煤礦安全檢察論文

【專家解說】：目前，我國(guó)煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)形勢(shì)較為嚴(yán)峻，安全問題已成為制約煤炭工業(yè)發(fā)展的突出問題之一。2003年世界煤炭產(chǎn)量約50億t，煤炭事故死亡總數(shù)8000人。當(dāng)年我國(guó)煤炭產(chǎn)量約占全球的35％，事故死亡人數(shù)則占80％以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過世界其他產(chǎn)煤國(guó)家煤礦事故死亡總數(shù)，全國(guó)每年還有十幾萬的事故傷殘人員。我國(guó)煤炭生產(chǎn)百萬噸死亡率，約為印度的10倍，美國(guó)的100倍。尤其是一次死亡10人以上的特大事故時(shí)有發(fā)生。這些事故不僅給人民生命財(cái)產(chǎn)帶來了巨大的損失，而且在國(guó)內(nèi)外造成了嚴(yán)重影響。我國(guó)亟需建立一種有效的多方制約性的安全生產(chǎn)保障機(jī)制，以提高煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)投入的積極性，降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化煤炭企業(yè)安全系統(tǒng)。 1 存在的問題 煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)保障機(jī)制是指影響煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)活動(dòng)的各種保障因素和相互聯(lián)系、相互制約，從而發(fā)揮煤礦安全生產(chǎn)保障功能的運(yùn)行機(jī)制。它是一種多因素、多環(huán)節(jié)、動(dòng)態(tài)、復(fù)雜的運(yùn)行系統(tǒng)。要從根本上扭轉(zhuǎn)煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)的被動(dòng)局面，不僅要重視安全技術(shù)和裝備的研究與開發(fā)，更重要的是還要在安全生產(chǎn)保障上進(jìn)行研究。近年來，國(guó)家先后頒布實(shí)施了《安全生產(chǎn)法》等法律法規(guī)，改革和調(diào)整了安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理體制，又通過《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全工作的決定》明確了安全許可證制度，提高了煤炭行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，明確提出建立安全生產(chǎn)控制指標(biāo)體系，并提出以經(jīng)濟(jì)政策促進(jìn)安全生產(chǎn)。特別是在2004年6月召開的“中國(guó)責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)論壇”上提出了保險(xiǎn)業(yè)應(yīng)該與煤炭安全生產(chǎn)工作相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)共同發(fā)展。但是，如何發(fā)揮政府、保險(xiǎn)業(yè)和煤炭行業(yè)三者的作用，保障煤炭企業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)的安全運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)政府、保險(xiǎn)業(yè)、煤炭行業(yè)與煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)系統(tǒng)性、制約性和互動(dòng)性的有效結(jié)合，是值得深入探討的問題。 煤炭行業(yè)傳統(tǒng)的體制是“國(guó)家監(jiān)察，行業(yè)管理，企業(yè)負(fù)責(zé)，群眾監(jiān)督”這樣一種以企業(yè)為主、行業(yè)管理為輔的安全生產(chǎn)保障模式。在這種模式下，目前暴露出很多不足之處： 1）從實(shí)踐上來看，安全評(píng)價(jià)不是煤炭企業(yè)的自覺行為，而是在一定法律法規(guī)的約束之下必須進(jìn)行的工作，因此，煤炭企業(yè)很容易將安全評(píng)價(jià)簡(jiǎn)單地理解為“辦安全許可證”，評(píng)價(jià)完成取得安全許可證之后就放松了對(duì)安全生產(chǎn)的持續(xù)改進(jìn)。 