改革開放以來治理環(huán)境的事例

【專家解說】：因為和專業(yè)相關(guān)，我選擇環(huán)境領(lǐng)域，看看中國改革開放三十年的得失。如上題所述，這 三十年的改革是一個由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟的過程，這個過程在私人領(lǐng)域非常成功， 極大地增加了勞動生產(chǎn)率，提高了人們的收入和生活水平，但是在環(huán)境這個公共領(lǐng)域， 卻積累了很多問題，環(huán)境持續(xù)惡化的趨勢至今為止沒有改變。 1 中國三十年的環(huán)境變化情況 選取對生活影響最大的水質(zhì)量、大氣質(zhì)量，比較直觀地表現(xiàn)中國三十年環(huán)境變化。 1.1水質(zhì)量。根據(jù)2006中國環(huán)境狀況公報，全國地表水總體水質(zhì)屬中度污染，七大水系中 超過一半劣于三類水（不能作為飲用水源），松花江、黃河、淮河為中度污染，遼河、 海河為重度污染。2006年，27個國控重點湖（庫）中，沒有I類水質(zhì)湖泊，滿足Ⅱ類水質(zhì) 的湖（庫）只有千島湖、丹江口水庫這兩個，Ⅴ類、劣Ⅴ類水質(zhì)的湖（庫）18個，占67% 。 飲水不安全。全國113個重點環(huán)保城市的222個飲用水地表水源的平均水質(zhì)達標(biāo)率僅 為72%，不少地區(qū)的水源地呈縮減趨勢，有的城市沒有備用水源，有3億多農(nóng)村人口的飲 用水存在安全問題。 一些地區(qū)甚至出現(xiàn)“有河皆干、有水皆污”的現(xiàn)象。 地下水的水質(zhì)逐年惡化，淺層地下水由于工業(yè)排放和生活污染，以及不適當(dāng)?shù)拈_采利用 ，超過一半城市的地下水污染嚴(yán)重。在華北、西北、華東地區(qū)，由于超采地下水，水位 逐年下降，形成了巨大的地下水降落漏斗，達到上百甚至上千平方公里。 重大污染事故屢屢進入公眾視野，04年四川沱江污染，05年松花江重大水環(huán)境污染，廣 州北江鎘污染，06年廣西欽州水污染……造成的直接損失都以億計，間接損失更是難以 計算。 有一則民謠形象地描述了一些地區(qū)水質(zhì)污染的演變：上世紀(jì)50年代淘米洗菜，60年代洗 衣灌溉，70年代水質(zhì)變壞，80年代魚蝦絕代，90年代不洗馬桶蓋。 1.2大氣質(zhì)量。最近奧運會臨近，有一條消息很吸引眼球：澳大利亞田徑隊運動員由于“ 北京的大氣污染情況嚴(yán)重”而不參加北京的奧運會開幕式，只在比賽期間才到北京參賽 ?！斑\動員最多能在北京待五六天，如果超過五六天將不可避免地給運動員的呼吸系統(tǒng) 帶來問題”（《悉尼先驅(qū)晨報》，08年6月17日）。 在中國，肺癌的發(fā)病率，在過去30年上升了465%，占全部惡性腫瘤死亡的22.7%，代替肝 癌成為我國惡性腫瘤首位死亡原因（08年4月29日，衛(wèi)生部第三次全國居民死亡原因抽樣 調(diào)查結(jié)果）肺癌發(fā)病率的大大增加，一方面和吸煙等習(xí)慣有關(guān)，另一方面也和城市空氣 污染情況密切相關(guān)。 工業(yè)帶來的廢氣逐年增加，下圖是1999年以來工業(yè)廢氣的增加量（統(tǒng)計局網(wǎng)站目前只有1 999年以來的數(shù)據(jù)），觸目驚心。 空氣污染和能源消耗密切相關(guān)，下圖是30年能源消耗變化趨勢，30年，我國能源消費總 量提高到1978年的5倍（數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局），而且其中煤炭增加量更大，燃燒造成 的污染比石油、天然氣更加嚴(yán)重。 其他環(huán)境問題還有：酸雨、城市垃圾、沙漠化和水土流失、森林砍伐和生物多樣性喪失 、礦產(chǎn)開發(fā)帶來的生態(tài)破壞、海洋污染、土壤重金屬污染等。由于環(huán)境污染和破壞引發(fā) 的沖突也逐年增加，從1995年的年均不到6萬人次增加到2005年的60萬人次，增加了10倍 。 篇幅有限，這些問題不再展開陳述。單從環(huán)境質(zhì)量角度來看，中國人民面臨不斷惡化的 環(huán)境，付出的代價是非常巨大的。根據(jù)世界銀行和中國政府2007年的一份合作研究報告 《中國環(huán)境污染損失》（Cost of Pollution in China – Economic Estimates of Physical Damages），室外空氣和水污染對于中國經(jīng)濟造成的健康和非健康損失的總和 就有每年約1000億美元，相當(dāng)于中國GDP的5.8％. 