污水處理中，AB工藝的A段污泥問題

【專家解說】：城市污水處理市場化探索實踐在我國僅有兩三年的時間,有許多認識、政策和管理體制等方面的問題尚未解決，嚴重制約著市場化的發(fā)展進程。若這些問題得不到較好解決，市場化方式仍不可能對促進我國實現(xiàn)“十五”環(huán)保計劃目標發(fā)揮實質(zhì)性作用。 污水處理市場化中的問題 （一）政府與市場關(guān)系的認識偏差 在社會主義市場經(jīng)濟體制初步建立的今天，人們對政府與市場在經(jīng)濟活動中的正確定位問題已經(jīng)有了比較清楚的認識，但對二者在環(huán)境保護等公共事業(yè)領(lǐng)域中的定位問題，仍缺乏正確理解。目前，在城市污水處理等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，關(guān)于這一問題的認識偏差主要表現(xiàn)為兩個極端。 （1）受計劃經(jīng)濟思想的束縛和對“公共物品”理論的片面理解，認為城市污水處理設(shè)施建設(shè)與運營不宜進行市場化，過分強調(diào)政府對提供設(shè)施的責任，不積極創(chuàng)造有利于市場化的政策環(huán)境。同時，由于原有體制下環(huán)保設(shè)施運行質(zhì)量不高，污染治理效果不好，潛移默化地使環(huán)境保護無經(jīng)濟效益的片面認知逐漸成為人們的固有意識。 （2）沒有全面和深入地認識清楚市場機制的實質(zhì)和風險，片面夸大市場化的作用。與第一種認識偏差相反，一些人被少數(shù)成功的市場化案例和媒體報道上的渲染所迷惑，認為市場化方式是發(fā)展城市污水和垃圾處理設(shè)施的主要辦法，有的甚至將BOT項目誤解為不是由政府和居民而是由投資者最后承擔項目成本，有誤導政府不發(fā)揮主導作用的危險。 （二）現(xiàn)有政策不能滿足市場化需要 1999年以來，我國就污水和垃圾收費、水價改革、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和外商投資目錄等方面問題，以部門通知和意見的形式發(fā)布了6項指導性政策文件。但這些文件尚無法滿足市場化形勢的要求: （1）污水處理收費較低，運營經(jīng)費得不到保障。良好的收費體系是市場化方式建設(shè)和運營污水處理設(shè)施的前提條件，它既是[url= ]企業(yè)向銀行或通過其它渠道融資的抵押，又是[url= ]企業(yè)盈利的保障。目前，大部分城市都已建立了污水收費制度，但標準較低，在0.1～0.5元/噸之間（少數(shù)城市提高到0.6元/m3左右）。譬如在河南，許多城市的污水處理費最低的僅為0.05元/噸，高的也不過0.3元/噸,湖南的污水處理收費基本上維持在0.2元/噸，西部少數(shù)地區(qū)甚至尚未開征該費用。而實際城市排水處理成本要高出很多，包括折舊和還貸一般在1元/噸左右?，F(xiàn)今較為合理的收費標準是江蘇省1.1～1.2元/噸，然而這種狀況在大部分城市是無法達到的。所以，如果沒有政府財政補貼，許多城市的污水處理收費標準對民營企業(yè)缺乏吸引力。造成這一局面的原因，除了出于對居民承受能力的考慮外，主要是一些城市政府和居民對收費制度的認識跟不上，相關(guān)政策的權(quán)威不夠，實施力度不大，收費政策對不交費者沒有相應(yīng)的處罰規(guī)定等因素。 （2）現(xiàn)有有關(guān)市場化和產(chǎn)業(yè)化的政策僅為部門指導意見，缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，政策的權(quán)威性和力度不夠，特別是當遇到諸如解決企業(yè)化改制中的人員安置和實行扶持產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的稅收優(yōu)惠等深層次的問題時，一些地方政府及其主管部門有畏難情緒，回避問題，拖延市場化的發(fā)展進程。 （3）現(xiàn)有政策只是框架性的指導政策，對一些關(guān)鍵問題如企業(yè)改制和優(yōu)惠政策，既缺乏可供操作的實施方法，也沒有明確地方政府實施的權(quán)限，給地方政府落實相關(guān)政策帶來了較大困難，往往造成有政策無作為的局面。 （三）地方政府應(yīng)用市場化能力不足 城市污水處理市場化在我國還是新生事物，許多地方政府對如何運作BOT、TOT等市場化模式缺乏知識。