2）煤炭企業(yè)在取得安全許可證之后，有可能失去對(duì)安全投入的關(guān)注。我國(guó)在2000年就成立了國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局，2000年11月國(guó)務(wù)院通過了《中華人民共和國(guó)煤礦安全監(jiān)察條例》，幾年來，安全監(jiān)察局的監(jiān)察力度逐漸提高，但沒有真正與煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)系統(tǒng)中的保障功能有機(jī)地結(jié)合起來，對(duì)煤炭企業(yè)的安全系統(tǒng)進(jìn)行優(yōu)化。 3）煤炭企業(yè)在安全事故發(fā)生之前，由于缺乏安全評(píng)價(jià)和安全監(jiān)察的實(shí)質(zhì)性制約作用，企業(yè)看不出安全投入的產(chǎn)出效果，因此，煤炭企業(yè)的安全投資普遍較少，增加了安全事故發(fā)生的隱患。 4）煤炭企業(yè)基本上被從社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌制度中排除出來，在發(fā)生工傷事故時(shí)，只能由企業(yè)按規(guī)定賠償支付，賠償數(shù)額非常少；而且目前的煤炭企業(yè)還沒有意識(shí)到商業(yè)保險(xiǎn)的重要性，或是不愿承擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)支出成本，每次安全事故發(fā)生后，國(guó)家出于安定民心，大部分是由國(guó)家出面給予的，從而使煤炭企業(yè)失去了投資的積極性。 5）國(guó)有重點(diǎn)、國(guó)有地方、鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦中安全投入、安全狀況差別甚大，但國(guó)家的稅收和噸煤安全費(fèi)用提取費(fèi)率卻一樣，沒有調(diào)節(jié)和浮動(dòng)，嚴(yán)重挫傷了企業(yè)對(duì)安全投入的積極性。 6）煤炭企業(yè)（除私人企業(yè)外）法人均實(shí)行任命和聘任制，導(dǎo)致企業(yè)法人在其任期內(nèi)安全投入少，并存在僥幸心理。 總之，上述各個(gè)方面均對(duì)煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)帶來不利影響，而且最重要的是，目前所采取的各種安全治理手段和措施并沒有形成一個(gè)系統(tǒng)性和實(shí)質(zhì)上的制約性，沒有真正建立起一個(gè)充分發(fā)揮制約和促進(jìn)作用的安全保障機(jī)制，沒有真正改善和優(yōu)化煤炭企業(yè)的安全生產(chǎn)系統(tǒng)。 2 建立多方制約性的煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)保障機(jī)制 煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)保障機(jī)制的構(gòu)成涉及很多方面，如有關(guān)煤礦安全生產(chǎn)與管理的各種法律法規(guī)制度，煤礦安全評(píng)價(jià)方法，商業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)費(fèi)率的制定依據(jù)，安全監(jiān)察體系與制度，煤炭企業(yè)自身的安全管理體制等等。 煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)保障機(jī)制的建立是將某些法律法規(guī)政策、方法、策略和手段等根據(jù)企業(yè)整體安全的需要，有機(jī)地聯(lián)系起來，把煤炭企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)有效地組織起來，應(yīng)用定量分析和定性分析相結(jié)合的方法和計(jì)算機(jī)仿真技術(shù)，對(duì)煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)的保障機(jī)制進(jìn)行分析、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、調(diào)整和動(dòng)態(tài)優(yōu)化，從而達(dá)到最優(yōu)目的，以便充分發(fā)揮人力、物力和財(cái)力的潛力，通過各種有效的措施，使煤炭企業(yè)安全系統(tǒng)中的各種關(guān)系協(xié)調(diào)配合，以最終實(shí)現(xiàn)煤炭企業(yè)整個(gè)安全系統(tǒng)的綜合優(yōu)化。