我為城市管理建言獻(xiàn)策

【專家解說】：什么是城市管理 城市管理是指以城市這個開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)為對象，以城市基本信息流為基礎(chǔ)，運用決策、計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等一系列機制，采用法律、經(jīng)濟、行政、技術(shù)等手段，通過政府、市場與社會的互動，圍繞城市運行和發(fā)展進行的決策引導(dǎo)、規(guī)范協(xié)調(diào)、服務(wù)和經(jīng)營行為。廣義的城市管理是指對城市一切活動進行管理，包括政治的、經(jīng)濟的、社會的和市政的管理。狹義的城市管理通常就是指市政管理，即與城市規(guī)劃、城市建設(shè)及城市運行相關(guān)聯(lián)的城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和社會公共事務(wù)的管理。 作為城市管理主體的城市政府,按照特定的目標(biāo)和管理原則,采用特定的手段和組織形式,對管理對象的運動過程進行計劃、組織、指揮和控制等各項職能活動。城市管理包括前期規(guī)劃管理、中期建設(shè)管理與后期運行管理三個部分。 城市管理工作，必須建立在對城市及其管理這類開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)的正確認(rèn)識基礎(chǔ)上。從參與角色上，城市管理的主體包括政府（包括各級政府、各城市管理相關(guān)部門）、市場（包括企業(yè)等市場經(jīng)濟的各個主體）和社會（包括社區(qū)、民間組織、媒體和學(xué)術(shù)機構(gòu)等）；從管理層次上，城市管理包括市級、區(qū)級、街道、社區(qū)、網(wǎng)格等多個層次；從時間維度上，城市管理包括前期規(guī)劃管理、中期建設(shè)管理與后期運行管理幾個部分；從邏輯維度上，城市管理包括預(yù)測、決策、組織、實施、協(xié)調(diào)和控制等一系列機制；從專業(yè)維度上，城市管理包括市政基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、交通管理、廢棄物管理、市容景觀管理、生態(tài)環(huán)境管理等眾多子系統(tǒng)，而每個子系統(tǒng)又包含許多子系統(tǒng)，整個系統(tǒng)呈現(xiàn)出多主體、多層次、多結(jié)構(gòu)、多形態(tài)、非線性的復(fù)雜巨系統(tǒng)特性。從時間維、邏輯維和知識維三個維度從系統(tǒng)的角度來看城市管理的各個方面的要素，進而加強城市管理的系統(tǒng)、協(xié)調(diào)和科學(xué)性就是城市管理的三維結(jié)構(gòu)。 城市管理不只是城市運行管理 由于中國城市建設(shè)發(fā)展的階段性局限，通常人們將城市管理與規(guī)劃、建設(shè)并列，稱為城市規(guī)劃、建設(shè)與管理，或者叫城市建設(shè)與管理。隨著城市化進程加快，人們首先認(rèn)識到城市規(guī)劃、建設(shè)和管理是密不可分的，進而認(rèn)識到了城市管理是規(guī)劃、建設(shè)、運行全過程的管理，城市化進程的推進要求加強城市的運行管理，并進一步實現(xiàn)城市規(guī)劃、建設(shè)與運行的協(xié)同和互動[3]。 城市管理不只是城市專業(yè)管理 許多城市管理者認(rèn)為城市管理就是城市交通、環(huán)衛(wèi)、綠化、水務(wù)等的專業(yè)管理。隨著城市結(jié)構(gòu)由簡到繁，城市管理也經(jīng)歷了從簡單到復(fù)雜，從經(jīng)驗管理到科學(xué)管理的過程。城市的日益繁復(fù)與發(fā)展推動了城市的專業(yè)化管理分工，由專業(yè)的城市管理部門來對城市管理各個專業(yè)子系統(tǒng)進行科學(xué)的管理。而隨著城市系統(tǒng)的日趨復(fù)雜，以強調(diào)分解簡化和專業(yè)化，將城市系統(tǒng)分割成若干子系統(tǒng)，以專業(yè)職能部門為基本單位強化專業(yè)的管理方式已經(jīng)越來越不能適應(yīng)時代的發(fā)展。因為城市管理各子系統(tǒng)之間的復(fù)雜交錯性使其難以切割，而切開來的小系統(tǒng)已不是原來的系統(tǒng)了，對這個系統(tǒng)的點滴研究也很難進行綜合。如要實現(xiàn)城市水務(wù)的絕對統(tǒng)管，最后發(fā)現(xiàn)城市水務(wù)系統(tǒng)與城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)、城市河湖生態(tài)系統(tǒng)、公用事業(yè)系統(tǒng)、甚至是隨供排水一起鋪設(shè)的各類電力、通訊、熱力等地下管線及其之上的道路交通都是交融在一起。而如要實現(xiàn)交通系統(tǒng)的絕對統(tǒng)管，我們也發(fā)現(xiàn)交通系統(tǒng)也與市政基礎(chǔ)設(shè)施、園林綠化、市容環(huán)衛(wèi)、各類地下管線、甚至是連接交通指揮燈的電力、連接道路排水系統(tǒng)的水務(wù)系統(tǒng)等等都是無法分割的。僅通過分解、簡化來解決城市管理這個復(fù)雜性問題越來越是徒勞。