如何有效地防止沙漠化

【專家解說】：防止沙漠化的對策和建議 沈孝輝 1.嚴(yán)肅法紀(jì)，懲治行政腐敗 改革開放以來，我國的法制建設(shè)進(jìn)入了一個嶄新階段，制定了大量的法律法規(guī)。與防治沙漠化有關(guān)的有《環(huán)境保護(hù)法》、《森林法》、《草原法》、《水土保持法》，目前又在制定《防沙治沙》，還制定了與這些法律相配套的一系列法規(guī)。 這些法律法規(guī)之所以稱其為法律法規(guī)，是因為它們本身具有的權(quán)威性，嚴(yán)肅性和強制性。在一個法制的社會，沒有凌駕于法之上的權(quán)力。以言代法，以權(quán)代法的本身就是非法，為法所不容。因此，任何違背法律法規(guī)的行為（包括政府行為）都要依法進(jìn)行懲處，并給予改正。否則，法不成法，只能助長行政腐敗，擾亂社會秩序。 然而，在我們的各級政府部門中，總有人把人民賦予的權(quán)力視為個人的特權(quán)，好象法律法規(guī)是給老百姓制定的，是專門用來管教老百姓的，而約束不了自己。凡符合自己和本部門利益的就依法行政；反之，則千方百計繞過“政策障礙”，甚至尋找種種借口，把法律法規(guī)撇到一邊。應(yīng)該說，正是這種執(zhí)法部門的行政腐敗，加劇了我國自然資源與生態(tài)環(huán)境的破壞。 建議全國人大以“西部開發(fā)，生態(tài)先行”為題，就有關(guān)環(huán)保的法律、法規(guī)有針對性地進(jìn)行一次執(zhí)法大檢查，及時糾正各級政府執(zhí)法中出現(xiàn)的問題，避免歷史上大開發(fā)帶來生態(tài)大破壞的悲劇重演。 2.環(huán)境問題的決策要有前瞻性和超前意識 我國保護(hù)天然林、在長江、黃河中上游首先禁伐天然林的決策是在1996年水災(zāi)后作出的；而禁止采挖和銷售發(fā)菜，制止濫挖甘草和麻黃草的決策也是在2000年春季沙塵暴和揚沙天氣災(zāi)害連續(xù)襲擊北京地區(qū)后作出的。均系亡羊補牢，付出了慘痛代價后而痛下決心。事實上，無論是洪澇還是干旱，早在70年代末，80年代初已有學(xué)者和媒體發(fā)出了“長江有變成黃河的危險”、“風(fēng)沙緊逼北京城”這樣的警告。我國高層決策者也并非置若罔聞，只是由于涉及廣泛的社會利益群體，而政府的財政支持能力有限，難以當(dāng)機立斷。然而，凡屬生態(tài)環(huán)境問題都有一種“疊加效益”，只是頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，不從根本上解決，只能事倍功半，不可能遏制住環(huán)境加速惡化的步伐，而且將來一旦治理起來，費用也更加高昂，代價也會更加慘重，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過以生態(tài)環(huán)境為代價所換取的眼前的和暫時的利益。 建議國務(wù)院設(shè)立包括沙漠化在內(nèi)的各類生態(tài)環(huán)境問題專家咨詢小組和預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)，為政府部門的高層決策提供科學(xué)依據(jù)。 3.加大防沙治沙的國家資金投入 中國治沙工程，國家長期投入不足?！鞍宋濉逼陂g，國家投入治沙資金僅1億多元，地方配套資金又很難落實，因為沙區(qū)多是“老、少、邊、窮”地區(qū)，地方財力有限。相當(dāng)一部分群眾尚未解決溫飽，很難拿出錢來防沙治沙。1999年國家投入治沙資金為3000多萬元，主要用于治沙工程建設(shè)，按治理面積平均每畝投入2.26元,只夠買兩三棵小樹苗,與實際需要相差甚遠(yuǎn)(有專家認(rèn)為治沙經(jīng)費每年需20億元)。目前，在西北地區(qū)，造林一畝成本約100元，每畝治沙工程造林，則需500至600元。過去的辦法是發(fā)動農(nóng)民投工投勞，以彌補造林經(jīng)費的不足。在現(xiàn)今市場經(jīng)濟(jì)條件下，這種計劃經(jīng)濟(jì)時代的低投資水平加行政命令，硬性攤派，無償使用勞動力的辦法越來越行不通了，更何況國務(wù)院三令五申不允許加大農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，如果再不加大對治沙的投入，今后工作勢必出現(xiàn)滑坡。