反壟斷法對(duì)經(jīng)濟(jì)壟斷行為的規(guī)制

【專家解說(shuō)】：我國(guó)行政性壟斷的表現(xiàn)
1 地區(qū)壟斷。即區(qū)域性市場(chǎng)壁壘。地區(qū)壟斷從狹隘的地方保護(hù)主義出發(fā), 采用各種不合理手段制造障礙, 限制地區(qū)間經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來(lái), 割裂地區(qū)間的資源聯(lián)系, 損害市場(chǎng)統(tǒng)一與公平競(jìng)爭(zhēng)。其具體表現(xiàn)方式是: (1) 限定單位和個(gè)人只能經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買、使用本地商品或者只能接受本地經(jīng)營(yíng)者的服務(wù), 限制轄區(qū)內(nèi)外地商品的銷售, 或者要求其銷售外地商品時(shí)必須搭售本地產(chǎn)品, 或者就銷售外地產(chǎn)品的范圍與數(shù)量做出限制。(2) 在道路、車站、港口、航空港或者本行政區(qū)域線邊界設(shè)置關(guān)卡, 阻礙外地商品進(jìn)入本地或者本地商品運(yùn)出。(3) 對(duì)外地商品或者服務(wù)設(shè)定歧視性收費(fèi)項(xiàng)目、規(guī)定歧視性價(jià)格, 或者實(shí)行歧視性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。(4) 對(duì)外地商品或者服務(wù)采取與本地同類商品或者服務(wù)不同的技術(shù)要求、檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn); 對(duì)外地商品或者服務(wù)采取重復(fù)檢查、重復(fù)認(rèn)證等歧視性技術(shù)措施; 對(duì)外地產(chǎn)品和服務(wù)不合理地提高產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)或衛(wèi)生檢查標(biāo)準(zhǔn), 限制外地商品或者服務(wù)進(jìn)入本地市場(chǎng)。(5) 采取專門針對(duì)外地商品或者服務(wù)的專營(yíng)、專賣、審批、許可等手段, 實(shí)行歧視性待遇, 限制外地商品或者服務(wù)進(jìn)入本地市場(chǎng)。(6) 通過(guò)設(shè)定歧視性資質(zhì)要求、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)或者不依法發(fā)布信息等方式限制或者排斥外地經(jīng)營(yíng)者參加本地的招投標(biāo)活動(dòng)。(7) 以采取同本地經(jīng)營(yíng)者不平等的待遇方式, 限制或者排斥外地經(jīng)營(yíng)者在本地投資或者設(shè)立分支機(jī)構(gòu); 對(duì)外地經(jīng)營(yíng)者在本地投資或者設(shè)立分支機(jī)構(gòu)實(shí)行歧視性待遇, 侵害其合法權(quán)益。(8) 運(yùn)用價(jià)格手段, 對(duì)外地產(chǎn)品提高進(jìn)價(jià)、壓低銷價(jià), 提高批發(fā)價(jià)、降低零售價(jià)等, 使經(jīng)營(yíng)者無(wú)利可圖, 只好放棄該地市場(chǎng)。(9) 制定實(shí)行地區(qū)封鎖或者含有地區(qū)封鎖內(nèi)容的規(guī)定, 如政府明文規(guī)定本地經(jīng)營(yíng)者不得銷售外地商品, 當(dāng)?shù)芈毮懿块T限制本地產(chǎn)品、技術(shù)外流等等。
2 部門壟斷。指行業(yè)管理者為了保護(hù)本行業(yè)的利益違法運(yùn)用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。各部門利用自身行政職權(quán)和特定優(yōu)勢(shì), 控制市場(chǎng)、獨(dú)占經(jīng)營(yíng), 剝奪了非本部門、本行業(yè)的市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì), 損害公平競(jìng)爭(zhēng)的行為。具體表現(xiàn)方式是: 第一, 部門的行政管理機(jī)關(guān)下設(shè)服務(wù)公司, 變相開(kāi)辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體, 利用手中的審批權(quán)、物資權(quán)、信貸權(quán)、稅收優(yōu)惠條件、價(jià)格優(yōu)惠等, 參與同行業(yè)的不平等競(jìng)爭(zhēng)。
