參公事業(yè)單位介紹

關(guān)于參公管理的法律依據(jù)是《公務(wù)員法》第一百零六條：法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員，經(jīng)批準(zhǔn)參照本法進(jìn)行管理。

1基本情況

2005年5月，《公務(wù)員法》頒布，從法律的角度確定了參公管理事業(yè)單位的身份。2006年4月，《〈中華人民共和國(guó)公務(wù)員法〉實(shí)施方案》的通知下發(fā)，該實(shí)施方案附件五———《參照〈中華人民共和國(guó)公務(wù)員法〉管理的單位審批辦法》具體規(guī)定了的審批辦法。2006年8月，原人事部出臺(tái)了《關(guān)于事業(yè)單位參照公務(wù)員法管理工作有關(guān)問題的意見》，詳細(xì)規(guī)定了符合的條件及其審批權(quán)限、程序等。以上法律、規(guī)章的出臺(tái)系統(tǒng)規(guī)定了參公管理事業(yè)單位的審批和管理工作。隨著2006年9月，《關(guān)于印發(fā)參照公務(wù)員法管理的黨中央、國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位名單的通知》的下發(fā)，參公管理事業(yè)單位制度在實(shí)踐中開始落地生根。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我國(guó)超過4000萬(wàn)的事業(yè)單位員工中，“參公”人員約有90萬(wàn)。在中央層面上，目前黨中央和國(guó)務(wù)院直屬的事業(yè)單位中參照公務(wù)員法管理的共有19家。另外，還有若干人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體實(shí)行參公管理。2006年8月，《工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體機(jī)關(guān)參照〈中華人民共和國(guó)公務(wù)員法〉管理的意見》將包括中華全國(guó)總工會(huì)在內(nèi)的21個(gè)人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體機(jī)關(guān)納入?yún)⒄展珓?wù)員法管理的范圍。

在地方，的情況比中央層面的復(fù)雜。首先，中央層面的為地方設(shè)立了標(biāo)桿。按照“上下對(duì)口”或“上行下效”的常規(guī)，有些事業(yè)單位在中央層面實(shí)行參公管理，在地方層面通常也要參公管理。例如，各級(jí)中共黨校和行政學(xué)院。其次，一部分事業(yè)單位雖然在中央層面沒有實(shí)行參公管理，在地方可能實(shí)行參公管理。例如，農(nóng)業(yè)部農(nóng)機(jī)監(jiān)理總站沒有實(shí)行參公管理①，但全國(guó)各省的農(nóng)機(jī)監(jiān)理總站基本都實(shí)行了參公管理。再次，同一職能的事業(yè)單位，在不同地區(qū)參公情況也不同。例如，同為市縣級(jí)農(nóng)機(jī)監(jiān)理機(jī)構(gòu)，新疆、四川大多實(shí)行參公管理，北京、河北卻不實(shí)行參公管理。

2基本特點(diǎn)

作為一種特殊的事業(yè)單位，具有一定的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)為其與行政機(jī)關(guān)和一般事業(yè)單位的區(qū)別和聯(lián)系。

對(duì)于和行政機(jī)關(guān)來(lái)說，二者編制管理不同，但是實(shí)行相同的人事管理制度，即公務(wù)員制度。原則上，我國(guó)公共部門根據(jù)不同的編制類型實(shí)行不同的人事制度，行政編制人員實(shí)行公務(wù)員管理制度，事業(yè)編制人員實(shí)行事業(yè)單位人事管理制度。然而，就是我國(guó)編制管理和人事制度管理中存在的一個(gè)例外，也就是說，參照公務(wù)員管理事業(yè)單位的工作人員其編制仍然在事業(yè)編制序列，然而卻按照公務(wù)員管理辦法進(jìn)行管理?！秴⒄铡粗腥A人民共和國(guó)公務(wù)員法〉管理的單位審批辦法》第6條規(guī)定，實(shí)行參照管理的單位，應(yīng)當(dāng)參照《〈中華人民共和國(guó)公務(wù)員法〉實(shí)施方案》對(duì)人員進(jìn)行登記、確定職務(wù)與級(jí)別、套改工資，并參照公務(wù)員法及其配套政策法規(guī)的規(guī)定，對(duì)單位內(nèi)除工勤人員以外的工作人員進(jìn)行管理。參照管理的單位不實(shí)行事業(yè)單位的專業(yè)技術(shù)職務(wù)、工資、獎(jiǎng)金等人事管理制度。另外，雖然和行政機(jī)關(guān)都實(shí)行公務(wù)員制度，但是一般來(lái)說，行政機(jī)關(guān)的工作人員被稱為“公務(wù)員”，而的工作人員被稱為“參公人員”。