事實上，由于缺乏經(jīng)費，防沙治沙中的許多關(guān)鍵性問題，如節(jié)水技術(shù)推廣、優(yōu)良品種選育、病蟲害防治、太陽能、風(fēng)能開發(fā)利用……得不到解決；許多治沙林場、苗圃、治沙站、保護(hù)站等基層防沙治沙單位、職工工資無保障，生產(chǎn)生活舉步維艱、正常防治沙漠化的工作難以開展，同時也造成了工程建設(shè)速度慢、質(zhì)量低、布局分散，難以形成規(guī)模；管護(hù)力量薄弱，造林種草成果難以鞏固等等問題。這些現(xiàn)狀，與實現(xiàn)國家扶貧攻堅和經(jīng)濟(jì)建設(shè)重心向中西部轉(zhuǎn)移的戰(zhàn)略極不相稱。 建議國家加大對防治沙漠化的資金投入，除多渠道籌集資金，與農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田基本建設(shè)、工程相結(jié)合；還應(yīng)制定一些相應(yīng)的優(yōu)惠政策，實行誰治理，誰開發(fā)，誰受益的原則，推廣荒沙拍賣，租貸、轉(zhuǎn)讓、股份合作等治理方式，形成國家、集體、個人一起上，全社會共同參與治沙的新局面。 4.建立國家防治荒漠化領(lǐng)導(dǎo)小組 防沙治沙并不是一個單純的技術(shù)問題，同時也是社會問題和管理問題。它涉及了社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)各個方面和林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保等各個政府部門。這是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。以往，沙漠化防治之所以不盡人意，主要原因之一是社會的各個部門各行其是，難以形成合力，甚至一個部門治沙，其它部門卻在造沙。凡屬環(huán)境問題，都是跨行政區(qū)橫向發(fā)展的，而解決環(huán)境問題的政府部門卻又是縱向設(shè)計的。如果恪守于這種部門分割和地域分割的縱向的行政管理模式，那是不可能從根本上解決任何橫向的環(huán)境問題的。因此，我們也必須橫向來設(shè)計我們的環(huán)境行政管理體系，避免部門之間工作中的扯皮，內(nèi)耗，分散和重復(fù)，提高生態(tài)建設(shè)工程的整體效率。為此，建議將國家防治荒漠化協(xié)調(diào)小組升格為國家防治荒漠化領(lǐng)導(dǎo)小組，由國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，以提高其權(quán)威性和可操作性。根據(jù)部門的職能分工，辦公室仍設(shè)在國家林業(yè)局。同時，要加強“高級專家顧問組”的作用，保證荒漠化防治工作的科技含量，增加科學(xué)技術(shù)和規(guī)劃設(shè)計的透明度。 5.把環(huán)境成本納入經(jīng)濟(jì)核算體系，將生態(tài)建設(shè)作為政績考核指標(biāo) 任何經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)對生態(tài)環(huán)境都要產(chǎn)生或大或小的負(fù)面影響，一利帶來一弊。然而，究竟是利大抑或弊大，如何趨利避害，則要通過對環(huán)境成本的評估，決定取舍。例如，近十年來，因挖發(fā)菜還使內(nèi)蒙古2.2億畝草場遭受不同程度的破壞，其中6000萬畝淪為荒漠，其余的也處于沙化的過程之中。為此每年對牧業(yè)造成的直接經(jīng)濟(jì)損失30億元，生態(tài)破壞的損失不可估量，還引發(fā)了農(nóng)牧民沖突，造成了影響民族團(tuán)結(jié)的社會問題。因此，這種資源掠奪式的經(jīng)濟(jì)活動，理當(dāng)在禁止之列。 可是，由于長期以來，我們對基層干部的政績考核內(nèi)容中，只有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的指標(biāo)而無生態(tài)建設(shè)的指標(biāo)，特別在脫貧目標(biāo)上，一味強調(diào)增加牲畜的存欄數(shù)和糧食產(chǎn)量，從而助長了牧民過牧草場，農(nóng)民毀林毀草開荒種地，而由此造成的水土流失和土地沙漠化則不在考核之列。因此，為了最大限度地取得經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的快速增長，一些政府官員和政府部門不惜付出生態(tài)環(huán)境為代價，換取任期內(nèi)的“政績”。這是導(dǎo)致急功近利，政府行為短期化與決策短期化的根源。 