這些沖突不僅反映在眾多子系統(tǒng)局部利益之間的相互沖突，更多的體現(xiàn)在局部利益與城市整體發(fā)展的沖突上。條塊分割、各自為政、職責(zé)交叉、管理粗放、缺乏協(xié)調(diào)等一系列問題成為當(dāng)代中國城市的普遍詬病。采用把城市管理簡單分解為若干子系統(tǒng)分別進行研究和專業(yè)管理，然后再疊加的辦法隨著城市化的快速發(fā)展已越來越暴露出其局限性。眾多子系統(tǒng)的發(fā)展未必帶來城市整體系統(tǒng)的優(yōu)化發(fā)展。城市系統(tǒng)作為一個復(fù)雜巨系統(tǒng)，其發(fā)展不僅在于各子系統(tǒng)的良好發(fā)展，更重要的是在于各個子系統(tǒng)與城市系統(tǒng)總體發(fā)展管理目標(biāo)的協(xié)同上。如何發(fā)揮城市管理的整體優(yōu)勢、聚集效應(yīng)，使整個城市系統(tǒng)高效和有序的協(xié)調(diào)運行成為現(xiàn)代城市管理者必須思考的問題，加強城市的綜合研究、綜合管理與綜合協(xié)調(diào)是城市管理復(fù)雜性的必然要求[5]。 城市管理不只是城管執(zhí)法 城市管理綜合行政執(zhí)法，或城管執(zhí)法（社會上俗稱城管理，chengguan）是城市管理中位于決策、執(zhí)行之后的一個末端環(huán)節(jié)。城市管理行政執(zhí)法局的設(shè)置僅僅是為了將城市管理各專業(yè)領(lǐng)域的決策與執(zhí)行一定程度的分離以加強相互的監(jiān)督，同時加強各專業(yè)執(zhí)法之間的協(xié)調(diào)和整合，加強執(zhí)行效率。但由于部門之間的搏弈，綜合行政執(zhí)法往往很難實現(xiàn)，往往是各部門將不好管的讓城管來管，而較易規(guī)范的則留在本部門。在許多地方城管也成了各類社會矛盾的焦點[4]。 大力加強城市綜合管理 現(xiàn)代科技、特別是信息技術(shù)的進步和發(fā)展，推動了復(fù)雜性科學(xué)的研究和發(fā)展，也為城市管理提供了新的機遇，為信息技術(shù)引領(lǐng)的城市管理變革提供了新的視野。復(fù)雜系統(tǒng)并不是若干系統(tǒng)的簡單相加，而是這些系統(tǒng)間若干復(fù)雜因素互相影響的結(jié)果?，F(xiàn)代城市的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和功能決定了其管理理論和方法必須屏除傳統(tǒng)的管理思想和方法，以開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)及其方法論為指導(dǎo)，充分重視從定性到定量的綜合集成法的應(yīng)用，充分綜合集成市政基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、城市交通、環(huán)境衛(wèi)生、市容景觀、環(huán)境保護等城市管理眾多領(lǐng)域的自然科學(xué)、工程技術(shù)、系統(tǒng)科學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)、社會科學(xué)以及人文科學(xué)等各類知識，統(tǒng)籌城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市運行管理全過程，確立一系列的科學(xué)原理和基本原則，以達(dá)到城市綜合管理的最佳目標(biāo)。 自西方科學(xué)黎明以來，還原論有效推動了科學(xué)的進步并已深植入我們的文化；但還原論的局限也日益明顯?，F(xiàn)代科學(xué)呈現(xiàn)出既高度分化、又高度綜合的兩種趨勢。一方面學(xué)科越分越細(xì)、研究對象越來越向微觀深入，另一方面不同領(lǐng)域與學(xué)科又不斷交融，向整體和綜合發(fā)展，而且這兩方面相互依賴、彼此促進。美國《科學(xué)》雜志文章指出：還原論的過度簡化不但使我們喪失了對復(fù)雜巨系統(tǒng)的整體把握，而且越來越專業(yè)化的分支正在為信息流動制造障礙[8]。由于專業(yè)和行業(yè)的不同而設(shè)置不同的部門實行專業(yè)化管理是專業(yè)分工和復(fù)雜系統(tǒng)管理的要求，但只強調(diào)專業(yè)管理和行業(yè)分工而忽略綜合必然給作為復(fù)雜巨系統(tǒng)的城市管理帶來一系列的問題。復(fù)雜系統(tǒng)并不是若干系統(tǒng)的簡單相加，而是這些系統(tǒng)間若干復(fù)雜因素互相影響的結(jié)果。按照錢學(xué)森在復(fù)雜巨系統(tǒng)理論中“總體設(shè)計部”的設(shè)想成立城市綜合管理部門，加強城市綜合管理與協(xié)調(diào)是城市管理者對現(xiàn)代城市及其管理的復(fù)雜巨系統(tǒng)特性科學(xué)認(rèn)識的必然要求。復(fù)雜巨系統(tǒng)及其方法論對我們當(dāng)前的城市管理工作具有深刻的指導(dǎo)意義。城市管理工作者應(yīng)充分重視從定性到定量的綜合集成法在城市綜合管理中的應(yīng)用，通過專家體系、信息體系與技術(shù)支撐體系的綜合集成推動推動城市管理科技創(chuàng)新體系的構(gòu)建，走出科技支撐下的現(xiàn)代城市管理與發(fā)展之路。