對(duì)于和一般事業(yè)單位來(lái)說，兩者都屬于事業(yè)單位編制，但是實(shí)行不同的人事制度，前者實(shí)行公務(wù)員制度，后者實(shí)行事業(yè)單位人事管理制度。公務(wù)員制度和事業(yè)單位人事管理制度在招錄、晉升、薪酬、退休、養(yǎng)老等諸多人事管理方面都存在不同，如招錄制度，和行政機(jī)關(guān)人員招錄必須遵守《公務(wù)員錄用規(guī)定》等法律法規(guī)的規(guī)定，而事業(yè)單位工作人員的招聘必須按照事業(yè)單位公開招聘的一系列規(guī)定執(zhí)行。只有符合一定條件的事業(yè)單位，經(jīng)審批，才能取得參公管理的身份?！蛾P(guān)于事業(yè)單位參照公務(wù)員法管理工作有關(guān)問題的意見》明確規(guī)定，事業(yè)單位參照管理應(yīng)同時(shí)具備兩個(gè)條件：第一，要有法律、法規(guī)授權(quán)的公共事務(wù)管理職能;第二，使用事業(yè)編制，并由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利。

與一般事業(yè)單位在享有的資源方面存在不同，主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：第一，通過參公管理身份的確立，能夠增強(qiáng)工作開展的權(quán)威性和公信力;第二，參公管理的身份保障了工作人員類同公務(wù)員的福利待遇。例如，參公人員基本可以無(wú)障礙地在事業(yè)單位與國(guó)家機(jī)關(guān)之間進(jìn)行交流，從而有較大職業(yè)發(fā)展空間。因此，絕大多數(shù)事業(yè)單位都非常希望納入?yún)⒐芾怼?/p>

3原因分析

的存在不僅僅是各事業(yè)單位及其工作人員的主觀希望，更是現(xiàn)實(shí)的需要，其產(chǎn)生是遵循了“以責(zé)定權(quán)、以責(zé)定利”的組織資源配置邏輯。

(一)以責(zé)定權(quán)、以責(zé)定利的組織資源配置邏輯

“以責(zé)定權(quán)、以責(zé)定利”，是指公共部門及其工作人員都應(yīng)該是職責(zé)導(dǎo)向的，即其權(quán)力、資源的配備必須服務(wù)于其承擔(dān)的職責(zé)。也就是說，公共部門及其工作人員沒有當(dāng)然的權(quán)力、也沒有當(dāng)然的資源配置，所有的權(quán)力和資源都是為了實(shí)現(xiàn)其所承擔(dān)的職責(zé)而進(jìn)行的必要的配備。因此，職責(zé)是權(quán)力和利益的核心，職責(zé)決定其應(yīng)有的權(quán)力和可以利用的資源。

有關(guān)權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，學(xué)界也有一定的理論，如管理學(xué)上，法約爾提出的管理原則之“權(quán)力與責(zé)任”[2]、經(jīng)濟(jì)法中的“責(zé)權(quán)利效相統(tǒng)一原則”[3]和行政法的“平衡論”[4]等。但是筆者認(rèn)為這些理論雖然都闡述“權(quán)力—責(zé)任—利益”三因素之間的關(guān)聯(lián)性，但是其強(qiáng)調(diào)的“責(zé)任”都是圍繞“權(quán)力”來(lái)說的，即因?yàn)闄?quán)力行使而帶來(lái)的法律后果，往往是不利的。而“以責(zé)定權(quán)、以責(zé)定利”的原則是以職責(zé)為中心的。