在這種思路下，煤炭企業(yè)安全保障機(jī)制的核心是煤炭企業(yè)的安全生產(chǎn)，除了煤炭企業(yè)自身的管理行為發(fā)揮作用外，還應(yīng)通過政府、保險(xiǎn)公司和煤炭行業(yè)協(xié)會(huì)等外部因素影響煤炭企業(yè)的安全生產(chǎn)行為，以實(shí)現(xiàn)煤炭企業(yè)安全系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)整體優(yōu)化。而政府、保險(xiǎn)公司和煤炭行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)發(fā)揮作用的側(cè)重點(diǎn)各不相同。 2.1 政府進(jìn)行安全評(píng)價(jià)，確定煤炭企業(yè)的安全級(jí)別 政府（如國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局）主要是按照《安全生產(chǎn)法》等法律法規(guī)的要求，委托安全評(píng)價(jià)中介機(jī)構(gòu)對(duì)煤炭企業(yè)的安全生產(chǎn)和管理狀況進(jìn)行分級(jí)評(píng)價(jià)，定出安全級(jí)別，政府部門進(jìn)行核查后對(duì)煤炭企業(yè)安全狀況給予定級(jí)，發(fā)放安全許可證。煤礦安全監(jiān)察部門還要對(duì)已取得安全許可證和已評(píng)定級(jí)別的企業(yè)進(jìn)行定期檢查和確定事故發(fā)生后的責(zé)任，并決定是否降低或取消安全許可證。煤炭企業(yè)為了取得安全許可證，得到比較理想的安全級(jí)別，就會(huì)按照評(píng)價(jià)指標(biāo)的要求進(jìn)行安全工程建設(shè)、安全設(shè)施和安全設(shè)備、儀器儀表的投入，確定了煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)的物質(zhì)保障基礎(chǔ)，即“硬件基礎(chǔ)”。使得煤炭企業(yè)增加了安全投資的積極性，奠定了安全生產(chǎn)的基本物質(zhì)基礎(chǔ)，也確定了煤炭企業(yè)安全的投入和成本水平。因此，煤炭企業(yè)就要權(quán)衡安全投入與安全成本，這兩者之間的合理比例要使安全系統(tǒng)處于一種最優(yōu)狀態(tài)。 2.2 強(qiáng)制煤炭企業(yè)進(jìn)行商業(yè)保險(xiǎn)，并實(shí)行浮動(dòng)費(fèi)率制 政府以強(qiáng)制性政策，委托商業(yè)保險(xiǎn)公司利用商業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制，根據(jù)政府部門所確定的煤炭企業(yè)安全級(jí)別，采取浮動(dòng)費(fèi)率的形式收取保險(xiǎn)費(fèi)，作為煤炭行業(yè)的準(zhǔn)入條件之一。安全級(jí)別高的企業(yè)，保險(xiǎn)費(fèi)率低；安全級(jí)別低的企業(yè)，保險(xiǎn)費(fèi)率高；如果發(fā)生安全事故，商業(yè)保險(xiǎn)公司要按一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賠付。煤炭企業(yè)的安全級(jí)別，決定了煤炭企業(yè)商業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的負(fù)擔(dān)程度，也確定了煤炭企業(yè)安全成本水平。通過研究商業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率與企業(yè)安全狀況之間的關(guān)系，以及差別保險(xiǎn)費(fèi)率對(duì)煤炭企業(yè)的促進(jìn)作用，從而使得煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)保障機(jī)制的作用能充分發(fā)揮。 2.3 成立煤炭同業(yè)工傷保險(xiǎn)基金會(huì) 煤炭行業(yè)協(xié)會(huì)主要是通過國(guó)家所賦予法律效力的政策，成立同業(yè)工傷保險(xiǎn)基金會(huì)，所有煤炭企業(yè)要按一定的標(biāo)準(zhǔn)提取安全基金，交給煤炭同業(yè)工傷保險(xiǎn)基金會(huì)，形成同業(yè)工傷保險(xiǎn)基金。我國(guó)《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》中，明確規(guī)定工傷保險(xiǎn)應(yīng)與事故預(yù)防相結(jié)合。