河南濮陽清豐縣的農(nóng)村規(guī)劃要合并村

【專家解說】：　?。ㄒ唬崿F(xiàn)資金資源優(yōu)勢互補(bǔ) 　　與“大部制”改革同步，中國近期正在廣大農(nóng)村推動村莊合并，“大村莊制”將與“大部制”一起，成為中國未來政改的新目標(biāo)。專家表示，村莊合并是繼前一時期中國對於不同省區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行合并之后推出的又一重大改革。 　　著名“三農(nóng)”研究專家高以諾表示，2008年中央發(fā)布的1號文件，明確提出“治理農(nóng)村人居環(huán)境，搞好村莊治理規(guī)劃和試點，節(jié)約農(nóng)村建設(shè)用地。繼續(xù)發(fā)展小城鎮(zhèn)和縣域經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸?！薄矂⒃缴剑骸吨袊苿哟迩f合并“大村莊制”成未來政改新目標(biāo)》，《人民日報海外版》，2008年1月30日。]“大村莊制”的實行，可以說完全能夠適應(yīng)新形勢下的農(nóng)村治理，更好地建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，為農(nóng)民提供更多公共服務(wù)，加快推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。 　?。ǘp少行政村及鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量 　　十七大閉幕之后，政體改革就“下頭”而言，內(nèi)地的廣大農(nóng)村地區(qū)近一時期正在探索村莊合并，這是繼十一屆三中全會以及不久前中國對於鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行合并之后的又一農(nóng)村重大變革。據(jù)悉，目前，在浙江、山東、江蘇等一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，基層政府正著力推行鄉(xiāng)村合并，大大減少了行政村乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量，精簡政府架構(gòu)已取得較好效果。 　　高以諾指出，伴隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷深入，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工或者轉(zhuǎn)變成城市居民的人數(shù)日益眾多，已造成一些村莊，包括東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村呈現(xiàn)“空心化”急增的趨勢。另外，由於農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡性以及各個村莊擁有資源量的不同，強(qiáng)村與弱村之間也形成了較大差距。 　?。ㄈ┚啓C(jī)構(gòu) 　　相關(guān)資料表明，目前，中國農(nóng)村有3.75萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村級組織有64.5萬個；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部約110萬名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所干部約170萬名，村干部約為400萬名左右。并村有利於精簡機(jī)構(gòu)。 　?。ㄋ模┐迕褡灾芜~向社區(qū)化管理 　　據(jù)有關(guān)專家介紹，山東莒南縣實行的村莊合并，為內(nèi)地提供了未來村級管理的樣本。該縣行政村已由原來的近千個減少到700余個。其中，三義口村六村合并后，解決了排水問題，新修了大道，設(shè)立了居民小區(qū)，在騰出來的空閑地上引進(jìn)了農(nóng)產(chǎn)品加工項目。整個村子成為一個較大的整體，既能使村子有條件集中精力完善基礎(chǔ)設(shè)施配套，亦能使村莊整齊劃一，改變了過去一村一個小加工區(qū)的“小而散”、“小而亂”的局面，提高了農(nóng)村規(guī)?；蛯I(yè)化經(jīng)營，土地的集約利用率顯著提高。