對(duì)于組織設(shè)計(jì)來(lái)說，尤其是公共部門組織設(shè)計(jì)來(lái)說，其核心在于其承擔(dān)的職責(zé)，然后才是權(quán)力和利益(資源)。也就是說，首先是因?yàn)槟撤N社會(huì)需要，國(guó)家才會(huì)設(shè)立一定的公共組織，這種社會(huì)需要就是該公共組織應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)。然后，權(quán)力的賦予應(yīng)該以職責(zé)的實(shí)現(xiàn)為依據(jù)和限度，有什么樣的職責(zé)才賦予什么樣的權(quán)力，職責(zé)的大小決定權(quán)力的大小。同時(shí)，組織承擔(dān)的職責(zé)還決定了該組織及其成員應(yīng)該得到什么樣的資源(利益)保障及其程度。也就是說，承擔(dān)不同職責(zé)的組織，其得到的資源(利益)種類不一樣，資源(利益)的多少也不同。因此，承擔(dān)的職責(zé)相同，就應(yīng)該配置類似的權(quán)力和資源。

(二)部分事業(yè)單位與行政機(jī)關(guān)所承擔(dān)的職責(zé)具有同質(zhì)性

作為行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的“中間地帶”，之所以會(huì)存在主要在于其承擔(dān)的公共事務(wù)管理職能與行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的行政管理職能一定程度上具有同質(zhì)性。筆者認(rèn)為這與我國(guó)事業(yè)單位的性質(zhì)、機(jī)構(gòu)改革、行政授權(quán)等是分不開的。

第一，事業(yè)單位是我國(guó)公共部門重要組成部分，承擔(dān)著公共事務(wù)管理職能。建國(guó)初期，適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的需要，國(guó)家直接承擔(dān)了人民從“搖籃”到“墳?zāi)?rdquo;的很多建設(shè)事業(yè)，如教育、醫(yī)療、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、廣播電視、社會(huì)福利等。目前，事業(yè)單位是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中提供公益服務(wù)的主要載體。除了教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)職能外，有些事業(yè)單位在成立之初就被賦予了行政管理職能，例如中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)①。因此，我國(guó)事業(yè)單位與國(guó)家行政機(jī)關(guān)之間并沒有嚴(yán)格的涇渭分明的界限，兩者共同承擔(dān)著國(guó)家管理的職能。

第二，機(jī)構(gòu)改革帶來(lái)的機(jī)構(gòu)撤并和職能下放，導(dǎo)致部分行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)槭聵I(yè)單位性質(zhì)，卻仍然承擔(dān)著原有的行政管理職能。改革開放以來(lái)，我國(guó)先后進(jìn)行了七次集中的機(jī)構(gòu)改革，每次改革都伴隨著機(jī)構(gòu)的撤銷、合并。以北京市農(nóng)機(jī)監(jiān)理機(jī)構(gòu)為例。1978年，為加強(qiáng)農(nóng)機(jī)監(jiān)理工作，北京市決定在農(nóng)業(yè)局下設(shè)農(nóng)機(jī)監(jiān)理處。1994年，為了機(jī)構(gòu)改革的需要，北京市農(nóng)機(jī)局改為農(nóng)機(jī)總公司(1997年又改名為興東方實(shí)業(yè)有限公司)，屬于行政性公司，下設(shè)農(nóng)機(jī)監(jiān)理處。

1998年，北京市編辦發(fā)文決定成立北京市農(nóng)機(jī)監(jiān)理總站，性質(zhì)為正處級(jí)事業(yè)單位，名義上屬于農(nóng)委，掛靠興東方實(shí)業(yè)有限公司。2000年，適應(yīng)新一輪機(jī)構(gòu)改革需要，北京市農(nóng)機(jī)局、水產(chǎn)局、畜牧局、農(nóng)業(yè)局“四局合一”，成立新的農(nóng)業(yè)局。由此，隨著機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施，北京市農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)理的職能由原有的行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)———農(nóng)機(jī)監(jiān)理處轉(zhuǎn)變?yōu)槭聵I(yè)單位性質(zhì)的農(nóng)機(jī)監(jiān)理總站②承擔(dān)。

