中國與美國的西部大開發(fā)有什么根本不同

【專家解說】：推進西部大開發(fā)，是一個長期的重大戰(zhàn)略，將貫穿于新疆現(xiàn)代化建設的全過程。當前新疆在推進西部大開發(fā)過程中還面臨許多困難和問題。主要表現(xiàn)在新疆不僅與東部地區(qū)之間發(fā)展差距仍在擴大，與西部一些過去與新疆情況相當?shù)氖^(qū)也出現(xiàn)了差距拉大的趨勢，“三農(nóng)”問題相當突出，基礎(chǔ)設施落后仍然是制約新疆經(jīng)濟社會發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，生態(tài)環(huán)境局部改善但整體惡化的趨勢還沒有完全扭轉(zhuǎn)，經(jīng)濟增長方式粗放，資源和環(huán)境約束日益嚴重，低水平重復建設現(xiàn)象還在發(fā)生，科技教育衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展滯后，人才不足、人才流失現(xiàn)象嚴重，投資環(huán)境亟待改善，外資和社會資金進入新疆地區(qū)增長緩慢，經(jīng)濟發(fā)展的體制性障礙突出，自我發(fā)展能力不足。本文所要重點探討的是美國西部開發(fā)模式(新疆與當年的美國西部有著驚人的相似之處，美國西部開發(fā)的成功經(jīng)驗可以為新疆西部大開發(fā)提供參照標本，為我所用)的借鑒和新疆西部大開發(fā)的資本支撐。 一、借鑒美國開發(fā)西部的成功經(jīng)驗全力推進西部大開發(fā)向縱深發(fā)展。 一是利用靈活優(yōu)惠的土地開發(fā)政策推進西部大開發(fā)進程。19世紀美國為了鼓勵更多的人向西部遷移，制定了靈活多樣的土地開發(fā)優(yōu)惠政策，極大地推動了西部開發(fā)的進程。我國實行土地公有制，不可能用同樣的方式來鼓勵西部開發(fā)，但是完全可以制定其他多種優(yōu)惠政策來調(diào)動新疆西部大開發(fā)的積極性?？梢钥紤]將一定面積待開發(fā)治理土地以低價、無償或先期注入資金扶持的方式,承包、分租或批租給某單位和個人，在治理開發(fā)的前期給予貸款、補貼、貼息、雇傭工人工資、醫(yī)療有保障等政策，規(guī)定幾十年不變，承包或承租者擁有充分的土地使用、轉(zhuǎn)讓、和經(jīng)營管理權(quán)。政府的目的就是先投錢，慢慢少投錢到不投錢，鼓勵、養(yǎng)活并穩(wěn)定一部分人長時間甚至一生以植樹種草、治理土地為業(yè)，等到土地治理開發(fā)產(chǎn)生明顯經(jīng)濟效益時，政府通過各種手段鼓勵承租者將所得利潤用于土地更大面積的治理開發(fā)，而決不收取利潤，一直到形成土地開發(fā)的良性循環(huán)。 二是中央政府應因地、因時制宜地賦予新疆更大的自主權(quán) 。美國開發(fā)西部過程中，除了聯(lián)邦政府采取了大規(guī)模的財政補貼和轉(zhuǎn)移支付政策外，州、縣等地方政府具有相當大和靈活的自主權(quán)，很大程度上吸引了企業(yè)的進入，鞏固了美國西部開發(fā)的經(jīng)濟基礎(chǔ)。新疆在財政收入、國內(nèi)生產(chǎn)總值、進出口等方面占全國的比重較低，應允許新疆擁有更大、更多的政策制定權(quán)，只要在堅持社會主義市場經(jīng)濟和遵紀守法的原則下，敢闖敢試，多想多干，誰能實現(xiàn)自己的迅速發(fā)展，誰能減少對國家的依賴和對中央財政的負擔，誰就是正確的，誰就是值得發(fā)揚光大的。例如，是否可以允許新疆擁有自己制定稅收政策的權(quán)力;能否考慮新疆在項目審批、進出口企業(yè)登記、企業(yè)上市、開發(fā)區(qū)設立等方面擁有更大的自主權(quán);還可以考慮賦予新疆在對外開放、引進外資方面更大的權(quán)力;另外，在發(fā)行地方債券、建立地方銀行以及設立地方證券場外交易中心等方面，可以考慮給予新疆更大的權(quán)力和優(yōu)惠。 三是重視發(fā)揮高新科技產(chǎn)業(yè)對新疆產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的拉動作用。美國在兩次世界大戰(zhàn)期間，大發(fā)戰(zhàn)爭財，發(fā)展了一批具有相當技術(shù)水平和規(guī)模實力的軍工企業(yè)，這些軍工企業(yè)大都分布在美國的西部地區(qū)。