從法律層面看，農(nóng)民燃燒秸稈屬于什么行為？其實質(zhì)是是什么

又到麥收季，又到了秸稈焚燒活躍期。近日，一則新聞頻見網(wǎng)絡(luò)：江蘇省環(huán)保廳經(jīng)調(diào)查核實后通報，南京高淳某鎮(zhèn)燃起了今年江蘇境內(nèi)焚燒秸稈的“第一把火”。事發(fā)當?shù)鼗鸸鉀_天、煙霧彌漫，在市區(qū)都能聞到空氣中濃重的焦糊味。筆者所在的蘇北某市，往年亦會遭受來自周邊城市或者本市的濃煙蹂躪，城市中彌漫著的黃色煙霧和刺鼻焦味足以能讓從未經(jīng)受戰(zhàn)爭洗禮的我們深刻體驗一把“戰(zhàn)爭硝煙”。盡管秸稈焚燒的危害年年講、查禁處罰的措施年年抓，可一年兩次無法逃避的煙熏仍持續(xù)多年，筆者不禁感嘆秸稈焚燒何以難禁。

其實，秸稈焚燒看似簡單問題然實則復(fù)雜。說簡單，是因為農(nóng)民焚燒秸稈的原因很簡單，在他們看來，秸稈不能吃、不能喝、不能賣錢，沒有什么經(jīng)濟價值，加上趕時間忙種下一茬作物，而將秸稈付之一炬，增加肥力；說復(fù)雜，是因為政府開展的秸稈禁燒禁拋、綜合利用工作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，秸稈焚燒造成的環(huán)境污染問題持續(xù)多年，各地政府窮于應(yīng)對，卻鮮有突破性成效。

一、            法律思維下的認知：法益調(diào)整和責(zé)任分擔(dān)意識下的政府干預(yù)

法益視角下，秸稈焚燒問題實質(zhì)上是兩大利益的博弈——農(nóng)民的經(jīng)濟利益和關(guān)乎社會公眾的環(huán)境利益。對農(nóng)民來說，秸稈焚燒可以將土地流失的大部分元素迅速補回，減少雜草和病蟲危害，因此就地焚燒秸稈是幾乎沒有成本最為經(jīng)濟的還田方法；而禁燒秸稈反而加大成本和負擔(dān)，因為機械收割留茬較高，農(nóng)民種植下一茬作物之前必須要先處理掉，而由于勞動力大量轉(zhuǎn)移導(dǎo)致沒有勞力處理秸稈；目前秸稈綜合利用難以形成高效的機械化操作和規(guī)模化效應(yīng)，秸稈綜合利用的經(jīng)濟價值對農(nóng)民沒有太大吸引力。對社會公眾來說，秸稈焚燒無疑是百害無益的。

兩大利益的博弈帶來的是農(nóng)民責(zé)任與政府責(zé)任的分擔(dān)問題。所謂“誰的東西誰做主”，秸稈歸農(nóng)民所有，農(nóng)民最有處置權(quán)，所以在農(nóng)民看來，焚燒秸稈天經(jīng)地義。但農(nóng)民處置秸稈不能危害社會公眾利益，在政府看來，這是農(nóng)民的責(zé)任。經(jīng)濟學(xué)中科斯定理告訴我們，一個人的行為對旁觀者福利的影響被稱為外部性：如果對旁觀者的影響是有利的稱為正外部性，如果對旁觀者的影響是不利的稱為負外部性。外部性是政府采取干預(yù)行為的正當理由，秸稈焚燒顯然是個負外部性，所以各地政府禁燒秸稈無可厚非，是政府權(quán)力亦是政府應(yīng)盡的職責(zé)。

利益的博弈和責(zé)任的分擔(dān)，考驗著政府能力和法治意識。在法治社會，通過政府干預(yù)解決負外部性問題，必然要求政府干預(yù)的正當性。外部性是政府干預(yù)的正當理由，而政府能否提出切實可行的解決方案并最終取得實效，則是政府干預(yù)措施本身是否正當?shù)呐袛鄻藴省Ｕ數(shù)母深A(yù)措施既要考慮政府干預(yù)的成本和收益，更要考慮誰受益誰受損的價值判斷問題。因此，對現(xiàn)有利益的調(diào)整是否合理將成為政府干預(yù)措施成敗的關(guān)鍵。

基于上述理由，政府為了社會公眾的環(huán)境利益，對秸稈焚燒行為進行干預(yù)之前，應(yīng)當首先弄清秸稈焚燒問題的主要原因，關(guān)注秸稈焚燒涉及的利益環(huán)節(jié)，然后定位農(nóng)民和政府的角色分擔(dān)，最終制定可行的干預(yù)方案，并付諸實施。

二、法律思維下的分析：政府干預(yù)需具有法律上的可行性

從城市彌漫的濃煙程度來看，各地政府單純的禁燒措施無疑是難見成效的，甚至產(chǎn)生一些不良后果。南京去年出臺了據(jù)稱史上最嚴的禁燒令——“誰燒罰誰，燒誰罰誰”，不僅燒自家地里的秸稈要被處罰，別人在自家田里點火焚燒，自己也要受罰。這和前兩年網(wǎng)上曾報道過的江蘇泗陽縣某農(nóng)民自家農(nóng)田被別人燒而被處罰的事件如出一轍?！吧嫌姓?，下有對策”，一些地區(qū)甚至出現(xiàn)村民集體雇人偷偷焚燒秸稈的怪現(xiàn)象。

