天然氣行業(yè)監(jiān)管問題研究

【專家解說】：1、從我國的電力行業(yè)監(jiān)管看天然氣行業(yè)監(jiān)管 《石油大學學報(社會科學版)》2005年 第21卷 第02期 作者: 李鑫, 陳大恩, 賀春 期刊 ISSN : 1000-5951(2005)02-0011-(04) 電力與天然氣行業(yè)之間存在著極強的相似性和可比性.電力行業(yè)和天然氣行業(yè)的生產運行特征相似，它們都是自然壟斷產業(yè).由于電力行業(yè)監(jiān)管起步較早,天然氣行業(yè)應借鑒電力改革過程中的經驗教訓，加快天然氣行業(yè)監(jiān)管的建立. 關鍵詞: 電力監(jiān)管, 天然氣監(jiān)管, 自然壟斷, 相似性 從歐盟天然氣監(jiān)管發(fā)展趨勢看我國的天然氣行業(yè)監(jiān)管 2003-3-25 摘要:歐盟各國天然氣(和電力)行業(yè)長期實行政府制定政策和實施監(jiān)管合一的管理體制。1990以來，它們借鑒加拿大、美國和英國的監(jiān)管模式，對天然氣監(jiān)管體制進行了改革，組建相對獨立的政府監(jiān)管機構，逐步形成競爭開放的天然氣市場。歐盟各國監(jiān)管機構的職能差異很大，主要是監(jiān)管長輸和配輸管道公司的執(zhí)業(yè)許可、管輸費率、第三方準入、售氣價格、爭議處理等。多數(shù)監(jiān)管機構的經費來源于其收取的營業(yè)執(zhí)照費和向行業(yè)運營公司收取的費用。中國建立天然氣監(jiān)管機構勢在必行。有三種方案可供選擇:一是天然氣和電力監(jiān)管機構合設;二是單設天然氣監(jiān)管機構;三是天然氣與石油合建監(jiān)管機構。目前我國的天然氣監(jiān)管宜實行中央和省(市、自治區(qū))兩級監(jiān)管。國家應抓緊研…… 關鍵字:天然氣，監(jiān)管，歐盟 作者:中國石油化工股份有限公司發(fā)展計劃部 劉巖 來源:《國際石油經濟》2003年第2期 李潤生:國外石油天然氣行業(yè)監(jiān)管與啟示 -------------------------------------------------------------------------------- 2001-05-08 經濟版 中國石油網(wǎng)消息 《中國能源》第三期刊登李潤生撰寫的文章，題目是《國外石油天然氣監(jiān)管與啟示 》，全文如下:歐美等市場經濟國家經過100多年的摸索，形成了一套比較完整的石油工業(yè)(含天然氣，下同)管理體系。即:國家制定法律法規(guī)，規(guī)范政府部門和石油企業(yè)的行為;政府部門制定政策和行業(yè)規(guī)范，約束和引導石油企業(yè)的經營活動;石油監(jiān)管機構對石油企業(yè)的業(yè)務活動和市場秩序進行監(jiān)督管理，確保國家的法律法規(guī)和政府各項政策的貫徹實施;石油中介組織作為政企之間的橋梁，在行業(yè)內部發(fā)揮規(guī)范、協(xié)同企業(yè)行為和督促企業(yè)自律作用。石油企業(yè)商業(yè)化自主運營。 歐美國家政府中，一般都有一個明確的石油工業(yè)主管部門。如美國能源部、加拿大自然資源部、英國貿工部、挪威石油與能源部等。它們管理石油工業(yè)的職責大體相同，主要負責制定石油工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、國家石油安全戰(zhàn)略、油氣資源的開發(fā)和利用政策，制定石油市場規(guī)則，促進石油科技進步，推動和實現(xiàn)石油工業(yè)與健康、安全、環(huán)境協(xié)調發(fā)展。 歐美國家除石油工業(yè)的政府主管部門外，一般還設立相對獨立的石油行業(yè)監(jiān)管機構，對石油天然氣行業(yè)的業(yè)務活動實施監(jiān)管。如美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會、加拿大國家能源委員會、英國天然氣和電力辦公室、挪威石油管理局等。各國對石油行業(yè)監(jiān)管的具體范圍和組織方式不盡一致，但功能大體相同，主要職責包括: (1)對石油市場的準入實行監(jiān)管，包括從業(yè)資格的認證審定，組織油氣資源勘探、開發(fā)的招標和許可證發(fā)放，同時對礦權使用和油氣資源的合理開發(fā)和利用實施監(jiān)督管理，對作為礦區(qū)使用費征收依據(jù)的油氣產量水平進行評估等; (2)價格監(jiān)管，包括監(jiān)控天然氣管道輸送價格，制定費率或價格公式，提出最高限制或最低限價等。 (3)組織制定行業(yè)技術標準并監(jiān)督實施，對生產安全、公眾健康和環(huán)境保護實施監(jiān)管。 (4)對重要公共設施和重大項目實行監(jiān)管，包括審批長距離油氣管道、決定海上石油設施的建設與停用，監(jiān)管長距離油氣管道的運營等，對生產者之間、生產者與消費者之間發(fā)生的糾紛進行調解和仲裁; (5)負責行業(yè)基礎數(shù)據(jù)信息的管理，向政府部門和公眾提供咨詢服務等。 石油監(jiān)管機構依據(jù)有關法律建立，獨立行使法律授予的權力,但操作非常透明。石油監(jiān)管機構有明確的組織法規(guī)、職責權限和工作程序，如:加拿大阿爾伯達省能源監(jiān)管機構(EUB)，以《阿爾伯達能源和設施委員會法》為主的40多個有關法律法規(guī)作為其基本法律依據(jù)。監(jiān)管機構獨立決策但操作透明公開，其監(jiān)管程序本身就淘汰了絕大部分不符合條件的項目。它的監(jiān)管活動始終受到法規(guī)的約束和公眾的監(jiān)督。聽證會制度體現(xiàn)了其監(jiān)管的權威性和公開性。監(jiān)管機構的預算由議會或政府審批，經費來源于依法從相關企業(yè)收取的費用。如美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會1998年的實際收入為17.22億美元，其中16.86億美元(占總收入的98.5%)來自于相關企業(yè)繳納的年費，其他收入來自相關的手續(xù)費等，而1998年的實際開支為16.21億美元。加拿大每年約需辦公會經費5400萬美元，其中三分之二來自監(jiān)管領域，三分之一由政府支持。 為保證有效運作，石油監(jiān)管機構一般都具有相當?shù)娜肆椭橇Y源。如英國天然氣和電力辦公室有220人(不含另設的行業(yè)仲裁機構120人，貿工部石油局330人);加拿大國家能源委員會有280人，阿爾伯達省監(jiān)管機構"能源與公用設施委員會"還有650人;美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會有1318人，其中油氣領域514人。監(jiān)管機構擁有各方面的專業(yè)技術人員，包括財務專家、經濟學家、地質學家、油氣工程師、安全環(huán)保專家、計算機專家、律師及行政管理人員。 日本不是石油生產國，它作為消費大國，對貿易的管理十分重視。其管理石油工業(yè)的做法與歐美國家也相類似。通產省是政府主管部門，日本石油公團作為"政府實體"，在一定意義上行使了監(jiān)管職能。 發(fā)展中國家一般采取政府主管部門和國家石油公司并存，國家石油公司承擔部分政府職能的管理體制。這種政企不分的管理，普遍遇到的問題是政府對企業(yè)干預多、投資匱乏、企業(yè)效率低下。目前，隨著經濟體制的轉型，許多國家，包括發(fā)展中國家，如俄羅斯、澳大利亞、巴西、阿根廷、印度等國都在借鑒歐美國家的通行做法，對本國的石油工業(yè)管理體制進行改革。 研究國外對石油行業(yè)實施監(jiān)管的做法，我們還得到以下幾點認識: (1)實施監(jiān)管是市場經濟條件下政府對特定行業(yè)和領域進行管理的一種有效方式。國外一般認為，市場機制是資源優(yōu)化配置的最佳途徑，政府必須減少對市場和企業(yè)的干預，因為政府權威無法尋求其計劃決策所需要的全部真實信息，包括消費者真正需要的數(shù)量和質量。政府可以優(yōu)先配置某種資源，但不能長期有效的配置資源。政府直接管理的企業(yè)往往缺乏動力機制，反而導致自身機構膨脹，因此，凡能夠由市場有效調節(jié)的行業(yè)或領域，政府就應減少干預，也沒有必要設立專門機構進行監(jiān)管。但一些重要的資源性和自然壟斷性行業(yè)，公用事業(yè)部門，僅靠市場調節(jié)難以實現(xiàn)公平競爭和社會資源的有效利用，容易出現(xiàn)"市場失靈"，必須設立專門的機構對其實施監(jiān)管，特別是對準入、價格和服務實施監(jiān)管，以保證公眾利益的實現(xiàn)和市場更為有效的運作。國外設專門機構進行監(jiān)管的部門，一般是能源部門(含電力、管道運輸)，通訊交通部門(含航空、鐵路)，金融部門(含保險、證券)等。 (2)監(jiān)管機構是保證貫徹執(zhí)行政府相關政策的有較強專業(yè)性的執(zhí)行監(jiān)督機構。工業(yè)化國家隨著現(xiàn)代化進程的推進，繼立法部門和行政執(zhí)行部門分離后，政府管理出現(xiàn)了決策與執(zhí)行第二次分離。