煤炭行業(yè)協(xié)會(huì)的同業(yè)工傷保險(xiǎn)基金會(huì)由國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局指導(dǎo)，除了與煤礦安全監(jiān)察部門進(jìn)行定期安全檢查外，重點(diǎn)在于事故預(yù)防，其有權(quán)對(duì)政府提出重新評(píng)價(jià)煤炭企業(yè)級(jí)別的建議，有權(quán)對(duì)存在重大安全隱患的煤炭企業(yè)予以強(qiáng)制性停產(chǎn)，能夠與保險(xiǎn)公司進(jìn)行安全事故的責(zé)任鑒定和確定煤炭企業(yè)的賠償標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督執(zhí)行賠償；實(shí)現(xiàn)事故預(yù)防、醫(yī)療康復(fù)和工傷補(bǔ)償三位一體的工傷保險(xiǎn)機(jī)制。而煤炭行業(yè)協(xié)會(huì)的同業(yè)工傷保險(xiǎn)基金制度，使保險(xiǎn)基金的繳納構(gòu)成了煤礦安全成本的內(nèi)容，同時(shí)大部分工傷保險(xiǎn)基金主要用于各個(gè)煤炭企業(yè)的安全事故預(yù)防，使得企業(yè)加強(qiáng)安全培訓(xùn)教育、安全文化宣傳，確立煤炭企業(yè)的安全保障機(jī)制的“軟件基礎(chǔ)”，降低煤炭企業(yè)安全事故發(fā)生的可能性，并提高安全事故的事后賠償水平，保護(hù)了企業(yè)職工的利益。煤炭同業(yè)工傷保險(xiǎn)基金會(huì)，實(shí)際上通過基金的運(yùn)用不斷地對(duì)煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)系統(tǒng)進(jìn)行著動(dòng)態(tài)優(yōu)化，充分發(fā)揮安全生產(chǎn)保障機(jī)制的作用。 2.4 實(shí)行安全管理目標(biāo)責(zé)任制 煤炭企業(yè)安全管理目標(biāo)責(zé)任制，是煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)保障機(jī)制的有機(jī)組成部分。通過建立安全管理目標(biāo)責(zé)任制，進(jìn)行有效的安全績(jī)效考核，并通過與煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)察局、商業(yè)保險(xiǎn)公司、煤炭同業(yè)工傷保險(xiǎn)基金會(huì)的良性互動(dòng)機(jī)制，綜合內(nèi)外部影響因素的作用，實(shí)現(xiàn)煤炭企業(yè)安全系統(tǒng)的最優(yōu)化目標(biāo)，最終通過安全生產(chǎn)，取得良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，并建立良好的企業(yè)信譽(yù)。建立煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)保障機(jī)制的整體思路如圖1所示。 圖1 煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)保障機(jī)制關(guān)系圖 3 實(shí)施多方制約性煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)保障機(jī)制的意義 3.1 促使煤炭企業(yè)加大安全投入，有效遏止事故發(fā)生 事實(shí)上，煤礦安全事故發(fā)生的原因有很多，安全投入不足是其一。截止2003年底，國(guó)有重點(diǎn)煤炭企業(yè)對(duì)于安全投入欠帳164億元。實(shí)踐表明：安全狀況好的企業(yè)，安全投入都合理到位。為實(shí)現(xiàn)煤炭企業(yè)整體安全的最終目的，煤炭企業(yè)從業(yè)開始進(jìn)入這個(gè)行業(yè)就要注重安全投入。因?yàn)榘踩度胨?，決定著煤炭企業(yè)是否能夠獲得安全許可證，是否能夠取得理想的安全級(jí)別；而安全級(jí)別又影響到繳納商業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的費(fèi)率，以及繳納工傷保險(xiǎn)基金的比例；企業(yè)內(nèi)部安全管理目標(biāo)責(zé)任制的實(shí)行，同樣能夠提高企業(yè)對(duì)于安全投入的重視。因此，通過煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)保障機(jī)制的建立，促使煤炭企業(yè)加大投入，從而最終有效遏止安全事故的發(fā)生，使煤炭行業(yè)成為一個(gè)安全的行業(yè)。 