西方福利危機(jī)對(duì)我國(guó)福利改革的啟示

【專家解說】：淺談北歐國(guó)家的福利政策對(duì)我國(guó)改革的啟示 摘要]二戰(zhàn)后西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍建立了福利國(guó)家制度，其中北歐各國(guó)的福利國(guó)家制度堪稱典范。但20世紀(jì)70年代以來(lái)北歐在福利國(guó)家制度建設(shè)中也暴露出了許多矛盾和問題。本文對(duì)北歐福利國(guó)家的危機(jī)以及90年代以來(lái)北歐各國(guó)福利國(guó)家的改革進(jìn)行了分析，這對(duì)建立和完善我國(guó)社會(huì)保障制度具有一定的借鑒意義。 （世經(jīng)評(píng)論·北京）二戰(zhàn)后西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍建立了福利國(guó)家制度，其中北歐各國(guó)（主要指瑞典、丹麥、挪威、芬蘭）的福利國(guó)家制度堪稱典范。20世紀(jì)70年代以來(lái)，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的變化，北歐的福利國(guó)家制度也出現(xiàn)了諸多的矛盾和問題，陷入了福利國(guó)家的危機(jī)。90年代以來(lái)，北歐各國(guó)對(duì)其原有的福利國(guó)家制度進(jìn)行了新的探索和政策調(diào)整，使福利國(guó)家制度逐步走出了危機(jī)。對(duì)北歐福利國(guó)家的改革進(jìn)行分析，借鑒北歐的福利國(guó)家制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的我國(guó)社會(huì)保障制度的建立，具有十分重要的意義。 一、北歐福利國(guó)家改革的背景 所謂福利國(guó)家就是由國(guó)家立法而建立起來(lái)的比較完善的社會(huì)保障制度?，F(xiàn)代意義上的北歐福利國(guó)家則是在二戰(zhàn)以后建立起來(lái)的。戰(zhàn)后至70年代初是北歐社會(huì)福利事業(yè)大發(fā)展的時(shí)期。此時(shí)的北歐經(jīng)濟(jì)已度過了復(fù)蘇階段，進(jìn)入了高速發(fā)展時(shí)期。經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)為福利國(guó)家的完善提供了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。這一時(shí)期北歐各國(guó)在原有的福利制度的基礎(chǔ)上，在內(nèi)容上不斷進(jìn)行充實(shí)和擴(kuò)展，形成了被稱為社會(huì)民主主義體制的福利模式。該模式以普遍主義和社會(huì)平等觀念為價(jià)值核心，具有高稅收和高再分配效應(yīng)等制度特征。北歐福利國(guó)家制度在戰(zhàn)后至70年代對(duì)于緩解社會(huì)矛盾、穩(wěn)定社會(huì)秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展起到了積極作用。北歐各國(guó)也因此被稱為“福利國(guó)家的櫥窗”和“西方世界的社會(huì)試驗(yàn)室”。70年代中期以來(lái)，在石油危機(jī)的打擊下，北歐各國(guó)相繼發(fā)生了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，陷入了“滯脹”（高通脹、高失業(yè)、低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)）的困境。經(jīng)濟(jì)危機(jī)又引發(fā)了與之密切相聯(lián)的“福利國(guó)家”的危機(jī)，給經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及政治發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)重的后果。 （一）經(jīng)濟(jì)危機(jī)致使福利國(guó)家難以為繼 社會(huì)福利水平的提高實(shí)際上是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果分享的結(jié)果。在70年代初之前，北歐各國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)基本上還可以維持社會(huì)福利狀況的改善。但是在70年代中期以后，由于石油危機(jī)而引發(fā)的世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，使北歐各國(guó)的經(jīng)濟(jì)陷入困境。