政府針對(duì)自來(lái)水、煤氣等壟斷行業(yè)采取哪些管制措施

【專家解說(shuō)】：　一、改革政府監(jiān)管的可行性問(wèn)題 　　 　?。ㄒ唬┯行瞥姓艛喽唐趦?nèi)不可行 　　 　　由于我國(guó)當(dāng)前的行政壟斷在很大程度上與所有制壟斷相聯(lián)系，消除行政壟斷意味著國(guó)有資本要放棄對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的控制，而交通、通信、金融、石油、石化等行業(yè)均為關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的領(lǐng)域，我國(guó)不能因?yàn)橐鉀Q收入分配問(wèn)題，而放棄對(duì)這些領(lǐng)域的控制。2006年底，國(guó)資委發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本調(diào)整和國(guó)有企業(yè)重組的指導(dǎo)意見》，首次明確了國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制的主要領(lǐng)域?yàn)檐姽?、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運(yùn)七大行業(yè)。而收入分配問(wèn)題成為社會(huì)焦點(diǎn)的壟斷行業(yè)基本上都是《意見》中明確認(rèn)定的國(guó)有資本要重點(diǎn)控制的行業(yè)。因此，較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，要想從根本上解決這些行業(yè)的行政壟斷問(wèn)題是不現(xiàn)實(shí)的，要想通過(guò)消除行政壟斷來(lái)解決壟斷行業(yè)的收入分配問(wèn)題是不可行的。 　　 　　（二）“所有者缺位”問(wèn)題短期內(nèi)很難有效解決 　　 　　“所有者缺位”是我國(guó)國(guó)有企業(yè)存在的普遍問(wèn)題，多年來(lái)，關(guān)于這方面的改革探索有許多，但一直沒有徹底解決國(guó)有企業(yè)“所有者缺位”問(wèn)題的有效辦法。因此，“所有者缺位”問(wèn)題在短時(shí)期內(nèi)也無(wú)法有效解決。 　　行政壟斷問(wèn)題、“所有者缺位”問(wèn)題短期無(wú)法解決，那么，要想解決壟斷行業(yè)收入分配問(wèn)題只能從監(jiān)管方面人手。通過(guò)政府監(jiān)管改革來(lái)解決壟斷行業(yè)收入分配問(wèn)題的基本思路應(yīng)是：放松管制與強(qiáng)化管制相結(jié)合，同時(shí)還要加強(qiáng)立法配合。 　　 　　二、放松對(duì)某些自然壟斷行業(yè)的某些業(yè)務(wù)領(lǐng)域的管制 　　 　　上世紀(jì)六七十年代以來(lái)，放松管制和激勵(lì)性規(guī)制理論開始在西方理論界興起，在實(shí)踐中，美國(guó)、日本、英國(guó)等國(guó)也開始對(duì)電信、運(yùn)輸、金融、能源等產(chǎn)業(yè)實(shí)行放松規(guī)制的政策，并且取得了較好的效果。這種管制改革措施值得我們借鑒。我國(guó)當(dāng)前不可能完全將這些壟斷行業(yè)由限制進(jìn)入改為自由進(jìn)入，也不可能完全取消價(jià)格規(guī)制，但可以適度引入競(jìng)爭(zhēng)，適度放松價(jià)格管制。具體來(lái)講，對(duì)壟斷行業(yè)實(shí)際放松管制，可根據(jù)壟斷行業(yè)的具體情況，采取不同的措施。 　　 　?。ㄒ唬┛茖W(xué)界定自然壟斷的邊界，放開非自然壟斷業(yè)務(wù) 　　 　　電信、電力、煤氣、自來(lái)水等都是自然壟斷行業(yè)，但這不等于這些行業(yè)的所有業(yè)務(wù)都有自然壟斷性質(zhì)。在特定的自然壟斷產(chǎn)業(yè)，總是既有自然壟斷業(yè)務(wù)，又有非自然壟斷業(yè)務(wù)。對(duì)壟斷性業(yè)務(wù)只能由一家或極少數(shù)幾家企業(yè)經(jīng)營(yíng)，以獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)，應(yīng)由政府管制；對(duì)非自然壟斷業(yè)務(wù)，則應(yīng)實(shí)行多家企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)營(yíng)，以取得競(jìng)爭(zhēng)活力，政府應(yīng)放松管制。