2 環(huán)境領(lǐng)域問題成因分析 2.1環(huán)境問題的經(jīng)濟學(xué)分析 我對經(jīng)濟學(xué)的理解簡單說是這樣幾句話：資源是稀缺的（預(yù)算約束），人是理性的（追 求利益最大化），也是各不相同的（偏好曲線不同），競爭是有益的（降低成本，促進 技術(shù)進步），信息也是有益的（降低交易成本），制度是重要的（形成穩(wěn)定的預(yù)期，懲 罰不守信用者）。 環(huán)境問題之所以成為環(huán)境問題，經(jīng)濟驅(qū)動力是非常重要的因素。較為普遍的、長期存在 的環(huán)境損害其實都有經(jīng)濟制度上的原因（當(dāng)然也有法律、道德等因素，但經(jīng)濟驅(qū)動力是 最為強大和持久的）。從經(jīng)濟學(xué)角度分析環(huán)境問題，可以發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題有這樣幾個特性 ： 一、環(huán)境具有公共物品屬性，即非排他性和非競爭性（或者排他的成本非常高），比如 大氣和水資源，森林的生態(tài)服務(wù)價值等等。環(huán)境物品當(dāng)然是有價值的，包括使用價值、 美學(xué)價值、生命支持系統(tǒng)的價值等等，但是這種公共物品屬性決定了環(huán)境價值很難形成 可交易的市場，往往形成了很強的外部性，無法內(nèi)部化，人們對環(huán)境的真實需求無法通 過市場來體現(xiàn)或者顯現(xiàn)出來。更進一步，因為沒有市場，人們沒有交易的鍛煉，對于環(huán) 境的定價更是無所適從。 在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的提供上，還明顯地體現(xiàn)為區(qū)域性和壟斷性。比如一個地區(qū)給排水、電 力、公共交通供應(yīng)，自然保護區(qū)開放和維護等，都表現(xiàn)得比較明顯。 解決方法，一是更加深入地使用市場化工具，盡可能地將外部性內(nèi)部化，通過公權(quán)力的 強力干預(yù)來引入多元的交易主體，形成市場（比如排污權(quán)交易市場）；二是通過民主制 度的建設(shè)，對自然壟斷的環(huán)境物品提供進行監(jiān)督監(jiān)管，體現(xiàn)人們的環(huán)境需求。但這些都 需要很多條件支持，尤其是法律制度的完善程度和執(zhí)行力。 二、環(huán)境問題具有累積性和閾值。環(huán)境污染從積累到成為環(huán)境問題有一個過程，短的可 能幾小時，幾天，長的可以達到數(shù)十年（比如臭氧層空洞），甚至上百年（比如核廢料 ）；同時環(huán)境問題的爆發(fā)是有一個閾值的，污染在達到這個閾值之前不一定有明顯的顯 示，但一旦達到閾值就可能突然爆發(fā)形成環(huán)境問題，比如太湖的富營養(yǎng)化程度和藍藻爆 發(fā)之間的關(guān)系。 由于這種屬性，環(huán)境問題特別難以查找“肇事者”，因為這個“肇事者”很可能是多個 機構(gòu)或個人的共同行為，甚至于已經(jīng)不存在了，區(qū)分和追索責(zé)任非常困難，信息的不充 分性也造成監(jiān)管的困難。一些國家對于環(huán)境問題賦予了受害者歷史求償權(quán)，能夠?qū)τ跉v 史遺留的問題進行追索，給予大公司很大壓力，也促進了大公司重視環(huán)境問題。在我國 目前還沒有創(chuàng)立這種制度。 三、環(huán)境問題具有科學(xué)上的不確定性。人類對于自然的認識在不斷進步，但是仍然有很 大的空白。比如，1970年代以前，人們對于臭氧層空洞的形成機理還完全不了解，認為 氟利昂等氟氯烴是很安全方便的制冷劑；再比如，對于全球變暖的趨勢，現(xiàn)在人類科學(xué) 家基本達成了一致意見（IPCC氣候變化研究），但是對于人類活動對于全球變暖的貢獻 程度和地球生態(tài)系統(tǒng)對于氣候變暖的反饋程度，現(xiàn)在還眾說紛紜，無法達成一致意見。 沒有確定的依據(jù)，就難以進行決策。發(fā)達國家對于有些不確定的環(huán)境影響采取謹(jǐn)慎原則 （precautionary principle），盡量避免可能發(fā)生的環(huán)境影響，但在我國這方面還比較 薄弱。 總的來說，環(huán)境問題是一類很特殊的經(jīng)濟問題，理性人假設(shè)、充分競爭、充分信息等經(jīng) 濟學(xué)假設(shè)都很難在現(xiàn)實中更加難以體現(xiàn)，所以對于世界各國來說，破解環(huán)境問題都具有 相當(dāng)?shù)碾y度，在我國更是如此。 2.2我國環(huán)境問題形成的幾個重要原因。 以上分析了環(huán)境問題的一般性、普遍性的規(guī)律，但是結(jié)合我國的國情，環(huán)境問題更加嚴(yán) 峻。大致有這樣幾個因素： 一、巨大的人口壓力。