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【專家解說】：環(huán)境技術政策分析 （一） 環(huán)境技術政策的含義 關于政策的概念，有各種各樣的說法，在中外有關政策科學方面的文獻報道中，有數(shù)十種之多，至今沒有一致公認的定義。美國學者伍德羅•威爾遜認為，政策是由政治家，即具有立法權者制定的，而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)；美籍加拿大學者戴維•伊斯頓指出公共政策是“對全社會的價值作權威的分配；政策科學主要的倡導者和創(chuàng)立者哈羅德•拉斯韋爾與亞伯拉罕•卡普蘭認為，政策 是“一種含有目標價值與策略的大型計劃”；羅伯特 • 艾斯頓認為，政策就是“政府機構和它周圍環(huán)境之間的關系”；托馬斯•戴伊認為，“凡是政府決定做的或不做的事情” 就是公共政策；詹姆斯•安德森認為政策是“一個有目的的活動過程，而這些活動是由一個或一批行為者，為處理某一問題或有關事務而采取的；卡爾•弗里德里奇認為，政策是“在某一特定的環(huán)境下，個人、團體或政府有計劃的活動過程，提出政策的用意就是利用動機、克服障礙，以實現(xiàn)某個既定 的目標，或達到某一既定的目的。 我國的 《辭?！?將政策定義為“國家、政黨為實現(xiàn)一定歷史時期的路線和任務而規(guī)定的行動準則”；政策學者孫光認為，政策“是國家和政黨為了實現(xiàn)一定的總目標而確定的行動準則，它表現(xiàn)為對人們的利益進行分配和調(diào)節(jié)的政治措施和復雜過程”；王福生認為政策可以解釋為 “人們?yōu)閷崿F(xiàn)某一目標而確定的行為準則和謀略”、“簡言之，政策就是治黨治國的規(guī)則和方略”；張金馬認為，政策是 “黨和政府用以規(guī)范、引導有關機構團體和個人行為的準則或指南。其表現(xiàn)形式有法律、規(guī)章、行政命令、政府首腦的書面或口頭聲明和指示以及行動計劃與策略等”；陳振明認為，政策 “是國家機關、政黨及其他政治團體在特定時期為實現(xiàn)或服務于一定社會政治、經(jīng)濟、文化目標所采取的政治行為或規(guī)定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱”；我國臺灣地區(qū)學者伍啟元認為，公共政策是“政府所采取對公私行為的指引?！?科學技術政策成為一個專業(yè)術語，并被經(jīng)濟發(fā)達國家和科技發(fā)達國家共同采用，是從1963年聯(lián)合國在日內(nèi)瓦召開的關于開發(fā)區(qū)適用的科技會議以后才開始的。盡管科學技術政策已被廣泛地使用，并成為國家對科技活動實行控制的重要手段，但目前仍沒有形成一個明確統(tǒng)一的定義。東北大學婁成武教授認為，技術政策是 “為了開發(fā)某個行業(yè)（技術領域），用以調(diào)節(jié)、控制技術發(fā)展所擬訂的政策，主要體現(xiàn)在某個行業(yè)（技術領域） 的發(fā)展方向和構成的轉(zhuǎn)變、比例關系的變化”。許正中認為，技術政策 “就是國家為了對技術活動的投入、運作、產(chǎn)出、轉(zhuǎn)化各環(huán)節(jié)進行調(diào)控而建立的有計劃、有組織地推進知識生產(chǎn)的技術方針和實現(xiàn)技術方針的體系”。1986年，由原國家科學技術委員會發(fā)布的 《中國科學技術指南》認為：技術政策是生態(tài)環(huán)境保護以及經(jīng)濟、技術和社會發(fā)展應當遵循的準則，旨在通過技術進步，推動經(jīng)濟發(fā)展。1988 年，國家科學技術委員會發(fā)布的科學技術藍皮書第1號——《國家十四個重要領域技術政策要點》——在前言中明確指出：“技術政策是制定科技發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的重要依據(jù)，是國家宏觀指導和調(diào)控經(jīng)濟建設活動的強有力手段，尤其對科技攻關、技術改造、技術引進、重點建設項目的技術選擇，以及生產(chǎn)結構、產(chǎn)品結構、技術結構的調(diào)整、變革和發(fā)展具有直接的指導意義。所以，必須把技術政策放在與重大經(jīng)濟政策同等重要的地位，加以認真貫徹執(zhí)行。 技術政策的主要內(nèi)容大體包括發(fā)展目標、行業(yè)結構、技術選擇和技術進步的途徑、路線、措施4個方面；技術政策體系是科技方針的展開和具體化，它體現(xiàn)了國家和政府對技術活動的態(tài)度及對技術活動各個環(huán)節(jié)的控制，也體現(xiàn)了國家對技術發(fā)展方向和規(guī)模進行的控制。在制定一個領域的技術政策時，應當根據(jù)該領域的特點和存在的問題，抓住影響全局的主要矛盾，提出相應的措施。 