如何提高城市政策的執(zhí)行效率

【專家解說】：德國是一個聯(lián)邦制的國家，全聯(lián)邦共有16個州，其行政層級主要分為三級:聯(lián)邦一級，州一級，縣、市、鎮(zhèn)一級。從總體上說，聯(lián)邦政府主要負責(zé)決策和立法，各州主要負責(zé)執(zhí)行和實施法律。在行政現(xiàn)代化的過程中，德國行政改革形成了自己特有的理念，通過一整套比較完善和行之有效的機制和戰(zhàn)略，即“對內(nèi)”的合理化戰(zhàn)略和“對外”的社會化、市場化、私營化與反規(guī)制戰(zhàn)略，提高了公共政策執(zhí)行的效率。
　　所謂“對內(nèi)”的合理化戰(zhàn)略，即下放管理權(quán)限、允許部門和地方在管理和執(zhí)行上有更多靈活性，通過行政機構(gòu)內(nèi)部的分權(quán)化，激發(fā)地方政府執(zhí)行公共政策的動力和活力，從而實現(xiàn)公共政策執(zhí)行的高效性。
　　早在20世紀(jì)70年代后期，和其他西方國家一樣，德國政府注意力轉(zhuǎn)向了政策執(zhí)行的問題，希望打破政策制定與執(zhí)行“自上而下”的等級制。在1995年，時任德國聯(lián)邦內(nèi)政部部長的曼弗雷德坎特就組建了“精干政府”專家委員會這一咨詢機構(gòu)，采取了一系列重審職能、精簡機構(gòu)的措施。“精干政府”力圖將政府工作盡量減少到只保留國家的核心任務(wù)，縮減到履行法治國家任務(wù)必不可少的程度。為此，根據(jù)新形勢需要，德國開始了重組國家機構(gòu)的改革，一方面新設(shè)綜合管理部門，將幾個部門管理的事務(wù)合并由一個部門管理。另一方面撤并一些部門，比如將交通部和郵政部合并。經(jīng)過改革，德國聯(lián)邦政府部門的數(shù)量由原來的19個減少為14個。
　　同時，在相關(guān)法律規(guī)定下，德國每一級行政機構(gòu)的職能都有明確規(guī)定，厘清了聯(lián)邦政府與地方政府的權(quán)力邊界。根據(jù)德國《基本法》即憲法規(guī)定，聯(lián)邦政府主要負責(zé)制定政策、法律和規(guī)章，負責(zé)國防、外交、海關(guān)、鐵路、航空、高速公路、郵政、聯(lián)邦財政等涉及主權(quán)和全國性的事務(wù)，而州政府主要負責(zé)執(zhí)行，負責(zé)中小學(xué)教育、絕大部分的高等教育、國內(nèi)安全（其中包括警察事務(wù)）、短途公共交通、地方道路建設(shè)、水電及煤氣供應(yīng)、廢水處理和城市建設(shè)規(guī)劃等事務(wù)?？h、小城市（社區(qū)）政府也承擔(dān)了聯(lián)邦政府和州政府委托處理的大量的社會公共事務(wù)以及地方社會公共事務(wù)。在德國公共行政中出現(xiàn)的內(nèi)部合理化放權(quán)，向地方下放權(quán)力或者擴大地方自治的范圍，意味著從傳統(tǒng)的官僚主義執(zhí)行模式向分散化執(zhí)行模式的轉(zhuǎn)變，總體上增強了行政機構(gòu)的效率和經(jīng)濟性，提高了公共政策執(zhí)行的效能。
　　另外，德國政府還通過設(shè)置獨立的執(zhí)行機構(gòu)，以提高公共政策執(zhí)行的效率。在 14個部委之外，如今德國另外又設(shè)立了36個獨立執(zhí)行機構(gòu)從事具體行政。獨立執(zhí)行機構(gòu)的設(shè)立，有利于決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離，能夠有效避免因“部門利益”而出現(xiàn)決策不公正和政策執(zhí)行不力的情況，從而提高了公共政策的執(zhí)行力。
　　所謂“對外”的私營化與反規(guī)制戰(zhàn)略，即解除或減輕對私營企業(yè)的規(guī)制，倡導(dǎo)公共服務(wù)和政策執(zhí)行的合同化、外包化，通過提高德國公共政策執(zhí)行的社會化和市場化程度，降低政策執(zhí)行的成本，從而促進公共政策執(zhí)行更為高效。