中國在1949年之后的短短半個多世紀(jì)中，發(fā)生了人口增長方式的 歷史性轉(zhuǎn)變：由傳統(tǒng)社會的高出生率、高死亡率、低自增率過渡到20世紀(jì)60-80年代的高 出生率、低死亡率、高自增率，再轉(zhuǎn)變到快速工業(yè)化時期（90年代后）的低出生率、低 死亡率和低自增率。尤其是建國初期，在生活水平的逐漸改善中，"多子多福"的傳統(tǒng)生 育觀使得人口在擺脫了戰(zhàn)亂、疾病、動蕩、貧窮等抑制因素后迅速增長。 從50年代中期，國家開始意識到人口壓力，因此開始了“服務(wù)性的計劃生育”，以鼓勵 、宣傳為主，從60-70年代才開始逐漸強硬起來，正式從80年代初實行部分地區(qū)（主要是 城市）獨生子女政策 盡管實施了嚴(yán)厲的計劃生育政策，2005年1月6日，中國人口總數(shù)也達到13億，人口對生 態(tài)環(huán)境的壓力以各種形式顯現(xiàn)出來。為了生產(chǎn)足夠的糧食，需要使用大量的化肥、農(nóng)藥 ，飼養(yǎng)大量牲畜，人們生活需要使用能源，在21世紀(jì)中葉建設(shè)成為中等發(fā)達國家的宏偉 目標(biāo)下，人均物質(zhì)消費水平也會不斷提高，對環(huán)境的壓力會持續(xù)不斷地增加。 二、消費品快速發(fā)展階段的影響。 從經(jīng)濟發(fā)展階段來說，美國經(jīng)濟學(xué)家羅斯托認為經(jīng)濟發(fā)展有六個階段：（1）傳統(tǒng)社會階 段；（2）起飛醞釀階段；（3）起飛階段；（4）成熟階段；（5）大眾化高度消費階段 ；（6）追求生活質(zhì)量階段。 他的理論并不完善，但是提供了一種視角，就是：經(jīng)濟發(fā) 展的不同階段，人們的需求是不同的。在經(jīng)濟發(fā)展的初期，人們追求基本的營養(yǎng)，基本 的醫(yī)療、教育等；之后這些物品的邊際效益遞減，開始追求消費品數(shù)量的增長，尤其是 家電、住房、汽車；當(dāng)這個社會普遍擁有這些物品之后，才進入追求生活質(zhì)量的階段， 追求個人價值，金融、文化娛樂、旅游、醫(yī)藥等服務(wù)性行業(yè)進一步發(fā)展。對環(huán)境質(zhì)量的 需求基本也屬于這一階段。 回顧改革開放的歷史，可以看到，追求財富是中國人改革開放之后的最大心聲之一。打 開國門，西方發(fā)達國家的生活方式和消費方式，點燃了中國人追逐財富的熱情，甚至于 給國際上留下了中國人“能吃苦，能賺錢什么都干”的印象。加上計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟 的改革，提供了無數(shù)機會，消費品行業(yè)快速發(fā)展，人們的購買力不斷增強，對于大眾消 費品的需求增加非常迅猛。以汽車為例，中國1999年的消費量只有100萬輛，而到了2007 年，我國汽車市場產(chǎn)銷量達830萬輛，總體增長率達16.3％。中國汽車消費量占全球總消 費量的12％左右，僅次于美國占世界第二位，且有可能在2015年超過美國成為世界第一 汽車消費大國。 空調(diào)、電視年產(chǎn)銷量也都在數(shù)千萬量級。 考慮中國的城鄉(xiāng)二元（或加上流動人口，三元）結(jié)構(gòu)，在城市和部分發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村中 ，基本可以看做是進入了大眾化高度消費階段，并向追求生活質(zhì)量階段轉(zhuǎn)移，而還有很 大一部分人在快速城市化過程中逐漸認同城市的生活方式，迅速進入大眾高度消費階段 的浪潮中?？梢韵胂?，短短三十年間，從傳統(tǒng)社會迅速進入大眾高度消費社會，而追求 環(huán)境質(zhì)量的需求僅僅在部分較為發(fā)達的地區(qū)顯現(xiàn)，這個過程對于自然資源和環(huán)境的壓力 是非常巨大的。 三、出口導(dǎo)向發(fā)展路徑的影響 我們在經(jīng)濟改革過程中，選擇了一條出口導(dǎo)向型的發(fā)展道路。這在初期內(nèi)需很低的時候 ，是非常重要的，引入資本和技術(shù)，利用了閑置的勞動力資源，提高了經(jīng)濟效率。這條 道路我們一直沿用至今，低成本和低匯率的優(yōu)勢，以及中國人勤勞能吃苦的精神，將“ 中國制造”的皮鞋、玩具、打火機、化工產(chǎn)品、五金、家電、機械，甚至汽車，打入全 世界的市場。 但是這條路徑對于中國自己的生態(tài)環(huán)境不吝一場災(zāi)難。發(fā)達國家由于人們對環(huán)境的需求 和呼聲，環(huán)境門檻逐年提高，這些淘汰落后的產(chǎn)能轉(zhuǎn)移到中國；同時我們自己對于資源 要素的價格（能源，金屬非金屬礦產(chǎn)，土地）和人力資源的價格一直采取壓低的手段。 