我國原國家環(huán)保局局長、全國人民代表大會常務委員會環(huán)境與資源保護委員會主任委員曲格平認為，環(huán)境技術政策就是國家根據(jù)建設社會主義現(xiàn)代化的要求，在環(huán)境保護方面制定的一系列技術行動準則。武漢大學蔡守秋教授認為，環(huán)境技術政策是為了解決一定歷史階段的環(huán)境問題、落實環(huán)境保護戰(zhàn)略方針，并達到預期環(huán)境保護目標，調(diào)整人與自然環(huán)境關系及與之相關的人與人之間的關系，由國家機關制定并以特定形式發(fā)布的環(huán)境保護技術原則、途徑、方向、手段和要求。中國環(huán)境科學研究院李康教授認為，環(huán)境保護技術政策是指在經(jīng)濟能力許可的前提下，為適應多、快、好、省地協(xié)調(diào)經(jīng)濟—社會發(fā)展與資源環(huán)境矛盾的科技手段及科學方法的集合。中國環(huán)境管理干部學院朱庚申副教授認為，環(huán)境保護的技術政策是指以特定的行業(yè)為對象，在行業(yè)政策許可范圍內(nèi)，引導企業(yè)采取有利于保護環(huán)境的生產(chǎn)和污染防治技術的政策，環(huán)境保護的技術政策是企業(yè)制定污染防治對策的依據(jù)，也是開展環(huán)境監(jiān)督管理的出發(fā)點，由于行業(yè)和領域不同，環(huán)境問題產(chǎn)生的途徑和方式就不同，解決環(huán)境問題所采用的污染治理技術和生產(chǎn)技術也不一樣，這就決定了有不同的環(huán)境保護技術政策。 環(huán)境技術政策也是環(huán)境政策體系中的一個重要組成部分，除環(huán)境技術政策外，環(huán)境政策還包括環(huán)境管理政策、環(huán)境經(jīng)濟政策、環(huán)境產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境外交政策，它們實際上是環(huán)境保護與經(jīng)濟、科學技術、科學管理、產(chǎn)業(yè)以及外交活動相交叉的結果，并與環(huán)境經(jīng)濟學、環(huán)境技術科學、環(huán)境管理科學、環(huán)境產(chǎn)業(yè)和環(huán)境外交學等交叉科學或?qū)W科聯(lián)系在一起，而且這些環(huán)境政策和其他許多領域的政策之間也存在著交叉和滲透。作為可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略延伸的政策，除了包括環(huán)境技術政策外，顯然還包括其他環(huán)境政策以及許多其他領域的政策 （諸如區(qū)域宏觀經(jīng)濟布局與產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、科技發(fā)展政策、對外貿(mào)易政策、投資和稅收政策、金融政策等）。其他環(huán)境政策以及許多其他領域的政策與環(huán)境技術政策有著直接或間接的關系，其中的某些具體政策還是執(zhí)行環(huán)境技術政策不可缺少的支持條件，因而在研究環(huán)境技術政策的理論和實踐問題時，還必須考慮與環(huán)境技術政策相配套的相關政策問題，其中主要是它們之間的協(xié)同作用問題。 環(huán)境技術政策通常是一國編制環(huán)境科技發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護中長期規(guī)劃，指導環(huán)境科技攻關、技術開發(fā)與引進和環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要依據(jù)，是實現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要技術保障。因此，新世紀的環(huán)境技術政策要在可持續(xù)發(fā)展觀的指導下，以環(huán)境和發(fā)展相協(xié)調(diào)為目標依據(jù)，不斷地適時修改、完善和創(chuàng)新。 （二） 環(huán)境技術政策的全息性特征 全息性是指諸多事物的局部與局部之間、局部與整體之間包含相同的信息，或者某一事物低層次的局部包含著高層次整體的全部信息。在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略指導下制定的環(huán)境技術政策，涵蓋了人與自然、經(jīng)濟與資源環(huán)境、資源環(huán)境與社會發(fā)展的多層面關系，它所具有的全息性特征是顯而易見的。 1. 政策的多元性交叉與滲透 由環(huán)境、經(jīng)濟、社會的相互作用關系和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的全息性所決定的環(huán)境技術政策的全息性，首先表現(xiàn)為環(huán)境技術政策體系內(nèi)部以及環(huán)境技術政策與其他環(huán)境政策、經(jīng)濟政策、社會政策之間的多元性交叉與滲透。