同時，相對集中的居民小區(qū)更有利於實現(xiàn)農(nóng)村小區(qū)管理，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。 　　專家指出，實行村莊合并的“大村莊制”，對於加速農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，構(gòu)建社會主義新農(nóng)村具有“起好步”、“開好頭”的重要作用。村莊合并其真正意義，還在於推動中國農(nóng)村由村民自治邁入“社區(qū)化管理”，令農(nóng)村變成城鎮(zhèn)，農(nóng)民變成市民。 　　二、村莊合并中需要注意的問題 　　村莊合并中，有幾個問題是需要引起注意的： 　?。ㄒ唬┐迩f合并必須因地制宜，不能靠行政命令一刀切 　　2003年，《中共廣東省委、廣東省人民政府關(guān)於調(diào)整我省村民委員會規(guī)模的通知》出臺，決定調(diào)整全省村委會規(guī)模，要求粵東、粵北、粵西的農(nóng)村地區(qū)和山區(qū)，對凡少於2000戶、區(qū)域面積少於2平方公里的村委會建議予以撤并。其實，越是山區(qū)，村莊規(guī)模往往越小，村與村的距離也大，交通不方便。并村委會帶來的工作上的困難是顯見的，如果并村委會和并村聯(lián)動進(jìn)行，更會造成不良后果。廣東廣寧原粗石口村主任葉新林接受記者采訪時苦笑著說：“山路不好走，最遠(yuǎn)自然村的村民到村委會蓋個章來回要1天時間，是以前的2倍?！蔽混稄V寧縣北部的北市鎮(zhèn)9個村并成了4個新村，該鎮(zhèn)在一份報告中說：“新村人口增多，山區(qū)村莊分散，干部減少，管理上難以到位?！辟e亨鎮(zhèn)也說，“邊遠(yuǎn)分散村難以管理?！薄蚕蛘裰校骸稄V寧并村：“大村莊制”水土不服》，《南方農(nóng)村報》，2008年3月3日。] 　　可見，哪些村莊應(yīng)該合并，哪些村莊不需要合并，要具體問題具體分析，不能搞一刀切。 　　（二）村莊合并要本著方便群眾，造福人民的精神 　　據(jù)報導(dǎo)，廣東廣寧并村導(dǎo)致方圓60平方公里只1所小學(xué)。10年間，廣寧洲仔鎮(zhèn)芒頭壩自然村的小孩上學(xué)經(jīng)歷3個地方：1995年以前是在芒頭壩小學(xué)，之后這所小學(xué)被撤消，孩子們只得就讀較遠(yuǎn)的粗石口小學(xué)。2004年，粗石口小學(xué)隨著粗石口村委會一起被撤消，孩子們又不得不到10公裏外的清水小學(xué)上學(xué)。2004年，桂水村與粗石口村一起并到了清水村，60多平方公里的清水村一躍成為廣寧面積最大的村，此范圍內(nèi)6歲至13歲的小孩都要翻山越嶺到清水小學(xué)讀書，有的每天從家遠(yuǎn)程徒步往來，有的則在清水村親戚家借宿。由於并村，該縣古水鎮(zhèn)太和村的4所完小并為一所，雖然“把好老師集中起來了”，但100多位小學(xué)生不得不把更多的時間花在上學(xué)的路上?！蚕蛘裰校骸稄V寧并村：“大村莊制”水土不服》，《南方農(nóng)村報》，2008年3月3日。] 　　（三）村莊合并要充分尊重群眾的意愿,不能搞“拉郎配” 　　村莊合并并不只是簡單地域關(guān)系上的“拉郎配”，而應(yīng)充分尊重農(nóng)民的意愿。從歷史淵源、文化紐帶等方面尋找契合點，增強(qiáng)村民間的認(rèn)同感和凝聚力；以經(jīng)濟(jì)為本，根據(jù)村莊間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相同性與互補(bǔ)性，找到村莊合并的契合點，實現(xiàn)資金、資源、人才等方面的優(yōu)勢互補(bǔ)，產(chǎn)生“1+1>2”的效應(yīng)，讓村莊合并真正達(dá)到農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定的目的。否則，不顧民意，強(qiáng)拼硬合，不僅不會暖民，而且可能會生出民怨。〔晉登崗：《村莊合并莫搞“拉郎配”》，《農(nóng)村大眾》，2007年11月2日。] 　　建設(shè)大村莊，最忌諱的是什麼？是一些為政者脫離農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的實際，不尊重農(nóng)民的意愿，將其搞成“面子工程”和“政績工程”。