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【專家解說】：進入“九五”以來，我國大規(guī)模水污染防治在“三河三湖”"淮河、太湖、巢湖、滇池、海河、遼河等重點流域全面展開。經過幾年的努力，已經取得了階段性成果，部分河段水質有所改善。但是，由于歷史的原因，我國水環(huán)境問題比較復雜，在現(xiàn)有經濟技術條件下，解決水環(huán)境問題需要經過一個緩慢的過程。因此，在今后相當長的時期內，重點流域的水污染問題仍將十分嚴重。 1. 我國水環(huán)境問題及其影響因素 我國水環(huán)境面臨著水體污染、水資源短缺和洪澇災害等多方面壓力。水體污染加劇了水資源短缺，水生態(tài)環(huán)境破壞促使洪澇災害頻發(fā)。據1999年《中國環(huán)境狀況公報》顯示，目前我國七大水系、主要湖泊、近岸海域及部分地區(qū)的地下水受到不同程度的污染。河流以有機污染為主，主要污染物是氨氮、生化需氧量、高錳酸鹽指數和揮發(fā)酚等；湖泊以富營養(yǎng)化為特征，主要污染指標為總磷、總氮、化學需氧量和高猛酸鹽指數等；近岸海域主要污染指標為無機氮、活性磷酸鹽和重金屬。這些因素構成了水環(huán)境問題影響范圍廣，危害嚴重，治理難度大等特征。我國水環(huán)境問題產生的原因是多方面的，但主要是人類主觀因素的影響。長期以來，我國經濟增長方式粗放，企業(yè)單純追求經濟效益，忽視環(huán)境效益和生態(tài)效益。工業(yè)發(fā)展中，水消耗量大、利用率低。不僅單位產值污水排放量大，而且萬元產值用水量各省區(qū)間差距懸殊。1998年全國平均萬元GDP用水683m3以上。其中，北京161m3，天津201m3，上海300m3。但是，黑龍江、內蒙古、江西、廣西、貴州、青海、甘肅等省區(qū)大多在1000m3以上。寧夏、新疆為4000m3左右。北京1m3灌溉用水可以生產2kg糧食，而寧夏才生產不到1kg。同時，在傳統(tǒng)的計劃經濟體制下，粗放型的經濟增長方式，使企業(yè)生產經營缺乏節(jié)能降耗的動力。企業(yè)技術改造往往以擴大再生產為目的，生產工藝落后，更新?lián)Q代速度慢。隨著經濟體制改革的不斷深入，經濟增長方式的日趨轉變，以及科技水平的快速提高，水資源的合理開發(fā)和利用將逐步走上科學化管理軌道。但是，這種轉變需要一個較長的歷史過程。水環(huán)境問題嚴重的另一個重要原因，是國家政策導向的偏差。長期以來，國民經濟和社會發(fā)展注重經濟增長速度、主要產品產量、城鎮(zhèn)居民收入增長等指標，沒有把資源消耗和環(huán)境代價納入經濟核算體系。迄今為止，城市環(huán)境基礎設施建設仍作為“非生產性福利事業(yè)”。城市污水處理、垃圾處理由政府包攬，使政府不堪重負，以至于拿不出錢搞環(huán)境基礎設施建設，甚至建成污染處理設施也因經費來源問題沒解決而難以正常運轉。在計劃經濟體制下，一些經濟發(fā)展政策有悖于環(huán)境保護。我國一度“遍地開花”的“十五”小企業(yè)，布局分散，規(guī)模不經濟，生產工藝落后，造成了嚴重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。 區(qū)域經濟發(fā)展和區(qū)域環(huán)境容量不相適應，也是造成水環(huán)境污染的重要原因。以往在確定地區(qū)產業(yè)發(fā)展方向、地區(qū)生產力布局時，往往忽視區(qū)域環(huán)境容量。我國主要江河出現(xiàn)的嚴重流域性水污染，在很大程度上與流域產業(yè)結構和布局不合理有直接關系?；春恿饔蛩氖∽?0.年代初開始，利用當地資源，大力發(fā)展高耗水的化工、造紙、制革、火電、食品等小型工業(yè)，污染物排放量超過了淮河的承載能力，使淮河流域水質急劇惡化；由于缺乏科學認證和科學管理，一些缺水地區(qū)盲目發(fā)展高耗水型工業(yè)，造成地下水位下降；一些資源豐富的地區(qū)發(fā)展單一的資源型產業(yè)，不發(fā)展與之相配套的加工業(yè)，產業(yè)結構雷同，形成嚴重的結構型污染。 自然因素的影響在一定程度上加重了水環(huán)境問題的惡化，增加了水污染防治的難度。