第二, 為保護(hù)本部門、本行業(yè)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益, 封鎖市場(chǎng), 限制行業(yè)、部門外其他經(jīng)營(yíng)者的正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。第三, 限定客戶和消費(fèi)者只能購(gòu)買本部門、本行業(yè)下屬或掛靠企業(yè)生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)的商品。第四, 限定客戶和消費(fèi)者購(gòu)買本部門、本行業(yè)關(guān)系戶的商品。
否則, 即利用手中職權(quán)對(duì)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行刁難。第五, 限定客戶和消費(fèi)者接受指定單位的有償服務(wù)。如某市旅游局規(guī)定, 凡到該市旅游的, 只能到其指定的旅游“定點(diǎn)賓館”就餐住宿, 否則拒絕提供有關(guān)服務(wù)等。
3 行政性強(qiáng)制行為。政府不適當(dāng)干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán), 強(qiáng)制企業(yè)購(gòu)買、出售某種產(chǎn)品或與其他企業(yè)合并等違反市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則的行為, 如以拒絕給予行政許可等方式強(qiáng)制他人購(gòu)買其指定的商品。同時(shí)還有政府縱容下的卡特爾行為。
行政性壟斷與反壟斷法的關(guān)系及解決途徑
(一) 行政性壟斷與反壟斷法的關(guān)系
上述對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域行政性壟斷的分析, 看出我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域行政性壟斷的產(chǎn)生和存在有著復(fù)雜的歷史因素和國(guó)情因素, 其解決之道不能急于求成, 企圖用一部《反壟斷法》就一勞永逸地解決的思路是行不通的。換句話說(shuō), 我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行政性壟斷不能全部納入《反壟斷法》進(jìn)行規(guī)制。主要原因是:
1 反經(jīng)濟(jì)性壟斷才是反壟斷法的主要任務(wù)。從各發(fā)達(dá)國(guó)家反壟斷法產(chǎn)生的歷史背景看, 反壟斷法只是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段、經(jīng)濟(jì)壟斷產(chǎn)生并泛濫以后才出現(xiàn)的。因此, 發(fā)達(dá)國(guó)家反壟斷法所規(guī)制的僅僅是原有法律無(wú)法對(duì)其進(jìn)行控制的經(jīng)濟(jì)壟斷。而對(duì)于那些行政性壟斷即行政權(quán)力濫用所造成的壟斷, 從其生成的歷史時(shí)間順序看, 其產(chǎn)生和存在要先于經(jīng)濟(jì)力濫用所造成的壟斷, 但前者的存在卻始終沒(méi)有導(dǎo)致反壟斷法的產(chǎn)生。究其原因, 主要是因?yàn)樾姓詨艛嘧杂邢鄳?yīng)的法律對(duì)其進(jìn)行規(guī)制, 而反壟斷法不需要也不能予以全部規(guī)制。
2實(shí)踐證明單純靠法律不能很好解決行政性壟斷。目前, 我國(guó)現(xiàn)行有效的與控制政府型壟斷有關(guān)的法律文件至少在二十件以上, 既有全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的法律, 也有國(guó)務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī), 還有國(guó)務(wù)院各部委以及地方政府頒布的行政規(guī)章, 其中主要的是《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》。如該法第七條、第三十條就是針對(duì)行政性壟斷, 保障自由競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)現(xiàn)。
十多年來(lái)的實(shí)施效果證明, 總體上說(shuō)并不能令人滿意, 甚至有縱容政府型壟斷之嫌。其原因是多方面的, 僅以第三十條規(guī)定來(lái)看, 工商行政管理部門雖然是不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的監(jiān)督檢查部門, 但它無(wú)權(quán)對(duì)政府型壟斷行為進(jìn)行處理和制裁, 有權(quán)處理和制裁政府型壟斷的機(jī)關(guān)是同級(jí)機(jī)關(guān)或上級(jí)機(jī)關(guān), 而且其處理結(jié)果也只是責(zé)令改正, 情節(jié)嚴(yán)重的也不過(guò)是對(duì)其直接責(zé)任人員給予行政處分。