進入冷戰(zhàn)時期以后，美國大量的軍工企業(yè)轉(zhuǎn)為民用，利用原有的軍事高科技基礎(chǔ)，再加上西部地區(qū)豐富的資源以及廉價的土地和勞動力，西部地區(qū)以宇航、原子能、電子、生物等為代表的高科技產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，極大地推動了美國西部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級換代的步伐。新疆早在“三線”建設時期發(fā)展了相當一批出于國防考慮的重化工業(yè)和軍工企業(yè)，奠定了新疆的工業(yè)基礎(chǔ)，新疆應該利用原有較強的技術(shù)力量和工業(yè)基礎(chǔ)，在個別地區(qū)、個別行業(yè)集中大力發(fā)展高新科技產(chǎn)業(yè)，使其成為帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級換代的“龍頭”。 ?二、牢牢把握區(qū)情，突出四大結(jié)合，扎扎實實推進西部大開發(fā)。 一是將民族區(qū)域自治權(quán)與西部大開發(fā)政策有效結(jié)合起來。新疆具有優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢，又是民族區(qū)域自治區(qū)，如何堅持和完善民族區(qū)域自治制度，行使自治權(quán)，并與西部大開發(fā)政策有效結(jié)合，是值得我們深思的重大課題。當前關(guān)鍵是根據(jù)《民族區(qū)域自治法》制定出符合新疆實際的西部大開發(fā)配套法規(guī)和政策，民族自治州、縣也應根據(jù)自治權(quán)制定出符合當?shù)貙嶋H的相關(guān)政策措施。實施區(qū)域差別政策，對民族地區(qū)、貧困地區(qū)實行差別對待。區(qū)域差別政策是一個國家或地區(qū)立足于客觀存在的區(qū)域差異，通過政府所制定的，旨在實現(xiàn)區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展的宏觀經(jīng)濟政策。新疆實施區(qū)域差別政策有兩個層面，一個是國家對實施有別于東中部等地區(qū)的經(jīng)濟政策;另一層面是自治區(qū)在新疆范圍內(nèi)實行區(qū)域差別政策，尤其是對國家及自治區(qū)級貧困地區(qū)、少數(shù)民族自治縣給予更優(yōu)惠的傾斜政策，扶持這些地區(qū)加快發(fā)展。 二是將上海合作組織區(qū)域一體化發(fā)展與西部大開發(fā)充分結(jié)合起來，全方位對外開放，開拓中亞、俄羅斯市場。新疆是連接中國與亞歐兩個潛力巨大的市場結(jié)合部，中亞五國和俄羅斯2億多人口，我國擁有13億人口，合計15多億人口的消費市場，使雙方經(jīng)濟發(fā)展蘊藏著巨大的依存性和潛力。因此，新疆經(jīng)濟發(fā)展要確立“吸引內(nèi)地，輻射周邊，連接歐亞”的戰(zhàn)略思路。就新疆市場要求來說，對中亞和俄羅斯的資源性產(chǎn)品需求巨大。隨著陸上通道優(yōu)勢的進一步發(fā)揮，新疆完全可以將亞歐這一擁有眾多人口的兩大市場緊密連接在一起，通過經(jīng)濟合作為紐帶，帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量升級，加工技術(shù)升級，促進亞歐區(qū)域經(jīng)濟的共同發(fā)展。 三是將優(yōu)勢資源轉(zhuǎn)換戰(zhàn)略與西部大開發(fā)充分結(jié)合起來，拓寬優(yōu)勢資源轉(zhuǎn)換戰(zhàn)略的實施空間，用戰(zhàn)略新思維整合中亞國家能源資源，建立國家能源資源陸上安全大通道。面對我國能源資源嚴重短缺的現(xiàn)實困境，我們必須從國家能源資源的戰(zhàn)略高度，充分發(fā)揮新疆向西開放的橋頭堡作用，在更大范圍、更廣領(lǐng)域和更高層面上參與國外競爭，全面提升對外開放水平，加大“走出去”戰(zhàn)略的力度，利用“兩個市場、兩種資源”，進行謀劃、思維和運作，加強同周邊國家以能源資源互補為主的經(jīng)濟技術(shù)合作，不斷拓寬優(yōu)勢資源轉(zhuǎn)換戰(zhàn)略的實施空間，變地區(qū)性經(jīng)濟戰(zhàn)略為國家級重大發(fā)展戰(zhàn)略。這是我們站在新世紀新的歷史起點上必然的重大的歷史選擇。要加大同周邊國家油氣資源聯(lián)合勘探開發(fā)力度，鼓勵有條件的企業(yè)和公司到周邊國家投資辦廠和承包工程，聯(lián)合開發(fā)當?shù)氐挠蜌狻⒌V產(chǎn)、森林和農(nóng)業(yè)資源，大幅度增加原油、木材和其他礦產(chǎn)品進口，建立國家能源資源陸上安全大通道。