近年來，由于氣候變化引起全球溫度、濕度、降水量的分布變化，使一些國家和地區(qū)的災害頻發(fā)。我國北方地區(qū)氣候也明顯變暖，華北地區(qū)冬季平均氣溫90年代比50年代上升2.1℃。氣溫上升，地表徑流減少，蒸發(fā)量增大，發(fā)生旱災的機會增多。1997年我國北方地區(qū)受厄爾尼諾現(xiàn)象的影響，降水量異常偏少，溫度偏高，海河水資源量只有多年平均量的40%；黃河水資源量為多年平均量的61%。由于河道徑流減少，水體自凈能力下降，加劇了水環(huán)境惡化。1998年受厄爾尼諾現(xiàn)象影響，長江中下游、嫩江、松花江流域降水量偏多，導致特大洪水災害的發(fā)生。 我國水資源地區(qū)分布不均，南多北少，相差懸殊，水資源分布與人口、經濟和社會發(fā)展布局極不協(xié)調。北方黃河、淮河、海河、松遼河，以及內陸河5個流域，總人口占全國的47%左右，耕地面積占65%以上，GDP占全國的45%以上，而水資源卻只占全國水資源總量的19%，人均占有量僅為南方地區(qū)的1/3。這些因素也是導致水環(huán)境問題突出的重要方面。 2. 重點流域水污染防治面臨的主要問題 “九五”以來，我國重點流域水污染防治以淮河治理為先導，太湖、巢湖、滇池，以及海河、遼河相繼開始。通過采取工業(yè)污染源的末端治理，以及在產業(yè)結構調整和壓縮過剩生產力中，取締、關閉、和淘汰生產工藝落后、設備陳舊、污染嚴重的企業(yè)等一系列措施，治理工作取得一定成效。部分水域已經接近實現(xiàn)第一階段的污染防治目標?！熬盼濉彼廴痉乐巫鳛槲覈鴼v史上第一次大規(guī)模的流域水污染防治，積累了大量寶貴經驗，對于開拓我國的環(huán)境與發(fā)展道路具有長遠的戰(zhàn)略意義。但是，從總體上看，重點流域的水污染防治工作進展還比較緩慢，取得的成果十分脆弱。在實踐中暴露出來的一些問題充分說明，我國當前和今后一個時期流域水污染防治仍面臨嚴重挑戰(zhàn)。 2.1 黃河、長江流域水環(huán)境問題亟待解決 “九五”期間“三河三湖”的治理僅僅是拉開了我國水污染防治的序幕。在大規(guī)模治理“三河三湖”的同時，必須看到，黃河、長江的污染問題也到了非治理不可的程度了。黃河這個中華民族的搖籃，他養(yǎng)育了人類，也無數次地給人類帶來災難。如今，由于人類活動的作用力，使黃河的環(huán)境問題日趨嚴重。1999年，在黃河流域的114個重點監(jiān)測斷面上，V類和劣V類水體分別為70%和56.2%，黃河主要支流的污染更為嚴重，而且黃河的污染主要來自支流。目前，黃河水量少，自凈能力弱，水環(huán)境處于危機之中。在西部大開發(fā)中，黃河流域的經濟發(fā)展將進入較快增長時期。黃河的水污染必然使沿岸的水資源短缺“雪上加霜”。 長江上游沿岸地區(qū)經濟社會的快速發(fā)展和城市化進程的加快，使這一地區(qū)的污染物排放量迅速增加，污染問題隨之加重，特別是三峽庫區(qū)及其上游的水質不斷惡化。如果不采取有效措施，預計到2010年，長江上游重點地區(qū)廢水排放量將以年均4.1%的速度增長；沿江城鎮(zhèn)生活垃圾入江量，將由1995年的約200萬t增加到2010年的467萬t；三峽庫區(qū)的水體自凈能力將大幅度下降。2009年三峽庫區(qū)建成蓄水后，庫區(qū)將由一個流速快、流量大的河流變成一個流速緩、滯留時間長，回水面積大的人工湖。水體稀釋自凈能力下降，水污染必然加重。根據預測，三峽工程建成后，湖區(qū)上游岸邊污染帶主要污染物濃度將比建壩前增加2-10倍，將成為重污染區(qū)。 2.2 城市生活污水逐年增加，污水處理設施建設嚴重滯后 城市基礎設施是工業(yè)建設的載體，制約著工業(yè)建設規(guī)模和發(fā)展速度。長期以來，我國城市建設不恰當地把基礎設施建設的載體地位降低為工業(yè)的一般附屬物地位，基礎設施的發(fā)展與人口、資源、環(huán)境和工業(yè)建設不協(xié)調，導致基礎設施長期超負荷承載。特別是城市環(huán)境保護基礎設施，僅僅在近幾年才開始興建。全國絕大多數城市的污水處理能力遠遠滿足不了實際需要。 