第三，行政授權(quán)進(jìn)一步強(qiáng)化了事業(yè)單位承擔(dān)越來(lái)越多原由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的職能。20世紀(jì)70年代以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家掀起了一場(chǎng)以提高效率為宗旨的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的行政改革浪潮。如何提高行政效率呢?政府將部分公共事務(wù)管理職能對(duì)外進(jìn)行授權(quán)管理成為一種有效途徑。金偉峰在其《授權(quán)行政主體探討》一文中指出，授權(quán)主體存在的理由主要有兩方面：一是行政職能的不斷擴(kuò)張，國(guó)家管理著越來(lái)越廣泛的公共生活，而這與機(jī)構(gòu)和人員精簡(jiǎn)的政府改革要求相矛盾，因此單靠行政機(jī)關(guān)自身力量無(wú)法滿足社會(huì)發(fā)展的需要;二是行政事務(wù)本身的特點(diǎn)決定了授權(quán)其他組織直接管理更為適宜，例如，某些行政事務(wù)具有技術(shù)性(如衛(wèi)生檢疫、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查)、臨時(shí)性(如人口普查)、群眾性(如市場(chǎng)物價(jià)檢查)、經(jīng)營(yíng)性(如水電、煤氣等公用事業(yè)管理)。[5]基于以上的分析，我國(guó)部分事業(yè)單位承擔(dān)的職能與行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的職能具有一定的同質(zhì)性。

然而隨著國(guó)家公務(wù)員制度的實(shí)施，我國(guó)的事業(yè)單位和行政機(jī)關(guān)實(shí)行不同的人事管理制度，這就造成了事業(yè)單位和行政機(jī)關(guān)不同的管理模式。根據(jù)以責(zé)定權(quán)、以責(zé)定利的組織資源配置原則，為了保障部分事業(yè)單位能夠順利實(shí)現(xiàn)其承擔(dān)原由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的職能，實(shí)行參照公務(wù)員法管理制度具有一定的合理性。

(三)解決好行政機(jī)構(gòu)改革人員分流安置的現(xiàn)實(shí)需要

回顧歷次行政機(jī)構(gòu)改革，主要內(nèi)容是機(jī)構(gòu)的合并與消減，衡量每次行政機(jī)構(gòu)改革成效的大小往往把消減機(jī)構(gòu)的數(shù)量和人員作為重要的指標(biāo)。

那么，機(jī)構(gòu)改革后，精簡(jiǎn)的人員如何安置?原人事部部長(zhǎng)趙東宛在其題為《機(jī)構(gòu)改革勢(shì)在必行》的報(bào)告中提到人員安排的途徑時(shí)指出，“從機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)城市的情況看，可以采取以下途徑：一部分人員隨著改革轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)綜合監(jiān)督等需要加強(qiáng)的部門;一部分人轉(zhuǎn)移到投資公司、行業(yè)協(xié)會(huì)和信息、咨詢部門及其他社會(huì)組織。”[6]其中有大多數(shù)被分流到事業(yè)單位。然而，隨著公務(wù)員制度的建立，事業(yè)單位工作人員和公務(wù)員實(shí)行不同的人事制度，造成了兩類人員的不同管理?？紤]到公務(wù)員與事業(yè)單位工作人員在工資福利待遇等人事管理方面的差距，對(duì)于被分流到事業(yè)單位的原機(jī)關(guān)工作人員，其強(qiáng)烈要求自身待遇能夠與公務(wù)員相當(dāng)。因此，為了解決好機(jī)構(gòu)改革帶來(lái)的人員分流安置問題，實(shí)現(xiàn)改革的穩(wěn)慎推進(jìn)，的存在也有其現(xiàn)實(shí)必然性。