切實加強對周邊國家的國情研究，通過實地考察，全面了解其經(jīng)濟貿(mào)易政策、出口管制、資源分布、市場需求等方面的情勢，密切與周邊國家的經(jīng)貿(mào)合作。緊緊依托內(nèi)地強大的制造業(yè)優(yōu)勢，以歐亞第二大陸橋和312、314國道為干線，以烏魯木齊和沿線中心城市工業(yè)園區(qū)為載體，在烏昌經(jīng)濟區(qū)、博樂-阿拉山口、伊寧-霍爾果斯、喀什-阿圖什、塔城-巴克圖等地建立若干個進出口加工區(qū)，積極與國內(nèi)有實力的制造業(yè)集團聯(lián)合，創(chuàng)新出口加工基地建設，推動外向型經(jīng)濟加快發(fā)展，提升出口制造水平，培育發(fā)展以新疆為基地的“兩頭在外”的資源產(chǎn)品加工業(yè)。培育一批現(xiàn)代物流企業(yè)，在中心城市、重要口岸和重點工業(yè)園區(qū)規(guī)劃布局一批現(xiàn)代物流園區(qū)，加快推進內(nèi)外貿(mào)易一體化，真正把新疆建成沿海內(nèi)地省區(qū)開拓中亞、南亞、中東、東歐和俄羅斯市場的前沿陣地和國家高技術(shù)輕工產(chǎn)品向西推進的中轉(zhuǎn)集散地。 四是將新疆新型工業(yè)化和新農(nóng)村建設與西部大開發(fā)充分結(jié)合起來。以新型工業(yè)化和新農(nóng)村建設為抓手，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展特色經(jīng)濟和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，促進資源優(yōu)勢向產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、經(jīng)濟優(yōu)勢轉(zhuǎn)化。依托各類資源和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，大力發(fā)展能源、礦業(yè)、機械裝備、旅游、特色農(nóng)業(yè)、中藥材加工等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。大力改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮國防科技工業(yè)的作用，走出一條符合新疆特點的新型工業(yè)化道路。要加大解決新疆“三農(nóng)”問題的力度。西部大開發(fā)必須堅持以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，把解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村問題放在突出位置。要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，以增加農(nóng)民收入為中心，加快新疆農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。要高度重視糧食生產(chǎn)，依法加強耕地管理，嚴格保護和建設基本農(nóng)田，穩(wěn)定和提高糧食綜合生產(chǎn)能力。積極推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，提高農(nóng)業(yè)綜合效益。認真落實中央關(guān)于取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、減免農(nóng)牧業(yè)稅的政策，使農(nóng)牧民休養(yǎng)生息，調(diào)動他們的生產(chǎn)積極性。發(fā)揮新疆氣候和生物多樣性的優(yōu)勢，加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，搞好棉花、糖料、水果、肉類、奶類等特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。拓寬農(nóng)民參與公共工程建設、外出打工等增收渠道，促進農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)領(lǐng)域和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)。加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的資金投入力度，改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件。