3.2 有利于形成良性互動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“互贏” 煤炭企業(yè)進(jìn)行安全生產(chǎn)保障機(jī)制運(yùn)行的同時(shí)，與政府、保險(xiǎn)公司和行業(yè)協(xié)會(huì)形成了一個(gè)良性互動(dòng)機(jī)制。政府部門限制和提高了行業(yè)準(zhǔn)入條件，有效制止那些不能達(dá)到安全評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的不合格企業(yè)進(jìn)入煤炭行業(yè)，從根本上既保護(hù)了煤炭資源，又降低了整個(gè)行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)程度。同時(shí)，通過堅(jiān)持不懈的長(zhǎng)期安全監(jiān)察，加大了煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)的壓力，不能有任何安全管理上的松懈，使國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)察部門有效地發(fā)揮職能作用。保險(xiǎn)公司借助于各種商業(yè)保險(xiǎn)，既擴(kuò)大了業(yè)務(wù)種類和范圍，取得良好的經(jīng)濟(jì)效益，又能在事故發(fā)生后通過事故調(diào)查形成對(duì)煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)的一種特殊形式的監(jiān)督。而成立煤炭同業(yè)工傷保險(xiǎn)基金會(huì)，是建立一種有中國(guó)特色的工傷保險(xiǎn)體系，突出了事故預(yù)防的重要性，保護(hù)了從業(yè)人員的利益，減輕了國(guó)家和企業(yè)的負(fù)擔(dān)。由于保險(xiǎn)機(jī)制的引入，大大減輕了以往煤礦事故發(fā)生后各級(jí)政府進(jìn)行的大量事后工作，使政府從煩亂的事故處理中解脫出來，提高了工作效率。 3.3 運(yùn)用安全保障系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)優(yōu)化理念，不斷提高煤炭企業(yè)安全水平 影響煤炭企業(yè)安全狀況的內(nèi)部和外部因素的變動(dòng)，使得煤炭企業(yè)要不斷地進(jìn)行安全系統(tǒng)的調(diào)整。例如，隨著煤礦開采的進(jìn)展、開采技術(shù)的采用、煤層地質(zhì)狀況的改變等內(nèi)部因素的影響，煤炭企業(yè)要做到整體安全最優(yōu)化，也需要不斷地優(yōu)化安全生產(chǎn)的保障系統(tǒng)。而煤礦安全監(jiān)察過程中發(fā)現(xiàn)的問題、煤炭同業(yè)工傷保險(xiǎn)基金會(huì)提合理化建議，以及保險(xiǎn)公司的監(jiān)督等外部影響因素，同樣使企業(yè)要不斷地改善安全生產(chǎn)狀況。正是這種動(dòng)態(tài)的優(yōu)化理念，促使煤炭企業(yè)為實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)的最終目標(biāo)，不斷提高煤炭企業(yè)安全管理水平，不斷完善煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)的保障機(jī)制。 3.4 有利于煤炭企業(yè)樹立科學(xué)的安全發(fā)展觀 煤炭企業(yè)有著優(yōu)良的成本節(jié)約觀念，無論從礦井設(shè)計(jì)、設(shè)備購置和儀器儀表的配置，以及安全管理費(fèi)用的支出等方面，都從節(jié)約成本為出發(fā)點(diǎn)，特別是在前幾年煤炭整個(gè)行業(yè)發(fā)展萎靡之時(shí)，更是如此，但必須認(rèn)識(shí)到，節(jié)約成本也有其不可避免的負(fù)面作用，減少了安全投入，埋下了安全隱患，事故發(fā)生所造成的后果遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過所節(jié)約的成本，而安全事故所帶來的機(jī)會(huì)成本更是難以估計(jì)。建立煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)保障機(jī)制，并通過各種影響因素的動(dòng)態(tài)調(diào)整，就是要在安全投入和安全產(chǎn)出之間進(jìn)行權(quán)衡，在保證安全生產(chǎn)的前提下，提高安全投入水平的同時(shí)，要使安全投入所帶來的效益超過安全投入所發(fā)生的成本，樹立一種科學(xué)的安全發(fā)展觀。