但由于福利制度的剛性，只能增加，不能減少，北歐各國(guó)不得不繼續(xù)提高福利水平。日益龐大的社會(huì)保障支出使政府赤字劇增，債臺(tái)高筑，出現(xiàn)了巨大的“財(cái)政黑洞”。到80年代中期，在1988年，丹麥的凈外債占到了其當(dāng)年國(guó)民生產(chǎn)總值的40.2%，瑞典占23.0%，挪威占20.2%.在1990年芬蘭的預(yù)算還是盈余的，但此后，經(jīng)常項(xiàng)目逆差上升到了250億馬克以上，幾乎達(dá)到了國(guó)民生產(chǎn)總值的5%.這在一定程度上使北歐各國(guó)的經(jīng)濟(jì)狀況更加惡化。 （二）高稅收、高福利和福利平均化導(dǎo)致了嚴(yán)重的社會(huì)問題 北歐各國(guó)的高福利是靠征收高額累進(jìn)稅來(lái)支撐的。稅收過高，意味著追加的勞動(dòng)生產(chǎn)物大部分將落入政府手中，這就“截?cái)嗔藙趧?dòng)與收益之間的聯(lián)系”，打擊了人們的勞動(dòng)積極性。70年代中期以來(lái)，由于持續(xù)的通貨膨脹，北歐各國(guó)職工的名義工資有了較大的增加，但人們卻不愿意晉入高一級(jí)的累進(jìn)稅交納標(biāo)準(zhǔn)，這是因?yàn)楹芏嗳说墓べY增加反而不能抵補(bǔ)多交稅款的部分。為了維持年收入不致越入高一級(jí)的納稅標(biāo)準(zhǔn)，很多職工隔一段時(shí)間就要請(qǐng)幾天病假。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在瑞典職工每年平均病休日，1960年為19.2天，而在1979年則增至23天，許多工廠企業(yè)的缺勤率常常高達(dá)20%以上，從而創(chuàng)下了歐洲最高的曠工率。同時(shí)，由于福利政策給予無(wú)業(yè)者和失業(yè)者的社會(huì)保險(xiǎn)同在職人員的收入相差無(wú)幾，依賴社會(huì)保障不但可以維持基本生活，而且不用納稅，其結(jié)果是不愿意工作的懶漢越來(lái)越多，造成了一批寄生于該制度的“食利者”階層，這批“食利者”的存在，不僅破壞了福利制度建設(shè)的初衷，而且造成了許多新的社會(huì)問題。瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家林德貝克則把上述現(xiàn)象稱為福利國(guó)家中的“工作泄勁”，他指出，在高稅收和高福利的情況下，產(chǎn)生出一種所謂“替代效應(yīng)”，即人們寧愿以多缺勤來(lái)取代過去的多工作，以便在家里從事某種服務(wù)性生產(chǎn)，有的甚至干私活，搞黑市交易，或者以“失業(yè)”替代“就業(yè)”，以便靠失業(yè)救濟(jì)金生活而等待更好的工作。他認(rèn)為高稅收和高福利所造成的人們“工作泄勁”問題，乃是生產(chǎn)率下降的一個(gè)深刻原因。 （三）北歐各國(guó)政治的一致性發(fā)生了動(dòng)搖 戰(zhàn)后，隨著社民黨政府“階級(jí)合作”政策的推行，北歐各國(guó)的政府、工會(huì)和企業(yè)之間在政治上保持了高度的一致性，這種一致性為福利國(guó)家的建立創(chuàng)造了有利的條件。而70年代中期以后，福利國(guó)家危機(jī)導(dǎo)致了北歐各國(guó)的各種矛盾激化，這種政治的一致性逐漸動(dòng)搖。右翼政黨和雇主聯(lián)盟把其國(guó)內(nèi)面臨的一切經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題都?xì)w因于社民黨長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的過分干預(yù)，北歐各國(guó)社民黨的執(zhí)政優(yōu)勢(shì)受到了沖擊。從70年代中后期開始，社民黨自30年代以來(lái)在北歐政壇長(zhǎng)期執(zhí)政的局面被打破，右翼政黨上臺(tái)執(zhí)政，北歐各國(guó)的政治力量的對(duì)比開始由左翼政黨占主導(dǎo)地位向左右翼政黨勢(shì)力均衡的方向轉(zhuǎn)移。政治環(huán)境的變化使得北歐各國(guó)的左、右翼政黨都把改革福利國(guó)家作為它們吸引選民的主要手段。 二、北歐福利國(guó)家改革的主要措施 20世紀(jì)80年代，北歐各國(guó)政府開始嘗試對(duì)社會(huì)福利政策進(jìn)行改革，其中包括改革稅制，削減社會(huì)福利，減少國(guó)家補(bǔ)貼等。但由于北歐社會(huì)福利制度遇到的困境積重難返，再加上北歐各國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期衰退，失業(yè)率上升，人民的生活水平下降，在此時(shí)，對(duì)福利制度任何微小的改革，都會(huì)對(duì)居民中相當(dāng)一部分人產(chǎn)生影響。