這些對于環(huán)境的影響都是負面的：由于價格壓低，鼓勵了高耗能、高污染、高資源消耗 的產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展（這些產(chǎn)業(yè)對于就業(yè)的貢獻還很?。?，等于說是透支了子孫后代的資源 ，把將來可以用的資源在今天貨幣化、變現(xiàn)。我國鋼材、水泥、部分化工產(chǎn)品都成為世 界產(chǎn)量第一，而產(chǎn)量第一的背后，必然也是污染的第一。而人力資源價格的壓低導(dǎo)致工 人們難以對自己和下一代的人力資本進行投入，從而重復(fù)低端的勞動，與“以人為本” 的目標(biāo)相當(dāng)矛盾。 應(yīng)該承認，中國處于快速城市化進程中，對于鋼材、水泥等的需求是很大的，這些產(chǎn)業(yè) 的發(fā)展有其合理性；但是仍然需要區(qū)分那些污染留在中國，上下游卻都在國外的產(chǎn)業(yè)， 對這些產(chǎn)業(yè)保持足夠的警惕性，因為這些產(chǎn)業(yè)的中國部分處于“微笑曲線”的最底端， 利潤稀少，環(huán)境污染卻相當(dāng)巨大。 四、中國特色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè) 中國特色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在環(huán)境問題上具有舉足輕重的地位。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，最初叫社辦工業(yè)，由1959年2月毛澤東稱其為“社辦工業(yè)”而得名，1972年改 叫社隊企業(yè)，1984年改叫鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，1996年上升為正式的法律地位。從企業(yè)組織形式看 ，它既有公司制，也有合伙制，更多的是個人獨資；從企業(yè)規(guī)?？矗扔幸恍┐笮推髽I(yè) ，但大部分是中型和小型企業(yè)，是我國中小企業(yè)的主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的綜合性可以概括為 多輪驅(qū)動、多軌運行、多元投資、多業(yè)并舉這“四多”。 從經(jīng)濟學(xué)上分析改革開放以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的變化可以發(fā)現(xiàn)，由于改革開放初期農(nóng)業(yè)改革的 大大成功，極大地調(diào)動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性和生產(chǎn)效率，以至于1982-1984年就出現(xiàn)了賣 糧難的問題，農(nóng)村富余勞動力不斷增加。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的壓力下，農(nóng)村勞動力難以進 城，中央為了解決富余勞動力的問題，鼓勵農(nóng)村“離土不離鄉(xiāng)”，舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。 應(yīng)該說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在解決就業(yè)和經(jīng)濟創(chuàng)新方面有獨特的優(yōu)勢。在改革開放初期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè) 利用短缺經(jīng)濟迅速完成了資本快速積累，1987年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)值就首次超過農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值，1 992年鄧小平南巡之后進一步鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，到2001年，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工業(yè)增加值超 過2萬億元，占全國工業(yè)增加值的比重達47.8% ，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的活力一方面形成了國企改革 的“參照系”，另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的巨大需求也養(yǎng)活了不少上游的國企們。 