　　在行政現(xiàn)代化的進程中，德國政府提出了“對外”的私營化與反規(guī)制戰(zhàn)略，倡導(dǎo)公共服務(wù)和公共政策執(zhí)行的合同化、外包化和市場化，倡導(dǎo)把行政管理部門轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)性企業(yè)，將一些項目交由社會團體或私營部門等非政府機構(gòu)管理，大力改變過去公共服務(wù)統(tǒng)統(tǒng)由國家包攬的傳統(tǒng)。如果仍由政府及其下屬機構(gòu)提供服務(wù)，則在提供服務(wù)過程中盡可能引入市場因素，以提高公共政策執(zhí)行的效率，降低服務(wù)成本。即使確實需要政府部門辦理的事項，在具體人員聘用上也靈活采取聘請外腦、專兼職方式，盡最大限度減少政府公職人員數(shù)量，充分提高政府決策的專業(yè)化水平。至今，除國防、外交、海關(guān)、安全、行政審批等涉及國家主權(quán)和確需政府部門管控的事項外，德國政府對財政、稅收、社會保障等都實行了民營化和放松規(guī)制等改革措施，充分讓權(quán)放權(quán)，一般全都委托行業(yè)協(xié)會、中介組織或企業(yè)具體組織實施。據(jù)統(tǒng)計，全德國目前約有30萬個行業(yè)性協(xié)會、聯(lián)合會等社團和企業(yè)組織，直接或間接承擔(dān)了50%政府委托的公共事務(wù)服務(wù)與管理職能及具體工作。
　　大體上來說，德國公共事務(wù)對外私營化存在多種模式。一是完全私營化，直接將公共任務(wù)轉(zhuǎn)交到私營部門。在德國，私營化是由強制性競爭招標(biāo)制所規(guī)定的。所有感興趣的私營公司都可以得到有關(guān)私營化條件的相關(guān)信息。二是對外承包，政府將一部分公共任務(wù)承包給私人企業(yè)(以營利為目的或不以營利為目的)。德國政府通過廣泛宣傳對外承包的意圖，以便使所有潛在的承包者都能夠提出申請，同時精挑細選負責(zé)對外承包的工作人員，并借助成熟的電子工作流程以屏蔽掉所有非法行為。三是公共―私人合作，公共行政部門和以營利為目的的私人部門之間的精誠合作。
　　“對外”的私營化戰(zhàn)略與“小政府”理念又是交相輝映的。通過重組聯(lián)邦政府部門、實施政府部門的內(nèi)部化改革以及公共服務(wù)提供民營化等措施，實現(xiàn)建立小政府的目標(biāo)。為了實現(xiàn)國家機關(guān)的小型化，必須削減政府管理的事務(wù)，并將相應(yīng)的事務(wù)委托民間機構(gòu)或者下級部門管理來執(zhí)行，將地方行政機關(guān)由官僚行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變，甚至逐步將地方行政機關(guān)轉(zhuǎn)制為服務(wù)型企業(yè)。
　　反規(guī)制戰(zhàn)略則旨在解除或減輕對私營企業(yè)的規(guī)制，進一步激活私營企業(yè)執(zhí)行公共政策和公共事務(wù)的活力。在最近十年里，著眼于官僚式規(guī)制及其給私營部門、特別是給私營企業(yè)所造成的負擔(dān)，德國提出了“更好的規(guī)制”的口號，通過解除規(guī)制和減輕行政負擔(dān)來加強規(guī)制政策，并倡導(dǎo)使用一項特別程序，即“標(biāo)準(zhǔn)費用模型”來計算行政負擔(dān)。在德國行政改革的歷史上也首次在聯(lián)邦層面上組建了“國家規(guī)制控制委員會”這個專門的專家委員會，其任務(wù)是落實這些規(guī)制和手段的創(chuàng)新。與以往的經(jīng)歷不同，此次既要求專家團體承擔(dān)咨詢功能，又要承擔(dān)執(zhí)行的責(zé)任。
　　此外，德國公共政策執(zhí)行的高效性，與完善的監(jiān)督機制也是分不開的。這包括內(nèi)部控制機制、議會監(jiān)督機制以及選舉機制等。近年來，德國政府還引入被稱為“標(biāo)桿管理”的績效評估方式，以加強和改進公共政策的執(zhí)行。德國各城市為提高公共服務(wù)質(zhì)量還專門成立了一個聯(lián)合會，主要負責(zé)實施“公共交互指標(biāo)網(wǎng)絡(luò)”。每一個網(wǎng)絡(luò)都關(guān)注于一定的政策領(lǐng)域，而且眾多的指標(biāo)網(wǎng)絡(luò)也開展相互合作，互通有無。另外，德國政府還強化市民對政府公共服務(wù)供給和公共政策執(zhí)行的監(jiān)督，進一步提高公共服務(wù)和公共政策執(zhí)行的質(zhì)量和效率。
　　概言之，德國公共政策執(zhí)行之所以具有高效性，與其外在的保障機制和內(nèi)在的改革理念是分不開的。德國公共行政機構(gòu)內(nèi)部的分權(quán)化，促進了德國中央政府和地方政府之間謹慎的放權(quán)、賦權(quán)與分權(quán)，減輕了聯(lián)邦政府的壓力，提高了地方政府執(zhí)行公共政策的活力和靈活性，而行政事務(wù)和公共政策執(zhí)行的私營化、市場化和社會化，則健全了政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)，增加了公共政策執(zhí)行的競爭性、合作性，改進了公共政策執(zhí)行的質(zhì)量，提升了政府效能和政策執(zhí)行效率。