3 經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行政性壟斷必須結(jié)合實(shí)際逐步解決并另辟蹊徑。中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的行政性壟斷已經(jīng)取消, 基礎(chǔ)領(lǐng)域的反壟斷改革有了良好的開(kāi)端, 取得可喜的進(jìn)展, 如電信改革、民航改革等等。對(duì)行政性壟斷的改革是對(duì)政府部門的職能和權(quán)力和利益的改革, 矛盾和困難很多, 不可能一蹴而就。同時(shí), 行政性壟斷領(lǐng)域具有許多特點(diǎn)和復(fù)雜性, 如一定或相當(dāng)程度的自然壟斷性、一定和相當(dāng)程度的公益性、某些領(lǐng)域的國(guó)家安全性、全局性。操之過(guò)急, 可能會(huì)危害人民群眾的切身利益, 損害群眾的權(quán)益, 激發(fā)各種矛盾和糾紛, 甚至造成社會(huì)的不安定。
(二) 我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域行政性壟斷的解決途徑
即將出臺(tái)的《反壟斷法》不能也不會(huì)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域行政性壟斷一攬子解決的法寶, 因此行政性壟斷還會(huì)存在下去。但其存在對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系和廣大消費(fèi)者權(quán)益產(chǎn)生的危害, 使行政性壟斷退出歷史舞臺(tái)成為必然的選擇。改革才是解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域行政性壟斷的唯一途徑, 要從以下幾個(gè)方面著手:
1 實(shí)行政企分開(kāi), 行政部門完全退出壟斷。當(dāng)前, 我國(guó)的一些政府或其部門既是行政機(jī)關(guān)同時(shí)又擁有國(guó)有資產(chǎn)的所有、管理和經(jīng)營(yíng)的職能。要打破行政性壟斷, 必須改革這種政企不分的體制, 把國(guó)有資產(chǎn)所有、管理和經(jīng)營(yíng)的職能從政府部門完全分離出來(lái), 由企業(yè)獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)。
2 實(shí)施產(chǎn)權(quán)多元化, 國(guó)有資本逐步退出壟斷。產(chǎn)權(quán)多元化的前提是資本投入多元化。要通過(guò)單項(xiàng)立法, 使國(guó)有資本逐步退出壟斷, 允許非國(guó)有資本進(jìn)行投資。如私人投資建設(shè)機(jī)場(chǎng), 外國(guó)資本進(jìn)入通信設(shè)備制造業(yè), 合資組建航空公司, 采取BO T 方式興建高速公路, 允許外資進(jìn)入鐵路建設(shè)和鐵路貨運(yùn)業(yè)等。
3建立現(xiàn)代企業(yè)制度。把目前行政性壟斷中政府直接經(jīng)營(yíng)的企業(yè), 按照黨的十四屆三中全會(huì)關(guān)于產(chǎn)權(quán)清晰、責(zé)權(quán)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)的要求, 逐步建立現(xiàn)代企業(yè)制度, 使其成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體, 逐步實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)由行政化向市場(chǎng)化的轉(zhuǎn)變。
4 以單項(xiàng)立法的方式, 建立規(guī)范的法律體系。
經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家在政府型壟斷行業(yè)的政府管制是在先立法后改革的原則下進(jìn)行的。如美國(guó)早在20 世紀(jì)70 年代, 對(duì)鐵路運(yùn)輸業(yè)實(shí)行了以放松管制為主要特征的政府管制體制改革, 分別在1976 年和1980 年頒布了《鐵路復(fù)興與管理改革法》和《斯塔格斯鐵路法》。日本在1986 年1 月通過(guò)了《國(guó)有鐵路改革法》后, 在1987 年將國(guó)有鐵路分割組成7 個(gè)客、貨運(yùn)股份公司。英國(guó)政府在電信、煤氣、自來(lái)水和電力行業(yè)實(shí)行重大政府管制體制改革時(shí), 分別頒布了《電信法》、《電力法》、《鐵路法》、《煤氣法》和《自來(lái)水法》等法律, 使政府管制體制改革具有了明確的法律依據(jù)和實(shí)施程序, 也使改革取得了好的效果。這種單項(xiàng)立法、逐步打破壟斷的做法不失為我國(guó)的一種模式選擇。