如何從能源大國到能源強(qiáng)國

【專家解說】：“十二五”時期是我國經(jīng)濟(jì)增長從速度轉(zhuǎn)向質(zhì)量的關(guān)鍵期，能源發(fā)展也站在了新的歷史轉(zhuǎn)折點上，到了由“大”變“強(qiáng)”的關(guān)鍵階段。這一根本性的重大轉(zhuǎn)型，是我國經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域一場深刻變革，必須以更長遠(yuǎn)更廣闊的視野，清醒認(rèn)識，未雨綢繆，從能源資源安全和可持續(xù)發(fā)展的高度，把握好國際競爭的新定位和新優(yōu)勢，確立能源戰(zhàn)略的重點和措施。
1.制定能源戰(zhàn)略，明確2050年的發(fā)展方向和路徑。
建設(shè)能源強(qiáng)國必須遵循以下原則，從全球視野制定一個長遠(yuǎn)的、符合國情的、可操作的能源發(fā)展大戰(zhàn)略：立足今后50年，至少考慮到2050年。根據(jù)能源發(fā)展規(guī)律，一種新的能源占能源總供應(yīng)量的比重由1%上升到50%，替換周期平均需100年，大規(guī)模能源系統(tǒng)的建設(shè)周期一般需要20―30年，新能源從開始研究到推廣應(yīng)用的周期則需要30―50年，因此，能源發(fā)展必須有長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光。立足統(tǒng)籌。一是統(tǒng)籌能源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，既要保障經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展需要，又要對化石能源消費提出總量控制目標(biāo)，確定合理的發(fā)展速度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費模式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變；二是統(tǒng)籌國內(nèi)與國外，既要發(fā)展全球性多元能源供應(yīng)體系，又要立足國內(nèi)解決能源缺口；三是統(tǒng)籌能源與資源、運輸?shù)韧獠恳蛩?，盡早建設(shè)煤炭運輸新通道，即準(zhǔn)格爾至集寧―正蘭旗―多倫―圍場―凌源至綏中芷錨灣，保障曹妃甸和芷錨灣兩個深水港成為我國能源大通道的咽喉地位；四是統(tǒng)籌能源各部門、各環(huán)節(jié)的發(fā)展，合理規(guī)劃輸煤與輸電，合理布局火電與核電，協(xié)調(diào)電源與電網(wǎng)的發(fā)展。立足國情，堅持因地制宜。大基地建設(shè)、遠(yuǎn)距離輸送不是唯一的方式，從發(fā)展趨勢看應(yīng)鼓勵小規(guī)模、低電壓、分散型、就地消納的新能源和分布式能源。對不具備遠(yuǎn)距離輸送條件，也不能就地消納的，可暫緩發(fā)展或待機(jī)發(fā)展，避免造成不必要的浪費。立足節(jié)約，形成節(jié)能優(yōu)先體制機(jī)制。按照科學(xué)供給滿足合理需求的原則，合理控制能源消費增長速度和消費總量。立足科技創(chuàng)新，抓住世界新一輪能源革命的歷史機(jī)遇，提高整個能源供應(yīng)的技術(shù)附加值含量。
2.完善能源安全保障體系，保障能源安全供應(yīng)。
樹立并落實互利合作、多元發(fā)展、協(xié)同保障的能源安全觀，全面注重油、氣、煤、核等的供應(yīng)安全，為國家安全及經(jīng)濟(jì)安全提供能源保障。采取綜合措施保障石油安全。一是加強(qiáng)國內(nèi)油氣資源的勘探開發(fā)，保持石油供應(yīng)長期穩(wěn)定；二是盡可能加入到國際合作架構(gòu)中，全面進(jìn)入國際市場，特別是積極參與期貨和現(xiàn)貨交易，將市場作為獲得石油產(chǎn)品的主要手段；三是逐步建立和完善石油戰(zhàn)略儲備體系和預(yù)警體系，在建立完善現(xiàn)貨儲備的同時，抓緊建設(shè)石油期貨儲備；四是把金融安全與石油安全合并考慮，建立外匯儲備與石油儲備的轉(zhuǎn)換機(jī)制，使國內(nèi)龐大的外匯儲備服務(wù)于國家經(jīng)濟(jì)安全和能源安全，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)和石油石化企業(yè)，爭取國際石油定價權(quán)，有效規(guī)避國際油價風(fēng)險；五是積極穩(wěn)妥推進(jìn)石油替代。提高煤炭的安全、高效、清潔開采和利用水平。