由此可見，環(huán)境的問題根植于我們社會和經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)、體系之中。不改變與生態(tài)建設(shè)的目標(biāo)不相適應(yīng)的社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、體系，改善環(huán)境的努力就不會有大的作為。目前，我們急待解決的就是把環(huán)境成本納入經(jīng)濟(jì)核算體系，并將生態(tài)建設(shè)的具體內(nèi)容列入各級政府的政績考核指標(biāo)中去。 6.嚴(yán)格控制環(huán)境的人口容量，退耕與“退人”結(jié)合起來 環(huán)境對人口的容量是制定社會發(fā)展計劃的基礎(chǔ)。我國西部生態(tài)極其脆弱，破壞易而恢復(fù)難，“地廣人稀”只是一種表面現(xiàn)象。由于環(huán)境容量十分有限，許多地區(qū)的人口已經(jīng)超飽和。有關(guān)資料顯示，我國北方荒漠化地區(qū)人口總數(shù)已達(dá)4億人，比建國初增加了160‰。新疆160萬平方公里土地，可供人類生存繁衍的綠洲僅有4.5％，目前農(nóng)區(qū)人口密度每平方公里200-400人，同東部沿海省份的人口密度已不相上下。20世紀(jì)初，塔克拉瑪干沙漠周緣地區(qū)僅有150萬人，人口密度每平方公里（含沙漠、戈壁）2人；到80年代，人口增至513萬，人口密度每平方公里8人，超過聯(lián)合國制定的沙漠地區(qū)人口密度臨界指標(biāo)為7人的標(biāo)準(zhǔn)。青藏高原河谷合理的人口密度是每平方公里不超過20人，而今在該地區(qū)卻達(dá)90人，大大超出土地承載力。過墾過牧，造成風(fēng)沙肆虐。西南地區(qū)山高坡陡，土壤瘠薄，植被破壞后石漠化嚴(yán)重。石漠化使土地永久喪失生產(chǎn)力，因此比沙漠化問題更嚴(yán)重，也更難以治理。 退耕還林還草工作要與“退人”結(jié)合起來，在生存條件惡劣的地區(qū)，逐步將超過環(huán)境容量的人口遷移出來，轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)，以便從根本上解決退耕后反復(fù)的問題和“靠山吃山”，繼續(xù)破壞植被的問題，給大自然以喘息之機，恢復(fù)元氣；同時，發(fā)展具有一定規(guī)模效應(yīng)的小城鎮(zhèn)，吸納農(nóng)村剩余勞動力，轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)富余人口，也可以帶動多種產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加群眾收入，緩和西部人口壓力與土地承載力之間的矛盾。 7.保護(hù)、恢復(fù)與重建荒漠生態(tài)系統(tǒng) 沙漠化形成與擴張的根本原因，就是荒漠生態(tài)系統(tǒng)（包括沙漠、戈壁系統(tǒng)、干旱、半干旱地區(qū)的草原系統(tǒng)、森林系統(tǒng)和濕地系統(tǒng)）的人為破壞所致，是對該系統(tǒng)中的水資源、生物資源和土地資源強度開發(fā)利用而導(dǎo)致系統(tǒng)內(nèi)部固有的穩(wěn)定與平衡失調(diào)的結(jié)果。以往，我們一手植樹種草，通過生物措施和工程措施防治沙漠化，另一只手卻破壞荒漠生態(tài)系統(tǒng)，制造新的沙漠化土地。事實上，正是由于荒漠生態(tài)系統(tǒng)的破壞，盡管我們營造了“三北”防護(hù)林，實施了防沙治沙工程，卻仍然未能在整體上遏制住沙漠化擴張的步伐?？梢哉f，近半個世紀(jì)來，沙暴頻頻的真正原因，并非人工植被營造太少，而是天然植被破壞過甚。小環(huán)境的局部改善，抵消不了大環(huán)境的整體逆變。 有鑒于此，我們有必要調(diào)整防沙治沙戰(zhàn)略，從片面重視發(fā)展人工植被轉(zhuǎn)到積極發(fā)展人工――天然喬灌草復(fù)合植被；從單純保護(hù)綠洲到積極保護(hù)包括綠洲在內(nèi)的整個荒漠生態(tài)系統(tǒng)。只有重建荒漠生態(tài)系統(tǒng)，才能從根本上遏制住沙漠化擴展的勢頭，扭轉(zhuǎn)防沙治沙和治理水土流失工作中的被動局面，也才能切實有效地改善我國西北地區(qū)的大生態(tài)、大環(huán)境。 （作者單位：國家林業(yè)總局；摘自《中國環(huán)境與發(fā)展評論》(第一卷)