在我國(guó)當(dāng)前自然壟斷行業(yè)的經(jīng)營(yíng)體制中，自然壟斷業(yè)務(wù)和非自然壟斷業(yè)務(wù)仍被捆綁在一起，由國(guó)有壟斷企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)，長(zhǎng)期的行政壟斷局面導(dǎo)致缺乏競(jìng)爭(zhēng)，結(jié)果這類企業(yè)普遍存在運(yùn)營(yíng)效率低下問(wèn)題。另外，由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)壓力，這些行業(yè)的國(guó)有壟斷企業(yè)可獲得高額、穩(wěn)定的壟斷利潤(rùn)，而高額、穩(wěn)定的壟斷利潤(rùn)是這些行業(yè)工資水平、福利水平長(zhǎng)期處于高位的一個(gè)重要原因。這些行業(yè)的企業(yè)在內(nèi)部分配過(guò)程中，也不講求分配效率。因此，要想改變這類壟斷行業(yè)的收入分配問(wèn)題，可適度引入競(jìng)爭(zhēng)。通過(guò)分離自然壟斷行業(yè)的自然壟斷性業(yè)務(wù)與非自然壟斷性業(yè)務(wù)，自然壟斷性業(yè)務(wù)仍實(shí)行國(guó)有企業(yè)壟斷性經(jīng)營(yíng)，強(qiáng)化管制，而非壟斷性業(yè)務(wù)則實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)，放松乃至完全解除管制，引入競(jìng)爭(zhēng)。一旦引入競(jìng)爭(zhēng)，從事這些業(yè)務(wù)的企業(yè)迫于競(jìng)爭(zhēng)壓力，自然會(huì)自發(fā)強(qiáng)化成本約束，自發(fā)提高企業(yè)內(nèi)部的分配效率，這些領(lǐng)域的高收入、高福利、內(nèi)部分配無(wú)效率等問(wèn)題自然也就迎刃而解了。 　　 　　（二）實(shí)施產(chǎn)權(quán)變革 　　 　　產(chǎn)權(quán)變革實(shí)際上是放松管制、提高壟斷行業(yè)效率的一種重要途徑。產(chǎn)權(quán)變革在本質(zhì)上就是將非國(guó)有產(chǎn)權(quán)主動(dòng)引入國(guó)有企業(yè)，以提高國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率。同時(shí)，對(duì)壟斷性國(guó)有企業(yè)而言，增強(qiáng)非國(guó)有產(chǎn)權(quán)在國(guó)有壟斷企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中的地位，這在一定程度上會(huì)緩解相關(guān)企業(yè)過(guò)去國(guó)有產(chǎn)權(quán)一股獨(dú)大時(shí)的高工資與高福利問(wèn)題。對(duì)國(guó)有壟斷企業(yè)實(shí)施產(chǎn)權(quán)變革可以采取以下多種方式：一是允許非公有資本平等地進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，或不受限制地參與壟斷性業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)，使參與這些領(lǐng)域生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)在產(chǎn)權(quán)性質(zhì)上實(shí)現(xiàn)多樣化；二是出售國(guó)有資產(chǎn)，對(duì)現(xiàn)有的國(guó)有壟斷企業(yè)進(jìn)行存量部分的股份化改造，使其成為產(chǎn)權(quán)多元化的現(xiàn)代公司制企業(yè)。采用這類產(chǎn)權(quán)變革方式后，必然會(huì)增加相關(guān)行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)壓力，而競(jìng)爭(zhēng)一旦形成，這些企業(yè)的收入分配問(wèn)題自然也迎刃而解。 　　 　　三、強(qiáng)化管制 　　 　　放松管制途徑只適用于少數(shù)具有自然壟斷性質(zhì)的壟斷行業(yè)與它們的某些業(yè)務(wù)領(lǐng)域，而要想在行政壟斷一時(shí)無(wú)法破除、“所有者缺位”問(wèn)題短時(shí)期內(nèi)無(wú)法有效解決的情況下，較有效地解決壟斷行業(yè)的收入分配問(wèn)題，還需要依靠強(qiáng)化政府管制途徑。