要大力發(fā)展新疆教育、衛(wèi)生等各項社會事業(yè)。西部大開發(fā)，關(guān)鍵在教育、在人才、在提高勞動者素質(zhì)。國務院決定用五年時間在西部地區(qū)基本普及九年義務教育，基本掃除青壯年文盲。新疆各級人民政府要把“兩基”攻堅作為重要任務。認真實施《西部地區(qū)人才開發(fā)十年規(guī)劃》，建立起吸引人才、留住人才、加快人才成長的人才開發(fā)機制，加大干部交流和人才培訓力度。要研究采取特殊政策，吸引更多的大學畢業(yè)生、國內(nèi)外人才到新疆工作和創(chuàng)業(yè)。加強公共衛(wèi)生設施建設，加快建設疾病預防控制體系和醫(yī)療救治體系。逐步建立和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和貧困農(nóng)民家庭醫(yī)療救助制度。建立健全縣、鄉(xiāng)、村三級衛(wèi)生服務網(wǎng)絡，重點支持以鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為主體的農(nóng)村醫(yī)療設施建設。 三、創(chuàng)新體制，為新疆西部大開發(fā)提供資本支撐。 一是實行利率市場化。近年來新疆實際利率水平明顯低于東部地區(qū)。由于偏低的實際利率水平，誘發(fā)了新疆資金的大量外流;同時，偏低的實際利率水平還誘發(fā)了低效國有企業(yè)的貸款欲望.進一步加劇了新疆的資金供求矛盾。這種狀況極大地影響了新疆的資金收益率，進而加劇了西部的資金流失。現(xiàn)行銀行體系對新疆資本的“虹吸”效應就是這種狀況導致的結(jié)果。這不能不對新疆的資本市場和經(jīng)濟發(fā)展帶來較大的負面影響。因此.新疆目前的這種政府管制的利率體系必須改革.改革的方向就是實行利率市場化.即通過放開名義利率.使新疆利率水平更多地反映新疆地區(qū)的資金供求狀況.以便發(fā)揮利率的市場調(diào)節(jié)作用。 二是設立和發(fā)展新疆產(chǎn)業(yè)投資基金。新疆產(chǎn)業(yè)資本非常短缺，但社會資金相當大一部分處于閑置狀態(tài).或者衍生為短期套利的社會游資。新疆目前極有必要設立產(chǎn)業(yè)投資基金，以使這些閑置資金和社會游資能夠通過產(chǎn)業(yè)投資基金轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)資本，為西部大開發(fā)所利用。 產(chǎn)業(yè)投資基金是直接投資于實業(yè)項目而非證券的金融投資工具。發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金有利于促進社會儲蓄向投資的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)金融資本與產(chǎn)業(yè)資本的有效結(jié)合。比之證券投資基金，產(chǎn)業(yè)投資基金在現(xiàn)階段更能推動西部大開發(fā)的發(fā)展。目前，新疆基礎(chǔ)設施建設和生態(tài)環(huán)境建設工程浩大，單純依靠財政發(fā)債來進行不僅難以持久，而且也難以保證工程建設質(zhì)量和經(jīng)濟效益。而通過設立新疆西部大開發(fā)投資基金、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資基金、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金等產(chǎn)業(yè)投資基金，則可以有效地彌補財政發(fā)債之不足，更好地推進新疆投資環(huán)境建設的發(fā)展。因為產(chǎn)業(yè)投資基金是建立在市場化運作的基礎(chǔ)之上，主要依靠的是市場力量.因而能夠克服政府投資所帶來的種種局限。 三是擴大新疆西部大開發(fā)項目融資范圍。項目融資是近年來世界各國普通采用的一種新型的融資方式。這種方式以項目的未來權(quán)益和項目的資產(chǎn)來進行融資，它一方面使發(fā)起人(如政府)容易獲取項目建設資金.另一方面又為銀行、金融機構(gòu)、私人財團等提供了良好的投資機會，這種投資不僅收益穩(wěn)定，而且風險較小，所以，它既受各國政府青睞，也為各國投資者所歡迎。 為此，我們建議應該擴大新疆西部大開發(fā)項目融資的試行范圍，即:將這一融資方式不僅運用于吸引外資，也將其運用于吸引內(nèi)資;既鼓勵將其運用于基礎(chǔ)建設領(lǐng)域.也不限制運用于其他相關(guān)的領(lǐng)域。