大村莊建設(shè)的規(guī)劃必須反復(fù)徵求農(nóng)民的意見，并經(jīng)村民代表大會通過后方能實施。這應(yīng)該成為政者必須遵守而不得逾越的規(guī)矩。 　?。ㄋ模按蟠迩f”不是千村一面的大樓房 　　一些地方在進(jìn)行村莊合并工作時，出現(xiàn)了將大村莊合并簡單地視為大樓房建設(shè)的苗頭，引起了農(nóng)民的不滿。據(jù)報導(dǎo)，一些地方的農(nóng)民住上了村莊合并后的五層高樓，然而農(nóng)民卻面臨著將一袋袋糧食搬運上樓的尷尬。有的地方建了十幾層、二十幾層的高樓，農(nóng)民坐電梯上下樓，拿著鐮刀、鋤頭，同樣是陷入很不方便的窘境。有的地方將城市的廣場、街道、綠化、建筑風(fēng)格搬到農(nóng)村，造成了農(nóng)村本土文化的失憶。大村莊的規(guī)劃布局絕不能將城市建設(shè)的模式原封不動地搬到農(nóng)村，必須符合農(nóng)民生產(chǎn)、生活以及風(fēng)俗的實際。一句話，要方便農(nóng)民，要體現(xiàn)傳承農(nóng)村本土文化的精神。比如住宅樣式要體現(xiàn)地域特色，江南農(nóng)村住宅就不應(yīng)丟掉黑瓦白墻的水鄉(xiāng)特色，土家族的吊角樓更不能在建設(shè)大村莊中失憶等等。〔楊金溪：《“大村莊”不是千人一面的大樓房》，http://comment.northeast.cn/system/2008/01/31/051134101.shtml。] 　?。ㄎ澹┐蟠迩f建設(shè)要量力而行，要考慮農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)承受能力 　　大村莊建設(shè)要量力而行，要考慮農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)承受能力，兼顧各方面利益，協(xié)調(diào)好各方面關(guān)系。通常要分階段分步驟進(jìn)行、量力而行、不要急於求成，不要亂攤派、強(qiáng)行拆遷，避免給農(nóng)民帶來過重負(fù)擔(dān)。兼顧好各方面利益和關(guān)系非常重要，諸如個人與個人、個人與集體、局部與整體、地方與國家、眼前與長遠(yuǎn)的關(guān)系等等。脫離實際的貪大求洋，往往會出現(xiàn)盲目上工程，造成地方財政支持困難的現(xiàn)象。繼而引發(fā)攤派搞建設(shè)，加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。在這方面也是有教訓(xùn)的。一些地方在大村莊建設(shè)中，統(tǒng)一為農(nóng)民貸款建樓，農(nóng)民住上別墅之時，就是淪為“房奴”之日。這樣的大村莊建設(shè)，不是為農(nóng)而是害農(nóng)。 　?。┖喜⒉皇悄康?，大村莊制不是簡單合并 　　村莊合并不能為合并而合并，村莊合并不是目的而是實現(xiàn)良性發(fā)展的手段。有論者指出，大村莊不是簡單攤大餅，將“農(nóng)村變社區(qū)，農(nóng)民成市民”，如果農(nóng)民的身份沒有改變，形式的改變無足輕重。建立大村莊制，核心應(yīng)該在更大范圍建立農(nóng)村共同體，關(guān)鍵是改變農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)，有利於鄉(xiāng)村善治。〔廖保平：《大村莊制不是簡單合并》，《海峽都市報》，2008年2月1日。] 　　村莊合并帶來的最直觀的好處是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的集中供給，在相同成本投入或者減少成本投入的情況下提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)能力以及公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施的利用效率，提高農(nóng)民的生產(chǎn)生活水平。農(nóng)村土地的整理與合理利用以及農(nóng)村人力資源的整合，也是大村莊制推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化和現(xiàn)代化進(jìn)程，進(jìn)而增加農(nóng)民收益的一個有效途徑。