因此，這一時(shí)期的改革力度不大，效果甚微。20世紀(jì)90年代以來(lái)，北歐各國(guó)進(jìn)一步加大了改革力度，其具體措施概括起來(lái)主要有以下幾個(gè)方面： （一）社會(huì)福利制度地方化改革 在社會(huì)福利制度地方化改革方面，北歐各國(guó)強(qiáng)調(diào)中央政府的權(quán)力下放，使地方政府成為社會(huì)福利的主要提供者，其目的是要減輕中央政府社會(huì)福利支付的負(fù)擔(dān)，充分發(fā)揮地方政府在社會(huì)福利實(shí)施和管理中的積極作用。在瑞典，他們按照“貼近居民生活和了解居民需要”的程度，建立了三級(jí)公共服務(wù)體系，并進(jìn)行了相應(yīng)的職能劃分：第一級(jí)是中央政府，主要是負(fù)責(zé)全國(guó)社會(huì)福利和社會(huì)服務(wù)方面的法規(guī)建設(shè)和發(fā)展的規(guī)劃。第二級(jí)是郡政府，負(fù)責(zé)國(guó)家福利和社會(huì)服務(wù)政策方針在本地區(qū)范圍內(nèi)的細(xì)則和補(bǔ)充，并提供醫(yī)療保健服務(wù)的管理。第三級(jí)是市鎮(zhèn)政府，負(fù)責(zé)中央政府和郡政府上述方針政策在本轄區(qū)范圍內(nèi)的補(bǔ)充，以及負(fù)責(zé)各類社會(huì)服務(wù)、金融支持等事務(wù)。挪威中央政府和地方政府之間也有非常明確的分工。市級(jí)政府主要負(fù)責(zé)勞動(dòng)力密集型服務(wù)，中央政府主要負(fù)責(zé)收入再分配和其他集體性服務(wù)。一般情況下，大約70%的勞動(dòng)者福利以及75%的公共部門雇員工資由地方政府支出;行政管理、國(guó)防、養(yǎng)老金等，中央政府支出占絕大多數(shù)。因此，福利政策的實(shí)施者主要是地方政府。在丹麥和芬蘭，中央政府只負(fù)責(zé)制定政策、標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃和實(shí)施轉(zhuǎn)移支付等宏觀調(diào)控方面的任務(wù)，大多數(shù)職責(zé)都下放給地方政府承擔(dān)，包括老年人的照顧和服務(wù)、嬰兒家庭補(bǔ)貼、殘疾人康復(fù)和照料、失業(yè)救濟(jì)（沒有交納社保費(fèi)的失業(yè)人員）、生病津貼以及社會(huì)養(yǎng)老金分配等，地方政府也被稱為“全能政府”，有充分的權(quán)力進(jìn)行具體的福利立法，擔(dān)負(fù)著完成社會(huì)政策的任務(wù)。 （二）醫(yī)療服務(wù)方面的改革 北歐國(guó)家在醫(yī)療服務(wù)方面改革的目標(biāo)是控制健康醫(yī)療費(fèi)用支出，防止醫(yī)療費(fèi)用需求無(wú)限擴(kuò)大。其主要措施：一是改變醫(yī)療預(yù)算體制和方法，將原有的固定醫(yī)院預(yù)算制改為浮動(dòng)制，對(duì)醫(yī)院的預(yù)算撥款與醫(yī)院的實(shí)際醫(yī)療效果掛鉤。二是“個(gè)人自由選擇醫(yī)院原則”。根據(jù)這一原則，公民個(gè)人可以在一定范圍內(nèi)（一般是一個(gè)城市內(nèi)）選擇任何一家醫(yī)院就醫(yī)。由于醫(yī)院的醫(yī)療效率直接影響到其預(yù)算撥款額，這一措施促進(jìn)了醫(yī)院間的競(jìng)爭(zhēng)，改善了醫(yī)療服務(wù)水平。三是在醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域引進(jìn)私人投資。1992年，瑞典政府頒布法令，提出有效合理利用各種老年社會(huì)服務(wù)資源，提高老年社會(huì)服務(wù)實(shí)際效果，強(qiáng)調(diào)為老年人提供更多的個(gè)人選擇機(jī)會(huì)。當(dāng)年，瑞典建立270個(gè)私營(yíng)老年護(hù)理機(jī)構(gòu)，占瑞典全國(guó)老年護(hù)理機(jī)構(gòu)的1/3，71個(gè)地方政府和6個(gè)郡政府已經(jīng)就老年和兒童照顧與私營(yíng)社會(huì)福利機(jī)構(gòu)簽定了協(xié)議。芬蘭在老人護(hù)理和兒童日間照顧方面也進(jìn)行了一些改革，嘗試由私營(yíng)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)。 （三）就業(yè)政策的改革 北歐福利國(guó)家的一個(gè)重要特征就是“充分就業(yè)”，它的基本含義就是對(duì)“工作權(quán)利”的確認(rèn)與確定。從20世紀(jì)90年代以來(lái)，北歐各國(guó)開始引入強(qiáng)調(diào)......