其結(jié)果出現(xiàn)兩種不正常現(xiàn)象，一個項目需要很長的準備階段，甚至幾年談不成一個項目，要么匆忙上陣，談成的項目在價格、回報率、監(jiān)管等關(guān)鍵問題上出現(xiàn)很多失誤。其中的相關(guān)問題具體表現(xiàn)在： （1）目前專門負責監(jiān)督和管理工作的是市政管理部門（或城建部門）和環(huán)保部門，但既沒有明確的職責授權(quán)，也沒有同時具備兩個領(lǐng)域?qū)ｉT知識和經(jīng)驗的人力資源。許多污水處理設(shè)施低水平重復建設(shè)的現(xiàn)象，不能得到有效的抑制和疏導。 （2）在企業(yè)化改革中，改革后的一些企業(yè)一般也都進行了清產(chǎn)核資，也按要求設(shè)了董事長、總經(jīng)理、董事會等，初步建立了法人治理結(jié)構(gòu)，但沒有什么實質(zhì)性的變化：產(chǎn)權(quán)單一，機制沒有完全創(chuàng)新，只在經(jīng)營上減少了一些政府部門的干預(yù)，但還未能完全實現(xiàn)政企分開；取消了財政補貼，在一定程度上刺激了企業(yè)加強經(jīng)營管理的積極性，但還不能使企業(yè)徹底改善經(jīng)營，改善管理水平。 （3）在運作BOT和TOT等市場化項目時，遇到了誰來代表政府與民營企業(yè)簽約的現(xiàn)實問題。按照現(xiàn)有環(huán)保法律，城市人民政府具有建設(shè)和組織建設(shè)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的法定職責，但并沒有授權(quán)其可以融通社會資本。而且，國家有關(guān)政策規(guī)定，政府不能從事經(jīng)營性活動，禁止地方政府與企業(yè)簽訂商業(yè)合同，或為企業(yè)提供擔保。這樣一來，與民營企業(yè)合作的政府法人并不存在。目前，已有的BOT項目合同，有的是與政府主管部門簽訂的，有的是與政府主管部門下屬的公司簽訂的。在一些案例中，企業(yè)對合同的合法性和依賴度，主要取決于對政府領(lǐng)導的信任，而不是合同本身的法律效力。 （4）一些地方的污水處理廠有隸屬多家管理的現(xiàn)象，涉及水利局、公用事業(yè)局、建委、市政管理局等部門，造成政府多門，責任不清，管理混亂的局面。例如，河南省安陽市，全市三家污水處理廠竟分別隸屬三家單位管理。 （四）污水處理行業(yè)尚不成熟 我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺少總體規(guī)劃的指導，處于相對盲目的發(fā)展狀態(tài)。在污水處理行業(yè)中，尚未形成專營的大型企業(yè)或企業(yè)集團，企業(yè)規(guī)模相對較小，且多是兼營企業(yè)，重點裝備的配置、專業(yè)工程承包、專業(yè)化污水處理設(shè)施運營能力還嚴重不足，無法達到規(guī)模效益，技術(shù)開發(fā)能力弱，而且服務(wù)領(lǐng)域較窄，服務(wù)水平不高。目前，環(huán)保設(shè)施運營資格認證僅僅是自愿認證，一些專業(yè)公司即使沒有資格證書依然可以從事商業(yè)承包運營。正因為如此，才使一些不成熟的技術(shù)，甚至一些偽劣技術(shù)充斥環(huán)保市場，一些“皮包公司”在市場上招搖撞騙。 此外，由于大批的進口設(shè)備進入污水處理行業(yè)，經(jīng)過幾年的運轉(zhuǎn)后，設(shè)備陸續(xù)會出現(xiàn)大小不等的損壞，特別是索賠期后的維修和正常的大修。這就需要有專業(yè)技能的技術(shù)人員來進行，回請國外的專家來維修，維修成本將會大幅度增高實在難以接受，要使進口設(shè)備能夠維持正常運轉(zhuǎn)，必須培養(yǎng)對進口設(shè)備維修保養(yǎng)的國內(nèi)專業(yè)人員，使其掌握維修技能達到進口設(shè)備的維修標準。有了維修的專業(yè)人才還得有充足的備品配件，特別是一些將要淘汰的設(shè)備被引進中國，備品配件國外也不會再生產(chǎn)了，就需要國內(nèi)自行測繪、加工制造，只有這樣才能使進口設(shè)備發(fā)揮出它的作用，否則設(shè)備的損壞，配件的缺乏會影響污水處理廠的正常運行。