但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的“小、散、亂”，技術(shù)水平低下的特點是農(nóng)村面源污染的最重要的成 因之一，給環(huán)境管理帶來了極為巨大的困難：以水污染為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大部分沒有污水 處理設(shè)施，直接排放到水體的污水80%沒有任何處理；小造紙、五金、水泥、印染、化工 、電鍍、制磚遍地開花；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)平均下來每家只有6個人，93%在農(nóng)村的家中購置機器 就開工運行，工藝落后，能效低，污染高，每年造成的水污染就造成占GDP4.5%-18%的代 價。 同時，另一方面，更為致命的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在成立初期就和地方基層政權(quán)有著千絲萬縷 的緊密聯(lián)系，形成了利益共同體，環(huán)境監(jiān)管法律對其幾乎不起作用，監(jiān)管成本極高，逃 避處罰的動力極大，中國的近5萬名環(huán)境監(jiān)管人員面對73萬個村莊中的2000余萬家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企 業(yè)，幾乎無法形成有效監(jiān)管 。 五、對上負責(zé)的政治體制以及中央和地方的分稅體制的影響 官員考評中的唯GDP論與對上負責(zé)制對環(huán)境問題有重要的影響。政府的目標(biāo)很多，但是在 優(yōu)先考慮經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo)激勵下，官員考評過分注重經(jīng)濟增長和GDP指標(biāo)，加之我國的對 上負責(zé)制，再有公心的官員也很難照顧底層民眾的呼聲和需求，涉及環(huán)境問題的決策過 程隱蔽不公開，民眾只有被動接受。 1994年的分稅制改革在環(huán)境問題上也有重要的影響。分稅制改革后，“中央收走西瓜， 給地方留下芝麻”，上級政府與下級政府“分灶吃飯”，一般性轉(zhuǎn)移支付的不到位，使 得地方政府在日常支出上捉襟見肘，地方政府用45%左右的財政收入，支撐著75%左右的 支出責(zé)任，如公共教育、醫(yī)療，當(dāng)然也包括環(huán)境保護 。這使得下級政府成為利益主體， 不惜一切招商引資，謀取財稅收入，逼迫生態(tài)比較脆弱或者不適合發(fā)展重化工業(yè)的地區(qū) 也紛紛上馬此類項目。廈門的px化工就是很明顯的例子，一旦上馬將占整個廈門市的GDP 的2/3，大大增加當(dāng)?shù)氐呢敹愂杖耄偈巩?dāng)?shù)卣活檹B門旅游城市的定位和居民的訴求 ，做出這個決策，引發(fā)了巨大的爭議。 六、法制觀念和執(zhí)行的缺失 法制的缺失也是非常重要的部分。如前所述，我國對于形成環(huán)境物品的交易市場、對環(huán) 境公共設(shè)施的監(jiān)督監(jiān)管、對環(huán)境損害的追溯求償、以及對涉及環(huán)境不確定性的公共決策 等法律規(guī)定上，都存在空白。 同時，我國憲法中對于居民的環(huán)境權(quán)，至今沒有明確的規(guī)定，同時憲法的地位也偏低， 并不能作為判例的直接依據(jù)。 在法律執(zhí)行上，執(zhí)法的精華力量集中在大中城市和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，在基層，尤其是經(jīng)濟 相對不發(fā)達地區(qū)，執(zhí)法的力量極為薄弱，對于分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染、農(nóng)村生活污染、農(nóng) 業(yè)污染難以控制，甚至難以有足夠的人手進行統(tǒng)計。 3 結(jié)語 改革開放三十年來，我國經(jīng)濟發(fā)展取得了巨大的成就，但是就環(huán)境領(lǐng)域來說，問題 非常嚴(yán)峻，而且趨勢是在惡化，如果不及時采取措施，將會在不久的將來付出重大的代 價，環(huán)境問題一旦出現(xiàn)，治理需要很長時間和非常巨大的投入。在現(xiàn)階段的主要任務(wù)應(yīng) 該是正視我們所處的發(fā)展階段，改變增長觀念，將環(huán)境成本納入增長的代價，將環(huán)境成 本體現(xiàn)在發(fā)展過程中，理順中央和地方的環(huán)境責(zé)任，增加環(huán)境投入，建設(shè)完善環(huán)境法制 ，并進一步進行公眾參與環(huán)境決策的公共改革。經(jīng)濟改革取得了階段性的巨大成功，下 一步的重要任務(wù)恐怕應(yīng)該是政治體制改革，尤其在環(huán)境這個公共領(lǐng)域更是如此。