在完成煤礦經(jīng)營體制整頓基礎(chǔ)上，應(yīng)重點解決煤炭安全生產(chǎn)問題；煤炭開發(fā)從以擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模為主調(diào)整為建設(shè)安全高效現(xiàn)代化煤炭工業(yè)為主。建立鈾儲備機(jī)制，建成首批儲備庫。加快國內(nèi)鈾資源的勘察，在保有一定儲量條件下，盡量多地利用國外鈾資源。建設(shè)安全、經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定、智能的電網(wǎng)和電力系統(tǒng)，提高電網(wǎng)抵御軍事打擊、恐怖活動、自然災(zāi)害的能力。
3.切實解決結(jié)構(gòu)調(diào)整問題，為優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)奠定基礎(chǔ)。
能源結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整需要較長周期，歐美等國的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整均用了20多年時間，才實現(xiàn)多元化，明顯降低了對煤炭和石油的依賴程度。優(yōu)化我國能源結(jié)構(gòu)，必須采取更加有效的措施。吸取日本福島核電站事故教訓(xùn)，在確保安全和自主創(chuàng)新的基礎(chǔ)上審慎發(fā)展核電。一是確保風(fēng)險可控。建立對安全可靠性、核廢料處理、環(huán)境影響、核燃料供應(yīng)等風(fēng)險進(jìn)行控制的有效機(jī)制，完善新建電站的前置許可制度，全面評估安全和可靠性等問題，并給公眾提供參與評估的機(jī)會。二是盡早實現(xiàn)關(guān)鍵部件國產(chǎn)化，加快核電設(shè)備設(shè)計和制造的自主化步伐，構(gòu)建以核電機(jī)型設(shè)計為龍頭的中國核電設(shè)計、生產(chǎn)、供應(yīng)產(chǎn)業(yè)群，注重標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。三是加快核電人才的培養(yǎng)。創(chuàng)新機(jī)制，解決水電開發(fā)的有序和面臨的生態(tài)保護(hù)和移民安置問題。一是鼓勵投資各方組織覆蓋全流域的股份制開發(fā)公司，以效率最佳原則優(yōu)化排定開發(fā)順序，切實落實統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)建設(shè)。二是注重公眾參與，建立并完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。三是轉(zhuǎn)變單純補(bǔ)償移民的做法，推進(jìn)移民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為資本投資的改革，切實維護(hù)移民權(quán)益。協(xié)調(diào)配套政策支持新能源發(fā)展。一是建立新能源發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，對新能源政策進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，避免政出多門影響政策整體效果的情況。二是調(diào)整政策支持重點，從支持上規(guī)模轉(zhuǎn)到支持技術(shù)進(jìn)步，從支持產(chǎn)業(yè)中游及設(shè)備制造環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)到支持上游研發(fā)和下游應(yīng)用，鼓勵企業(yè)通過技術(shù)創(chuàng)新、降低成本、提高效益，實現(xiàn)商業(yè)化運營。把發(fā)展天然氣作為優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的重要途徑，加快發(fā)展。一是調(diào)整當(dāng)前的天然氣依附于石油的發(fā)展戰(zhàn)略，出臺扶持天然氣發(fā)展的政策，提高天然氣的市場競爭力。二是大力加強(qiáng)天然氣輸送管網(wǎng)和終端消費的開拓，協(xié)調(diào)天然氣上、中、下游的規(guī)劃，盡早建立公正、靈活的天然氣價格形成機(jī)制。三是積極推動民營企業(yè)進(jìn)入煤層氣、巖層氣開發(fā)市場，統(tǒng)一對煤層氣開發(fā)的資源和基礎(chǔ)設(shè)施管理，使煤層氣和非常規(guī)天然氣成為重要的補(bǔ)充氣源。四是將儲氣庫建設(shè)納入能源和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)容，及早做好儲氣庫選址及建設(shè)工作，確保供氣安全。