隨著人口迅速增加和人民生活水平的日益提高，生活污水產生量大幅度增長。近年來，城市生活污水和工業(yè)廢水排放量的比例已接近持平。但是，城市污水處理廠的建設遠遠不能適應經濟社會發(fā)展的需要。一般情況下，城市污水處理廠的建設周期為3年。從目前的建設進度看，實現(xiàn)“九五”期間國家提出的全國50萬人口的城市都要建設集中式污水處理裝置的要求，還需要相當長的時間。以淮河為例，按規(guī)劃，到2000年，淮河流域四省需要建設城市污水處理廠52座，總投資60.8億元，形成污水處理能力352萬l/d。到1999年6月建成的污水處理廠只有3座，污水處理能力僅為44萬l/d。集中式污水處理設施建設緩慢的原因，除了資金短缺外，現(xiàn)行管理和運行機制的掣肘也使城市污水處理廠的建設和運營陷于困境。由于沒有真正落實“污染者負擔”的政策，地方財政因無力支付污水處理費用，常常使建成后的污水處理廠不能正常運行，環(huán)境保護投資不能有效發(fā)揮環(huán)境效益。 2.3 大量的面源污染問題尚未找到解決途徑 目前，全國的工業(yè)污染已經開始得到有效控制。到2000年底，全國所有工業(yè)污染源都將實現(xiàn)達標排放。城市污水處理正在逐步加快步伐。但是，農村經濟發(fā)展帶來的農藥、化肥、畜禽養(yǎng)殖污染量大面廣，有一定治理難度。從50年代到90年代，我國農藥施用量增加近100倍，成為世界上農藥用量最大的國家。我國每年因農藥中毒的人數占世界同類事故中毒人數的50%。而且由于農藥的大量流失，造成嚴重的水體污染。全國化肥使用量也在成倍增加。1995年是1978年的4倍。目前，偏施化學氮肥，使氮、磷、鉀比例失調現(xiàn)象比較嚴重。而且化肥的利用率只有30%左右，大量化肥流失，進入河流、海洋、湖泊，成為水體面源污染的主要來源。同時，由于大量化肥的使用，農村畜禽糞便的農業(yè)利用減少，畜禽業(yè)的集約化程度提高，加重了養(yǎng)殖業(yè)與種植業(yè)的脫節(jié)。畜禽糞便的還田率只有30%多，大部分未被利用。1998年全國畜禽糞便產生量是當年全國工業(yè)固體廢物產生量的3.4倍。這些畜禽糞便大部分未經處理直接排入江河湖海。同時，作為農村經濟的重要組成部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展也一直是困擾農村環(huán)境的一大難題。據1991年和1997年兩次全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染源調查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)二氧化硫、煙塵、化學耗氧量和固體廢物排放量分別增長了22.6%、56.5%、246.6%和552%；在全國主要工業(yè)污染物排放總量有所控制的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)排污量卻在增長，這將對水環(huán)境構成嚴重威脅。 2.4 經濟政策不配套，污染治理資金嚴重短缺 在計劃經濟體制下，我國污染防治資金以國家預算內資金為主。隨著市場經濟體制的建立，完全依靠行政手段管理環(huán)境已經不能奏效。但是，由于市場經濟條件下的環(huán)境經濟政策體系尚未建立，多元化的環(huán)境保護投資體制難以形成。作為促進污染防治的重要經濟手段排污收費制度，目前還很不完善。主要問題是，排污收費標準過低，不能發(fā)揮刺激污染防治的作用。超標排放污水收費作為排污收費的主體，其收費額不足污染處理設施運行成本的一半；污水排放收費最高不超過0.5元/l；排污收費項目不全，主要對象是大中型企業(yè)和部分事業(yè)單位，城市污水處理費僅在少數城市開征，而且收費標準較低，“污染者付費”的原則沒有充分體現(xiàn)；排污費的轉移支付機制尚未建立，流域內上下游之間缺乏利益補償政策，水資源的開發(fā)利用與保護不協(xié)調，造成水資源的浪費。 “九五”期間我國環(huán)境保護投資有了大幅度提高，特別是國家采取積極的財政政策，在擴大內需中把環(huán)境保護作為重點投資領域，一些水污染防治重點項目得到國債資金的支持。