此種交叉、滲透的高度、廣度和深度在許多其他領域是不可比擬的。比如，粗放型經(jīng)濟增長方式、產(chǎn)業(yè)結構和生產(chǎn)管理模式，以及不可持續(xù)的生產(chǎn)消費和生活消費方式，直接造成資源能源的高消耗、大量浪費和嚴重的環(huán)境污染及生態(tài)破壞；由于宏觀經(jīng)濟布局、人口空間分布不合理，加上盲目投資、重復建設導致的地區(qū)資源配置效率低下及其產(chǎn)業(yè)結構的嚴重雷同，以及污染性鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)和其他小型、分散、落后的加工工業(yè)的規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌，致使一些人口、工業(yè)、資源能源消耗和環(huán)境污染高度密集區(qū)的土地、淡水資源嚴重短缺，大氣和水環(huán)境污染達到環(huán)境公害的水平，城市居民的身體健康受到危害，生存環(huán)境質(zhì)量每況愈下，等等。 這些多層面、多因素和多環(huán)節(jié)的復雜因素關系鏈，以及由此產(chǎn)生的多方面負面影響和結果，恰恰是以往執(zhí)行的環(huán)境技術政策、其他環(huán)境政策、經(jīng)濟政策和社會政策在許多方面不協(xié)調(diào)，甚至違背可持續(xù)發(fā)展規(guī)律的必然結果，從反面證明了環(huán)境技術政策與其他環(huán)境政策、經(jīng)濟政策、社會政策之間的多元交叉與滲透的特征，同時也證明了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是保證這些政策全方位正向交叉與滲透的前提。 2. 政策體系的多向相關性和整體性 自然資源與生態(tài)環(huán)境的相互依存性及其相互作用，經(jīng)濟、社會發(fā)展與資源環(huán)境相互關系的全息性，決定了環(huán)境技術政策體系的多向相關性和整體性，即環(huán)境技術政策體系內(nèi)部的縱向、橫向相關性，某些環(huán)境技術政策與其體系外部的縱向、橫向相關性，以及它們之間相互聯(lián)系、彼此作用的整體性。比如，在研究、制定中國能源發(fā)展與大氣污染控制政策時，從能源可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境、經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展的全局出發(fā)，不僅要考察煤炭、石油、天然氣等不可再生資源與能源可持續(xù)發(fā)展的相關性，技術進步、科學管理、能源價格與全面降低能源消耗、降低生產(chǎn)成本、可持續(xù)消費的相互關系等，還要考察把更多的煤炭轉(zhuǎn)化為電力、發(fā)展水能與核能發(fā)電以及開發(fā)太陽能、風能、生物質(zhì)能等可再生能源等方面的經(jīng)濟和技術問題，以盡可能增加清潔能源的比重，為從源頭上緩解能源發(fā)展與大氣污染日益嚴重的矛盾提供保證。 由此可見，環(huán)境技術政策體系的多向相關性和整體性不僅反映了環(huán)境技術政策的高度復雜性和政策調(diào)控作用的系統(tǒng)性，而且是環(huán)境技術政策多元性交叉與滲透在深層次的表現(xiàn)。 3. 發(fā)展觀和價值觀是政策思想的靈魂 歷史經(jīng)驗表明，資源衰竭、環(huán)境污染和生態(tài)破壞之所以產(chǎn)生和日趨嚴重，而且，在許多國家和地區(qū)還出現(xiàn)了人口數(shù)量的增長、經(jīng)濟開發(fā)規(guī)模和開發(fā)強度、社會消費總量及其資源消耗總量和污染物排放總量超過資源環(huán)境最大允許承載能力的嚴重狀況，并產(chǎn)生了一系列經(jīng)濟、社會發(fā)展的外部不經(jīng)濟性，即資源環(huán)境損失的累積效應，究其根本原因，是人們只顧發(fā)展，不顧資源環(huán)境，甚至虐待資源環(huán)境，并認為“自然資源是取之不盡、用之不竭的”，且不具有原生價值。盡管這是一個極大的歷史誤會，但卻是近二百年工業(yè)經(jīng)濟和“黑色工業(yè)”時代的歷史事實，并在某種意義上，是難以避免的。 建立在可持續(xù)發(fā)展觀和科學的資源環(huán)境價值觀基礎上的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和為之服務的資源環(huán)境政策，從觀念上革新了傳統(tǒng)發(fā)展觀和錯誤的價值觀，正在改變著人們對發(fā)展與資源環(huán)境相互關系的思維定勢和思維方式。