4.確立節(jié)能減排優(yōu)先原則，全面提高能源利用效率。
培育碳排放交易市場，通過市場的激勵機(jī)制調(diào)動企業(yè)減排的積極性。允許能源密集型企業(yè)選擇自愿減排協(xié)議進(jìn)行減排；充分利用CDM機(jī)制，獲取國際減排資金，承接節(jié)能減排技術(shù)的轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散；逐步引入碳銀行制度，為地區(qū)和重要企業(yè)建立碳賬戶，鼓勵碳交易。建立綠色稅收體系，用財稅手段支持綠色低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。提高資源稅和環(huán)境補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將環(huán)境損害成本和資源耗竭成本反映到能源價格中；降低高能耗產(chǎn)品的出口退稅甚至征收出口關(guān)稅，減少能源以載能產(chǎn)品的形式出口；提高能源消費稅，增加能源使用成本；研究開征碳稅，對實施節(jié)能減排的技術(shù)改造項目，實行貸款貼息優(yōu)惠政策，加大對高耗能、高耗材、高排放、低效能產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造力度；加快傳統(tǒng)火電機(jī)組改造升級，推廣潔凈煤利用技術(shù)，提高發(fā)電效率。根據(jù)東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和環(huán)境容量，科學(xué)安排中西部的節(jié)能減排指標(biāo)，不搞一刀切，避免不必要的行政手段。確定行業(yè)能耗標(biāo)準(zhǔn)，實行優(yōu)勝劣汰。確定各行業(yè)先進(jìn)耗能量標(biāo)桿作為獎懲基準(zhǔn)，使行業(yè)節(jié)能有標(biāo)準(zhǔn)，避免年底突擊“沖刺”指標(biāo)。
5.加大能源科技投入，明確相關(guān)技術(shù)路線。
加大能源領(lǐng)域的科研投入，顯著提高能源研發(fā)投入比重，激勵創(chuàng)新。集中人力、物力和財力組織重大能源問題科技攻關(guān)，研究和跟蹤重大能源技術(shù)的變化趨勢，實施重大能源工程的技術(shù)論證，明確相關(guān)技術(shù)路線和發(fā)展目標(biāo)。鼓勵風(fēng)險投資、股權(quán)投資等各類資金參與新能源技術(shù)研發(fā)；鼓勵能源企業(yè)自主研發(fā)，對企業(yè)投入的研發(fā)費用給予稅收優(yōu)惠，為能源長期可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐；增加能源科技成果產(chǎn)業(yè)化的扶持力度，努力降低能源技術(shù)商業(yè)化應(yīng)用的成本。
6.培育具有可持續(xù)發(fā)展能力和國際競爭力的能源企業(yè)。
完善行業(yè)管理體制，建立平等的市場準(zhǔn)入制度和公平競爭的市場機(jī)制，催生國際競爭力強(qiáng)、擁有自主知識產(chǎn)權(quán)和著名品牌的跨國能源企業(yè)集團(tuán)。鼓勵扶持民營企業(yè)做大做強(qiáng)，促使其成為能源企業(yè)的生力軍，為能源企業(yè)拓寬做大做強(qiáng)的新機(jī)制。轉(zhuǎn)變對中央企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績考核方式，根治急功近利、竭澤而漁、張揚政績的行為。對競爭領(lǐng)域的能源企業(yè)，不再考核總利潤，改為考核單位資產(chǎn)的利潤率水平和資產(chǎn)負(fù)債率水平以及節(jié)能減排成效，引導(dǎo)競爭領(lǐng)域的能源企業(yè)追求實實在在的經(jīng)濟(jì)效益和投資安全水平；對壟斷領(lǐng)域的能源企業(yè)，如電網(wǎng)企業(yè)，不再考核總資產(chǎn)排名和總利潤，改為考核單位有效資產(chǎn)的過網(wǎng)輸電、配電的電量水平，引導(dǎo)電網(wǎng)企業(yè)提高效率，降低成本，鼓勵其積極消納風(fēng)電等新能源電量。鼓勵企業(yè)科技創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步，提高企業(yè)核心競爭力，使能源企業(yè)走上內(nèi)涵式的可持續(xù)發(fā)展之路。