但是，由于環(huán)境保護資金渠道狹窄，投資量小，污染治理資金短缺的問題仍然非常突出。按計劃，“三河三湖”水污染防治約需資金1260億元，但是目前已經落實的資金與需求相差甚遠。1998年國家增發(fā)財政債券和銀行貸款資金用于基礎設施建設，分配給淮河流域10億元財政債券資金用于城市污水處理廠建設。但是，這些資金僅為淮河城市污水處理廠總投資的16.5%，而且投資項目達34個之多。由于地方配套資金不足，開工的項目不少，卻因缺乏資金施工建設進度緩慢，很多工程至今投資尚無著落。 3. 關于水污染防治的政策建議 我國是在經濟技術相對落后的情況下實現(xiàn)經濟快速發(fā)展的。人口基數大，人均資源少，環(huán)境污染和生態(tài)破壞的防治將是一項長期的戰(zhàn)略任務。特別是水環(huán)境污染問題的解決不可能一蹴而就，需要經過一個艱苦的治理過程。因此，我們必須在認真總結“九五”期間水污染防治經驗教訓的基礎上，借鑒世界一切成功的經驗，結合我國的具體情況，不斷加強政策創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和技術創(chuàng)新，逐步走出一條具有中國特色的水污染防治道路。 3.1 在決策中控制新的水環(huán)境問題產生 國家和地方各級政府，在確定經濟發(fā)展速度、制定國民經濟和社會發(fā)展計劃、資源開發(fā)計劃、區(qū)域開發(fā)計劃，以及制定經濟技術政策，進行重大經濟決策時，應當對實施這些決策可能產生的環(huán)境影響做出科學評價，評價的結論作為各級決策的依據。在決策中綜合考慮環(huán)境、經濟和社會因素，統(tǒng)籌兼顧，使發(fā)展對環(huán)境的影響降低到最小。建立科學的評價指標體系，設置專門的評價審議機構，并使這一制度法制化，逐步建立起依法決策的運行機制。 區(qū)域經濟的發(fā)展要充分考慮水資源保護。限制缺水地區(qū)發(fā)展耗水型產業(yè)，調整缺水地區(qū)的產業(yè)結構，嚴格控制高耗水、高耗能和重污染的建設項目。近期應重點調整北方缺水地區(qū)的產業(yè)結構，防止水資源短缺問題進一步加劇。生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)的經濟發(fā)展應考慮為生態(tài)用水留有余地，防止因過度開發(fā)導致下游地區(qū)河湖萎縮、土地沙化、生態(tài)退化。在水源地區(qū)，引導和組織水源地生態(tài)經濟體系建設，避免水源地區(qū)經濟發(fā)展導致下游城市水源污染。 3.2 資源的開發(fā)和利用要堅持開源節(jié)流并舉的方針 大力開展節(jié)水活動，采取有效措施，減少水消耗。有組織地推行節(jié)水、高效的農灌技術；完善科學的農業(yè)用水管理措施，盡快改變農業(yè)生產大量耗水的局面。制定單位產品用水定額和水重復利用率考核指標，建立工業(yè)用水考核制度；明確規(guī)定冷卻水及工藝用水等工業(yè)廢水必須循環(huán)利用和再生利用；大力發(fā)展水的閉路循環(huán)使用，最大限度地減少廢水排放量。 在開展節(jié)約用水，解決我國水資源短缺的同時，全面加強水污染防治，特別是重點流域的水污染防治。流域治理的重點在城市，城市工業(yè)廢水和生活污水的治理，要走集中與分散治理相結合和廢水資源化路子。因地制宜地建設污水處理設施，處理后的污水要用于工業(yè)冷卻水、城市景觀和園林綠地用水等。 3.3 建立和完善資源有償使用制度和價格體系 國家有關部門應抓緊組織開展資源定價研究，有計劃地對關系國計民生的重要資源和國家稀缺資源制定分類指導的價格政策，盡快改變“資源無價”，資源產品低價的不合理狀況，使水資源價格體現(xiàn)資源價值、資源利用和污染防治費用。同時，積極推進水資源資產化管理進程，加強資源核算體系的研究，為逐步將水資源核算納入國民經濟核算體系創(chuàng)造條件。 3.4 完善環(huán)境經濟政策 抓緊制定有利于環(huán)境保護的環(huán)境經濟政策，進一步強化市場經濟體制下的環(huán)境經濟手段。