強(qiáng)化政府管制可從價(jià)格、工資、成本等多方面來(lái)實(shí)現(xiàn)。 　　 　?。ㄒ唬┘訌?qiáng)對(duì)壟斷行業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格管制 　　 　　處于壟斷地位的國(guó)有壟斷企業(yè)能將高工資、高福利所產(chǎn)生的成本通過(guò)高定價(jià)途徑轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。這一結(jié)果與我國(guó)政府實(shí)施價(jià)格規(guī)制時(shí)所采用的價(jià)格規(guī)制模型不當(dāng)有關(guān)。價(jià)格規(guī)制主要有兩種模式：一是投資回報(bào)率管制。這一模式的基本思想是通過(guò)限制價(jià)格使被管制企業(yè)只能得到公平的投資回報(bào)率。二是價(jià)格上限管制模式。這一模型一方面使企業(yè)提高生產(chǎn)效率的壓力不斷增加，消費(fèi)者從中受益，對(duì)信息收集的要求相對(duì)較低，監(jiān)測(cè)成本也較低；另一方面也使價(jià)格水平規(guī)制政策的操作難度加大，如果一個(gè)價(jià)格控制期太短，被管制企業(yè)可能致力于尋租活動(dòng)而不是提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。在我國(guó)現(xiàn)行的壟斷行業(yè)價(jià)格規(guī)制實(shí)踐中，政府基本上采用的就是投資回報(bào)率管制模式。但由于信息不對(duì)稱，政府往往只能默認(rèn)企業(yè)的實(shí)際成本，從而使產(chǎn)品價(jià)格的制定以企業(yè)個(gè)別成本為基礎(chǔ)，有明顯的成本加成性質(zhì)。這種價(jià)格形成機(jī)制不但缺乏對(duì)企業(yè)提高生產(chǎn)效率、降低成本的激勵(lì)，也為企業(yè)提高員工收入轉(zhuǎn)嫁成本提供了可能。因此，我國(guó)應(yīng)盡快用價(jià)格上限規(guī)制等高強(qiáng)度激勵(lì)規(guī)制模式代替日前普遍使用的投資回報(bào)率模式。這 　　既有利于解決目前規(guī)制機(jī)構(gòu)面臨的價(jià)格規(guī)制失效問(wèn)題，也有利于規(guī)范壟斷行業(yè)收入。 　　 　?。ǘ┘訌?qiáng)對(duì)壟斷行業(yè)的審計(jì)監(jiān)督 　　 　　這一措施主要是為了防止壟斷企業(yè)將國(guó)有利潤(rùn)轉(zhuǎn)移為工資、福利等個(gè)人收入。壟斷行業(yè)經(jīng)營(yíng)的資產(chǎn)多屬國(guó)有資產(chǎn)，為保證國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值，防止壟斷行業(yè)將高工資和高福利的成本轉(zhuǎn)移給政府或社會(huì)，政府審計(jì)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的審計(jì)監(jiān)督。在具體實(shí)施審計(jì)監(jiān)督時(shí)，不僅要對(duì)企業(yè)利潤(rùn)等主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的真實(shí)性進(jìn)行審計(jì)，還要對(duì)壟斷行業(yè)員工特別是經(jīng)營(yíng)者獲得的各種貨幣性、實(shí)物性的隱性收入進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)，對(duì)違規(guī)違法的要加大懲罰力度。同時(shí)，應(yīng)提高壟斷行業(yè)資產(chǎn)管理的透明度和社會(huì)公眾監(jiān)督力度，使壟斷行業(yè)利潤(rùn)、虧損和員工收入等信息透明化。 　　 　?。ㄈ┘訌?qiáng)對(duì)壟斷行業(yè)工資水平的直接管制 　　 　　一是要完善工資指導(dǎo)線制度。該制度能有效指導(dǎo)和規(guī)范壟斷行業(yè)的整體收入水平，在一定程度上改變壟斷行業(yè)與其他行業(yè)之間嚴(yán)重的同工不同酬問(wèn)題。完善工資指導(dǎo)線制度，除發(fā)布傳統(tǒng)的地區(qū)性工資增長(zhǎng)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)外，更重要的是發(fā)布行業(yè)工資增長(zhǎng)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)企業(yè)合理確定工資水平和增長(zhǎng)幅度，嚴(yán)控其工資快速增長(zhǎng)。