貸危機(jī)的蔓延,美聯(lián)儲與全球主要國家央行聯(lián)手行動,向金融系統(tǒng)注資,以增強(qiáng)市場的流動性,引發(fā)了全球股市的積極調(diào)整。中國已經(jīng)加入了國際貨幣基金組織、世界銀行、證監(jiān)會國際組織、國際保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會等國際金融組織,并且與許多國家或地區(qū)簽訂了金融諒解備忘錄,為加強(qiáng)金融監(jiān)管的國際合作奠定了良好的基礎(chǔ)。我們應(yīng)當(dāng)善于利用金融監(jiān)管合作機(jī)制,獲取信息,了解政策甚至要求就某些具體目標(biāo)采取聯(lián)合行動以更好地防范和化解國際金融風(fēng)險(xiǎn)。