盡快提高排污費標準，使之高于污染治理成本；制定水污染防治相關政策，建立資源更新的補償機制；全面實現(xiàn)“污染者付費”的原則，在用水收費中，普遍增加污水處理費，作為城市污水處理廠運行費用；環(huán)境保護作為“市場失效”的領域，特別是環(huán)境科技研究與開發(fā)、環(huán)境保護基礎設施建設等，國家應加強產業(yè)政策支持。同時，鼓勵和推動環(huán)境保護基礎設施建設和管理的企業(yè)化。 積極建立環(huán)境稅收制度。擴大資源稅的征收范圍，對地下水等稀缺資源征收資源稅；對新建污染項目征收固定資產投資方向調節(jié)稅，控制結構型污染；對現(xiàn)行排污費與費改稅進行利弊分析，探索征收污染附加稅；對從事城市污水處理的企業(yè)實行零稅率；對生產再生資源和利用再生資源生產的產品，應給予稅收減免的優(yōu)惠。 3.5 大力推行清潔生產 工業(yè)部門要加快產業(yè)結構調整，合理調整工業(yè)布局，推動資源消耗小、效益高的高新技術產業(yè)發(fā)展。結合技術改造推行以清潔原料、清潔生產過程和清潔產品為主要內容的清潔生產。要把清潔生產當作在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略指導下的一次工業(yè)企業(yè)的全面改造，在全國所有工業(yè)企業(yè)推行清潔生產。通過加強環(huán)境管理審計，建立科學的管理體制，促進我國工業(yè)向新的技術基礎轉移，以集約方式提高質量，降低消耗，增加經濟效益。并在此基礎上逐步建立我國資源節(jié)約型生態(tài)工業(yè)生產體系。 3.6 加強農村面源污染的防治 農村要推行以改善農業(yè)生態(tài)環(huán)境，加快農村經濟發(fā)展為主要內容的生態(tài)農業(yè)生產體系。全面推廣種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、加工業(yè)合理配置的“大農業(yè)”生產模式，注重農、林、牧、副、漁各業(yè)全面發(fā)展，農、工、商綜合經營。把現(xiàn)代化科學技術和傳統(tǒng)農業(yè)精華有機結合起來，逐步增加有機肥料的使用，減少化肥、農藥的使用。開發(fā)生物農藥技術，推廣以菌治蟲、以蟲治蟲的生物技術替代農藥。目前，我國已有2000多個生態(tài)農業(yè)試點，應當在總結經驗的基礎上，把推行生態(tài)農業(yè)作為農村經濟發(fā)展中的一場革命，在全國廣大農村普遍展開。逐步把農村富余勞動力從污染型鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)轉移到生態(tài)農業(yè)建設上來?？h、鄉(xiāng)兩級政府要制定生態(tài)農業(yè)建設規(guī)劃，國家有關部門要加強技術推廣，有計劃地在全國鄉(xiāng)、村培養(yǎng)一批技術骨干，指導農民發(fā)展生態(tài)農業(yè)。 3.7 加快城鎮(zhèn)污水處理廠建設，大力發(fā)展環(huán)保產業(yè) 改革現(xiàn)行城市污水處理體制，實現(xiàn)污水處理廠建設和運營的社會化、市場化、企業(yè)化。污水處理廠的建設要引入競爭機制，按照“誰投資誰所有，誰管理誰受益”的原則，建立多元化投資建設、企業(yè)化運營管理、社會共同負擔費用、政府給予必要的政策扶持的模式。積極探索城鎮(zhèn)給排水建設和運營一體化的管理體制。逐步使政府從直接管理污水處理設施的建設和運行中解脫出來，讓污水處理真正走向市場。 環(huán)保產業(yè)的發(fā)展應當成為國民經濟新的增長點。國家應制定扶持環(huán)保產業(yè)發(fā)展的經濟政策，在投資、信貸、稅收等方面給予優(yōu)惠；鼓勵一部分產品過剩的企業(yè)轉向環(huán)保產品生產和服務；組建環(huán)保產業(yè)集團，盡快形成產業(yè)規(guī)模；抓緊培育環(huán)保市場，把原來政府管理的環(huán)保服務事業(yè)推向市場。同時，要加強環(huán)境科學研究，組織開展高濃度有機廢水處理等急需的重點水處理技術攻關；加速污染防治和生態(tài)工程成套設備的國產化，改變我國環(huán)保產業(yè)落后的現(xiàn)狀，以適應我國污染防治的需要。