新疆土地遼闊，資源豐富，具備潛在開發(fā)價值的項目極多。這些項目有的工程浩大.所需資金達幾百億上千億，有的則只需幾億;有的是基礎(chǔ)建設項目，有的則屬于一般建設項目;有的適合于外資投資.有的則適合于國內(nèi)的民間資本經(jīng)營;有的需要銀行貸款，有的則需要發(fā)行股票和債券.還有的需要進行金融工具的創(chuàng)新。因此，新疆建設項目的復雜性、多樣性也決定了項目融資應該擴大范圍.以適應于項目不同的需要和特點。從現(xiàn)階段的開發(fā)實踐來看，目前新疆不僅要重點進行基礎(chǔ)設施建設，而且要進行一批非基礎(chǔ)領(lǐng)域的重點工程，如煉油、石油天然氣開發(fā)等。這些項目有的技術(shù)難度大、資金需求量大，需要引進外資，甚至需要采用多種銀團貸款或者聯(lián)合貸款的方式進行;而有的交給國內(nèi)的上市公司及金融機構(gòu)亦可勝任。外資固然資本雄厚、技術(shù)先進、管理經(jīng)驗豐富.但利用外資對法律、融資環(huán)境等要求亦很高，與外資談判不僅程序復雜，而且難度系數(shù)大，成功的概率小。因此，在新疆現(xiàn)階段的發(fā)展條件(法律、融資環(huán)境均較差)下，僅將項目融資范圍限定于利用外資領(lǐng)域。不僅難以大量吸引外資，而且不利于鼓勵和吸引內(nèi)資參與新疆西部大開發(fā)。 四是允許新疆發(fā)行地方政府債券。 地方政府是西部大開發(fā)的重要參與者，地方的投資環(huán)境(包括硬環(huán)境和軟環(huán)境)建設主要要靠地方政府來完成，所以離開了地方政府作用的充分發(fā)揮，西部大開發(fā)也難以成功。地方政府也是資本市場的重要參與者，在國外它們往往通過發(fā)行市政債券(地方政府債券)的形式來募集市政建設和地方的基礎(chǔ)設施建設資金，這是它們除稅收以外的一個主要的財政收入渠道。但在我國，地方政府仍然不允許自行發(fā)債，其主要原因在于擔心地方政府行為缺乏有效的約束，如果允許其自行發(fā)債，就極有可能失去控制，造成對金融市場的沖擊，并可能引發(fā)財政風險和財政危機。這種擔心并非沒有道理。但是，如果不允許地方政府發(fā)債融資，那么就需要有其他更好的方式進行替代，否則.地方政府在西部開發(fā)中的職能作用就會得不到有效發(fā)揮。目前，我國采取的主要是中央政府為地方政府借債的方式(國債轉(zhuǎn)貸)。從實際情況來看.這種方式暴露出的問題比較多，其中一個典型問題就是地方政府套取國家無償補助資金的動機強烈，而對于有償性的轉(zhuǎn)貸資金重視不足。這一事實說明.這一(中央借債、地方使用的)方式地方政府的“道德風險”問題更為嚴重.它不但不能保證國債(轉(zhuǎn)貸)資金的償還，也不能保證資金的使用效益.因而更有可能增大財政風險。這種方式在權(quán)責利上明顯存在脫節(jié).在資金的使用上也明顯缺乏有效的監(jiān)督(只有中央政府進行監(jiān)督)。相比之下，地方政府直接發(fā)債的方式，權(quán)責利都屬于地方政府，在監(jiān)督上既有上級監(jiān)督，又有當?shù)孛癖姷谋O(jiān)督.因而對政府的行為有著更強的約束力。因此.我們認為賦予地方政府舉債權(quán)更為可取。按照“事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一”的原則，舉債權(quán)是各級政府應有的財權(quán)。從國際范圍來看，地方政府舉債不僅是美國、日本等發(fā)達國家普遍采用的方式.而且墨西哥、阿根廷、肯尼亞等發(fā)展中國家的地方政府都具有舉債權(quán)。為此，我們建議:在中央政府發(fā)債支持西部開發(fā)以外.還應允許西部地方政府發(fā)債融資，通過市場自己解決自己的建設資金問題。這樣不僅有助于調(diào)動地方政府參與西部大開發(fā)的積極性.而且有助于增強對地方政府行為的有效約束。地方政府應根據(jù)自己的條件和需要量力而行，對于舉債項目要進行充分的可行性論證，中央政府應通過立法對之施以嚴格的管理。為了保證地方債的安全運行，首先立法中應對地方政府的資信評估、還款擔保以及如何防止地方政府可能出現(xiàn)的機會主義行為(主要是在任政府只關(guān)注發(fā)債融資，而將還款責任統(tǒng)統(tǒng)轉(zhuǎn)嫁于后任政府的行為)等做出詳細的規(guī)定;其次，要對國債資金的使用進行嚴格的立法監(jiān)督，要賦予當?shù)馗嗟谋O(jiān)督權(quán)利。在這樣的條件下，就可能使地方舉債更多地發(fā)揮正面效應，減少和避免其負面效應，從而達到促進西部大開發(fā)的目的。