二是要建立工資雙重控制制度。該制度就是改變過(guò)去單純控制工資總額為既控制工資水平也控制工資總額的制度，也就是根據(jù)壟斷企業(yè)員工的工資收入水平套算其工資總額，并對(duì)工資總額和工資水平進(jìn)行控制。三是要加強(qiáng)對(duì)壟斷行業(yè)高管薪酬的監(jiān)控。壟斷行業(yè)高管高薪酬也是壟斷行業(yè)高收入的一個(gè)重要表現(xiàn)。近年來(lái)，壟斷國(guó)企高管的高年薪已遠(yuǎn)遠(yuǎn)脫離了中國(guó)的國(guó)情。因此，政府必須加強(qiáng)對(duì)壟斷國(guó)企高管薪酬的監(jiān)控。在確定壟斷企業(yè)高管薪酬時(shí)，要注意不能比照國(guó)外相關(guān)企業(yè)高管的薪金水平，確定壟斷企業(yè)高管薪酬水平時(shí)，要充分考慮我國(guó)當(dāng)前的國(guó)情，我們不能過(guò)分追求高薪酬的激勵(lì)效應(yīng)，而忽視了其帶給社會(huì)的嚴(yán)重的負(fù)效應(yīng)。 　　 　　四、加強(qiáng)立法 　　 　　政府加強(qiáng)壟斷行業(yè)收入分配領(lǐng)域的監(jiān)管力度還必須盡快健全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度，要強(qiáng)調(diào)依法監(jiān)管。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也是法制經(jīng)濟(jì)，政府在加強(qiáng)對(duì)壟斷行業(yè)收入分配領(lǐng)域的監(jiān)管過(guò)程中，再也不能走過(guò)去過(guò)分強(qiáng)調(diào)人治的老路，而應(yīng)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的需要，走法治之路。當(dāng)前，我國(guó)在壟斷行業(yè)收入分配方面的相關(guān)立法存在許多問(wèn)題。為解決壟斷行業(yè)收入分配問(wèn)題提供有效的法律保障，在立法方面應(yīng)做以下工作： 　　 　?。ㄒ唬┩晟啤斗磯艛喾ā?　　 　　從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度出發(fā)，我國(guó)要修改《反壟斷法》，去除對(duì)壟斷行業(yè)進(jìn)行保護(hù)的條款，解除行政壟斷壁壘，為這些行業(yè)的自由競(jìng)爭(zhēng)提供法律保障。當(dāng)然，由于政府產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略的需要，短期內(nèi)這可能很難做到；從短期看，在不違背政府產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略實(shí)施的情況下，可通過(guò)修改《反壟斷法》中的相關(guān)條款來(lái)規(guī)范壟斷行業(yè)的行為。如，明晰對(duì)壟斷行業(yè)進(jìn)行反壟斷規(guī)制的獨(dú)立機(jī)構(gòu)；明晰壟斷行業(yè)范圍；界定壟斷業(yè)務(wù)與非壟斷業(yè)務(wù)。 　　 　?。ǘ┩晟茐艛嘈袠I(yè)部門立法 　　 　　西方發(fā)達(dá)國(guó)家針對(duì)自然壟斷的改革，首先就是立法，先立規(guī)矩再操作，這些經(jīng)驗(yàn)也值得我們借鑒。如，英國(guó)于上世紀(jì)80年代初相繼制定了《電信法》、《電力法》和《自來(lái)水法》等。這些部門立法不但確立了自然壟斷企業(yè)改革的目標(biāo)是建立有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促使企業(yè)提高效率，增進(jìn)社會(huì)福利，而且還明確了政府規(guī)制機(jī)構(gòu)的權(quán)限和規(guī)制程序等，使政府規(guī)制機(jī)構(gòu)的運(yùn)作有法可依。我國(guó)在實(shí)施壟斷行業(yè)的監(jiān)管改革過(guò)程中，可以借鑒西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，注重事前進(jìn)行部門立法，只有這樣才能使我國(guó)的壟斷行業(yè)的改革沿著市場(chǎng)機(jī)制的軌道向前發(fā)展，避免走上人治的老路。