除此之外，筆者注意到，這幾年秸稈焚燒的特點是白天煙霧不太嚴重，而晚上煙霧特大。究其原因，竟是白天禁燒，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織人力巡查，晚上則難以巡查，導(dǎo)致農(nóng)民集中到晚上偷偷焚燒，而晚上秸稈回潮，極易產(chǎn)生煙霧，加之沒有陽光，煙霧進入空氣后難以消散，導(dǎo)致空氣污染急劇上升。

筆者認為，從法治角度來說，用公權(quán)力去禁止某一行為的前提，在于該禁止措施必須符合民意，具有法律上的可行性。然而，當下各地政府的命令式禁燒措施顯然沒有充分尊重農(nóng)民的利益，沒有得到農(nóng)民的支持，在法律上也就不具有可行性。以上述自家秸稈被他人所燒來說，政府要處罰這樣一個農(nóng)民，顯然不服眾，正如多數(shù)網(wǎng)民所認為的那樣，這個農(nóng)民有可能自己放火焚燒，也有可能被他人陷害。從證據(jù)學(xué)上看，政府很難掌握該農(nóng)民放火的證據(jù)，事實難以認定，更別說適用處罰措施了。如果有關(guān)人員尤其是基層干部不顧證據(jù)的客觀性而粗暴執(zhí)法，必然造成民眾對處罰公正性的不滿和對依法行政的不屑，甚至引起上訪、鬧訪等嚴重后果。

二、            法律思維下的破解：通過科學(xué)的制度設(shè)計解決社會問題

秸稈焚燒引起的空氣污染是政府干預(yù)的直接原因，但事實上，空氣污染僅是環(huán)境污染的一個方面。政府對秸稈焚燒行為進行干預(yù)的目的不應(yīng)僅局限于解決秸稈焚燒引起的空氣污染問題，更重要的是以環(huán)保的理念對待秸稈處理，以環(huán)保方式代替簡單的秸稈焚燒手段，實現(xiàn)最大限度的環(huán)保。目前，秸稈綜合利用方式主要可分為兩大類，一是通過粉碎、生產(chǎn)沼氣、飼料、培養(yǎng)食用菌等多種方式處理后，最終作為有機肥料還田。二是用作造紙、壓制纖維板、生產(chǎn)木炭或發(fā)電等工業(yè)原料。從政府介入的環(huán)保目的看，將秸稈用于造紙、發(fā)電等工業(yè)化處理僅能減少空氣污染，并不是最終的環(huán)保處理，而秸稈最好的歸宿是作為有機肥還田，真正實現(xiàn)完全環(huán)保。

在對某個社會問題深刻了解的基礎(chǔ)上，良好的制度設(shè)計方能應(yīng)運而生。秸稈焚燒問題的背后，折射出我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)的瓶頸。新農(nóng)村建設(shè)是個系統(tǒng)工程，需要高素質(zhì)的創(chuàng)業(yè)人才，走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、科技化之路，擺脫傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民行為。而我國當前土地使用權(quán)分散，體制問題導(dǎo)致的城鄉(xiāng)收入差距，使得中國農(nóng)村難以留下勞動力和高素質(zhì)創(chuàng)業(yè)人才，農(nóng)業(yè)科技水平難以提高，生態(tài)農(nóng)業(yè)難以推行，秸稈的綜合利用成為少有的實驗點，大規(guī)模的焚燒秸稈也就在所難免。

法治社會下的政府干預(yù)強調(diào)用科學(xué)的制度設(shè)計解決社會問題。而一個科學(xué)高效的制度設(shè)計，必然是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要理性的設(shè)計者、充分的調(diào)研準備、可行的方案措施、有序的實施制度。當某種社會問題難以在短期內(nèi)根本解決時，也應(yīng)制定能夠緩和的應(yīng)急措施。筆者認為，政府要解決秸稈焚燒問題，至少做到以下幾點：一是從直接減少秸稈焚燒層面上考慮，針對農(nóng)村勞動力不足的特點，以農(nóng)機補貼和勞動力政府采購為重點，提高機械化處理秸稈水平，將秸稈有效的還田。二是從長期發(fā)展考慮，改善農(nóng)村創(chuàng)業(yè)環(huán)境，增強農(nóng)業(yè)的吸引力，引導(dǎo)、鼓勵更多的創(chuàng)業(yè)人才加入農(nóng)業(yè)，增強農(nóng)業(yè)本身對秸稈的綜合利用的需求，提高經(jīng)濟附加值。三是要改革農(nóng)業(yè)發(fā)展中的不合理機制，走產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)之路，讓秸稈真正成為農(nóng)民眼中有價值的“寶”。四是注重靈活性和實效性，某些地方在建立完善機制之前，宜采取疏導(dǎo)的方式減緩秸稈焚燒產(chǎn)生的空氣污染，譬如引導(dǎo)農(nóng)民將秸稈曬干后，集中在烈日和有風(fēng)天氣條件下定時定點焚燒，以便讓秸稈快速燃燒減少濃煙的產(chǎn)生，利用空氣流動吹散產(chǎn)生的煙霧。