人與自然和諧、發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)、在發(fā)展中保護和改善人類賴以生存和發(fā)展的生態(tài)環(huán)境、合理開發(fā)自然資源并使其中的某些資源得以永續(xù)利用的全新思想正在人們的頭腦中建立。 上述發(fā)展觀和價值觀是環(huán)境技術政策思想的靈魂，而且，為了實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標而研究、制定的新的環(huán)境技術政策體系能否有效地付諸實施，能否在實踐中起到發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的調(diào)控作用，首先取決于人們，特別是各級決策管理者能否自覺地接受并把握環(huán)境技術政策思想的靈魂。 4. 政策的穩(wěn)定性與可變性 在確立并實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略之后，所制定的環(huán)境技術政策具有相當強的穩(wěn)定性。與此同時，在新一輪產(chǎn)業(yè)革命、科技革命和社會大變革的時代，由于客觀條件將會產(chǎn)生比人們預料的更快的變化，況且，目前人們尚未完全認識某些深層次的變化，客觀上存在著某些不確定性，所以，環(huán)境技術政策還具有隨著時間的推移而產(chǎn)生必不可少的可變性。 環(huán)境技術政策的穩(wěn)定性是指在可持續(xù)發(fā)展是人類的唯一選擇并需要當代人和后代人堅持不懈地為之奮斗的條件下，基本的政策框架、主要和長效的政策內(nèi)容將會延續(xù)相當長的時期，在此時間跨度中，不會有實質(zhì)性改變；環(huán)境技術政策的可變性，是指某些具體政策在制定政策的經(jīng)濟、科技、社會依據(jù)發(fā)生變化之后的正常變動，其中包括政策內(nèi)容的調(diào)整和補充、部分條款的更新替代等。正確認識和把握環(huán)境技術政策的穩(wěn)定性與可變性的相互關系，包括提高對所研究、制定政策的穩(wěn)定性的認識能力和處理能力，并把握政策變動的層次、內(nèi)容和時機，變動后的政策對原有政策調(diào)整或否定的適宜度，調(diào)整、更新的政策與繼續(xù)執(zhí)行的原有政策的協(xié)調(diào)，等等。這些都是政策學者和研究編制環(huán)境技術政策者面臨的重要課題。 5. 政策執(zhí)行中的連鎖反應和波及效應 環(huán)境技術政策的多元交叉與滲透、多向相關性和整體性以及發(fā)展觀、價值觀對執(zhí)行政策的影響等，將會在環(huán)境技術政策的執(zhí)行過程中，產(chǎn)生連鎖反應與波及效應。比如，在控制建設項目環(huán)境污染的政策中規(guī)定，首先在立項前，要進行環(huán)境影響的評價；立項建設過程中，要對控制污染的設施是否與主體工程同步到位及其控制效果進行審查和驗收；然后，在建設項目投入生產(chǎn)運行后，要進一步執(zhí)行污染物排放的總量控制政策和排污收費政策；進而根據(jù)實際情況和有關政策，開展清潔生產(chǎn)的審計工作，按照節(jié)約資源、控制污染的基本政策來編制清潔生產(chǎn)方案，并分步驟付諸實施。如果這些環(huán)境技術政策和有關的其他調(diào)控手段都能被嚴格執(zhí)行和采用，那么，這些污染性建設項目的生產(chǎn)活動與資源開發(fā)利用、環(huán)境保護的矛盾就可以在很大程度上得到協(xié)調(diào)，使環(huán)境技術政策在發(fā)展與資源環(huán)境良性循環(huán)軌道上產(chǎn)生一系列活動過程、環(huán)節(jié)及后果的正向連鎖反應，并在所有污染源都處于有關環(huán)境技術政策、法規(guī)的控制和管理監(jiān)督的條件下，出現(xiàn)波及效應；反之，將會產(chǎn)生在惡性循環(huán)軌道上的一系列反向連鎖反應和波及效應，從而使環(huán)境污染日益惡化。 在認識環(huán)境技術政策的上述主要特征之后，將會從中引申出某些規(guī)律性的東西，從而為進一步研究環(huán)境技術政策理論問題提供有利條件和科學依據(jù)。 參考文獻 1 顧海波．基于可持續(xù)發(fā)展觀的環(huán)境技術政策創(chuàng)新．沈陽：東北大學出版社，2004； 2 張?zhí)m生．實用環(huán)境經(jīng)濟學．北京：清華大學出版社，1992； 3 婁成武．當前我國科技政策研究的若干問題．東北大學學報．2002； 4 中國科學院能源戰(zhàn)略研究組．中國能源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略專題研究．北京：科學出版社，2006；