7.深化改革，完善能源管理體制。
體制是實現(xiàn)戰(zhàn)略和規(guī)劃目標(biāo)的保障，“十二五”期間必須在體制改革方面有新的突破，這是保證能源發(fā)展由大變強(qiáng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。組建統(tǒng)一的能源管理部門，切實轉(zhuǎn)變政府職能。只有組建一個全新的權(quán)責(zé)法定、職能清晰、適應(yīng)國家長遠(yuǎn)戰(zhàn)略發(fā)展、改革和國家能源安全要求的現(xiàn)代化的能源管理體制，才能實現(xiàn)歷史性大變革和大跨越，為今后幾十年發(fā)展奠定一個高效的現(xiàn)代化的體制框架和基礎(chǔ)。應(yīng)逐漸淡化行政審批等行政管理職能，政府的職能主要體現(xiàn)在：制定能源戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，調(diào)控能源總量平衡，保障能源安全，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，推行能源節(jié)約，進(jìn)行國際能源合作，管理能源信息的統(tǒng)計發(fā)布及預(yù)測預(yù)警，建立公正、公平、公開的市場環(huán)境和競爭環(huán)境，支持能源技術(shù)進(jìn)步等。推進(jìn)能源領(lǐng)域市場化改革，引入有效競爭機(jī)制。一是在電力行業(yè)，建立競爭、開放的電力市場，改革電價形成機(jī)制，建立同網(wǎng)同質(zhì)同價的新電價體系，形成電網(wǎng)吸納新能源的新體制。二是在石油天然氣行業(yè)，加快石油天然氣價格形成機(jī)制的改革，減少政府對油品和天然氣價格的直接干預(yù)；成立全國性的管網(wǎng)公司，實行輸配分開，打破地域壟斷，鼓勵三大石油天然氣集團(tuán)進(jìn)入對方區(qū)域開展業(yè)務(wù)，形成全方位的競爭格局；放寬民營資本進(jìn)入石油天然氣勘探、開采、管網(wǎng)輸送、石油化工、油品流通領(lǐng)域(包括批發(fā)和零售環(huán)節(jié))的限制；鼓勵社會資本進(jìn)入天然氣管網(wǎng)的建設(shè)，同時加強(qiáng)對具有自然壟斷特征的管網(wǎng)設(shè)施的價格監(jiān)管；建立完善石油安全預(yù)警機(jī)制和戰(zhàn)略石油儲備制度。三是在煤炭行業(yè)，建立煤炭現(xiàn)貨市場和期貨市場，促進(jìn)煤炭清潔化技術(shù)的廣泛應(yīng)用，使我國煤炭工業(yè)在國家總體能源戰(zhàn)略中的基礎(chǔ)性地位得以體現(xiàn)。
8.建立健全能源法律體系，保障能源改革發(fā)展。
能源法律體系建設(shè)的基本目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是：為新的能源管理體制提供法律依據(jù)，為能源企業(yè)強(qiáng)盛創(chuàng)造好的法制環(huán)境；建立起一個“政府宏觀調(diào)控、行業(yè)自律服務(wù)、企業(yè)自主經(jīng)營、國有資產(chǎn)依法管理”的新的體制格局；建立一整套能源法律原則；構(gòu)筑統(tǒng)一、開放、競爭、有序的能源市場；調(diào)整能源生產(chǎn)、經(jīng)營、市場、價格、安全法律關(guān)系，規(guī)范能源投資者、生產(chǎn)者、經(jīng)營者、使用者的權(quán)利義務(wù)；解決能源改革發(fā)展中的突出難點問題。能源立法的重點，應(yīng)立足于推動并規(guī)范能源行政管理體制和能源市場化改革。當(dāng)前，能源工業(yè)改革已到了攻堅階段，政府職能的轉(zhuǎn)變已成為深化改革的制約因素，政府部門是改革的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和推動者，改革的每一步關(guān)鍵環(huán)節(jié)都取決于政府的決策和執(zhí)行。能源立法要解決的首要問題，就是政府如何依法管理能源、依法推進(jìn)改革。能源法律體系建設(shè)任重道遠(yuǎn)，必須明確總體思路。一是立法與改革同步；二是制定立法規(guī)劃，分步實施；三是在先立上位法再立下位法原則下，根據(jù)實際情況和需要，成熟一個抓緊立一個；四是積極支持地方能源立法，充分發(fā)揮地方立法的作用；五是堅持走民主立法、科學(xué)立法之路。