村莊合并后，必然帶來村級領(lǐng)導(dǎo)班子人員的大量精簡，盡管節(jié)約了開支，但村莊擴(kuò)大、管理力量減少也會給鄉(xiāng)村治理帶來一定難度，同時由於各個村莊之間經(jīng)濟(jì)條件以及發(fā)展的不平衡性，村莊合并后帶來的權(quán)利分配等諸多問題也將在一定時期內(nèi)集中顯現(xiàn)，這就需要具有管理和服務(wù)功能的強(qiáng)有力的基層組織進(jìn)行支撐，進(jìn)而更加需要村民自治的完善和發(fā)揮效用。這對基層民主是一次機(jī)遇，也是一次考驗。 　　（七）村莊合并要貫徹經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益三者統(tǒng)一的原則 　　要提供適應(yīng)農(nóng)村特點、地區(qū)特點的標(biāo)準(zhǔn)化住宅方案和街道整體規(guī)劃，在村莊定向滾動、更新中使千百年來的臟亂局面得到改觀，形成整潔文明的村容村貌，具體地應(yīng)做到如下幾點：一是家畜相對集中圈養(yǎng)、家禽籠養(yǎng)、畜圈天天打掃；二是污水池、便池全封閉，村內(nèi)不準(zhǔn)堆積農(nóng)家肥；三是在發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)中搞好作物秸桿的合理有效利用，短期內(nèi)消化不了的不準(zhǔn)在街道上堆放，而應(yīng)集中專門場院堆放，也可緊壓打捆放置於各戶儲室內(nèi)；四是使用自來水并有相應(yīng)的排污系統(tǒng)；五是改進(jìn)爐灶、推廣使用沼氣、型煤、煤氣，降低能耗、減少污染；六是搞好綠化，村鎮(zhèn)規(guī)劃中，除了要安排好街道、宅院綠化外，還要有一定比例的綠地；七是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)受資金、設(shè)備的限制，條件比較差，因而要妥善解決好大氣、噪聲和水污染問題，適當(dāng)選址并有必要的投資和管理，要在設(shè)計、施工、驗收時把好環(huán)境保護(hù)關(guān)，不能走西方資本主義國家先污染后治理的老路。 　?。ò耍┐迩f合并要關(guān)注產(chǎn)權(quán)關(guān)系龢利益分配問題 　　村莊兼并涉及到復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系龢利益分配關(guān)系，搞不好會引發(fā)矛盾和糾紛，不利於社會穩(wěn)定。一般富村、強(qiáng)企業(yè)經(jīng)過多年創(chuàng)業(yè)，集體經(jīng)濟(jì)實力都比較雄厚。按集體所有制性質(zhì)來說，資產(chǎn)應(yīng)屬於集體的每個成員共同占有。如前宋村原有1000口人，集體固定資產(chǎn)6.3億元，平均每個人擁有63萬元。目前在兼并中一般都實行了分期過渡的辦法，但人口少的村較容易被接納，可以直接享受到富村的住房、養(yǎng)老等福利待遇，而人口多的村雖然也貢獻(xiàn)了土地和勞動力，卻很難享受富村的村民待遇，出現(xiàn)了同村村民的不同待遇問題。這就使兼并村和被兼并村的村民均有不公平感，容易引發(fā)社會矛盾。如何解決好這一問題，還須進(jìn)行深刻細(xì)致的探索?！睬貞c武：《村莊兼并：現(xiàn)代化中的農(nóng)村社會變遷——山東村莊兼并現(xiàn)象考察》，《戰(zhàn)略與管理》，1996年第5期。] 　　綜上所述，逐步城市化是農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的必然趨勢。但在我國社會主義條件下，農(nóng)村城市化不能在村鎮(zhèn)自然擴(kuò)張的過程中自發(fā)地實現(xiàn)，而必須納入農(nóng)村建設(shè)總體規(guī)劃之中，走村鎮(zhèn)向心式定向發(fā)展的道路, 針對村莊自然布局等情況采取3種不同的方法：平行位移法、蛇出巢穴法、一步到位法。具體實施中要注意：必須因地制宜，不能靠行政命令一刀切；要本著方便群眾造福人民的精神；要充分尊重群眾的意愿；不建千村一面的大樓房；要量力而行，考慮農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)承受能力；要貫徹經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益三者統(tǒng)一的原則；要關(guān)注產(chǎn)權(quán)關(guān)系龢利益分配問題。