國外一般認為，這是提高決策質量和執(zhí)行效率的關鍵，也是工業(yè)化國家機構改革的一條重要原則。在特定的部門和行業(yè)，政府部門制定政策，監(jiān)管機構執(zhí)行政策，已成為歐美國家普遍認同的一種模式。 石油行業(yè)監(jiān)管機構與政府部門之間政事分開，形成一種互動和制衡的關系。監(jiān)管機構的業(yè)務范圍幾乎包括了石油、天然氣行業(yè)完整的業(yè)務過程，兼專業(yè)性、技術性、服務性為一體，充分體現(xiàn)了"一件事情由一個部門辦"。它的許多規(guī)定通常是技術性的，也有對違規(guī)公司和不履行責任與義務公司的強制性處罰的規(guī)定。它具體調節(jié)企業(yè)的外部關系，在專業(yè)領域中體現(xiàn)政府的政策法規(guī)，維護市場公平，促進行業(yè)發(fā)展，保證國家利益，這是政府綜合部門無法代替的。這種管理，避免了政府管理的粗放性，體現(xiàn)了成熟市場經濟國家對經濟活動精細科學的管理。 (3)監(jiān)管機構不屬于政府部門但又不同于行業(yè)協(xié)會。在市場經濟條件下，行業(yè)協(xié)會一般分為兩類，一類是制定技術操作標準的組織，另一類是促進成員商業(yè)利益的自律性組織。監(jiān)管機構有的也歸口政府相關部門管理，但不列入政府序列，有人稱它是依法設立的具有獨立行政職能的公法人。其首席官員要由政府首腦直接任命，實行任期制。首席官員要向主管部部長報告工作，但主管部長一般不干預其行使職責，有很高的自主性。它有法定的經費來源，但主要不是來自財政開支，透明度很高。它是政府意志的代表，兼顧了政府、生產者和消費者三者的利益，具有調控和服務的雙重職能，可以依法行使仲裁權，采取強制和處罰措施來貫徹落實國家政策法規(guī)，確保國家和公眾利益。 (4)監(jiān)管機構適應了行政現(xiàn)代化對高效率的要求，也是實現(xiàn)"小政府、大服務"的重要途徑。將政策制定和執(zhí)行職能分開，監(jiān)管機構在政府確定的目標和政策框架內獨立運做，不是依靠對市場的過度干預來實現(xiàn)目標，而是借助市場的資源配置機制實現(xiàn)目標，在公共服務領域引進競爭，推行市場化，使政府更加注意效率和成本，工作人員更加富有創(chuàng)新精神和企業(yè)精神。同時也在滿足社會需求的前提下壓縮了政府規(guī)模。90年代，英國有近三分之二的公務員轉到類似的機構工作，美國、加拿大、荷蘭、丹麥、澳大利亞等國均有類似的實踐。 (5)實施監(jiān)管的范圍和力度與市場發(fā)育程度緊密相關。市場發(fā)育初期，監(jiān)管的范圍和力度相應要大一些，隨著市場的不斷發(fā)育和完善，監(jiān)管的范圍和方式會有一些變化。比如美國隨著市場化程度的發(fā)展，已放開或放松對那些已經主要由市場進行調節(jié)的部門的監(jiān)管，如對電力的監(jiān)管已經從生產到輸配電全過程的監(jiān)管過渡到放松對發(fā)電的監(jiān)管，主要對輸配電實施監(jiān)管。而市場發(fā)展程度還不太高的國家，其監(jiān)管的范圍和力度可能要大一些。但是，方式和手段應大體相當，必須對傳統(tǒng)的行政管理辦法進行改革。 隨著政府監(jiān)管的實踐，在國外已經形成一個專門的學科，即管制經濟學。目前，關于政府對經濟活動的干預，包括對政府公共政策的效果和特殊行為的描述，關于行政機構和行政法規(guī)對市場約束的研究，已經成為經濟學、法學、行政學領域的重要課題。管制經濟學所涉及的遠不止對特殊產業(yè)及行政程序的研究，它更為關注的是那些控制市場的法規(guī)和制度的特征及其后果。監(jiān)管這個概念有時被翻譯為管制。無論怎么叫，我們都必須指出，監(jiān)管是對傳統(tǒng)政府管理經濟活動的一種提升，與計劃經濟下的經濟管理有質的不同。石油和天然氣是我國21世紀的一篇大文章。政府如何管理石油工業(yè)，有許多問題亟待解決。我們必須結合中國的國情借鑒國外的經驗，對國外行業(yè)監(jiān)管所發(fā)揮的市場矯正功能加以認真的研究。 李潤生:中國石油天然氣股份公司煉油與銷售公司黨委書記、副總經理，曾任國家石油和化學工業(yè)局政策法規(guī)司司長，高級經濟師。長期從事石油工業(yè)和企業(yè)的管理、改革及發(fā)展戰(zhàn)略研究。參加了《CNPC改革研究》、《我國石油安全戰(zhàn)略研究》、《加入世界貿易組織對我國石油和化學工業(yè)的影響研究》、《石油天然氣行業(yè)監(jiān)管研究》，以及有關法規(guī)條例的修改工作等，曾撰寫和發(fā)表多篇報告和文章。