“資源型”城市當(dāng)前面臨的主要問題是什么

【專家解說】：　　歸納起來，中國資源型城市目前面臨的主要問題包括資源性企業(yè)負(fù)擔(dān)重、部分城市經(jīng)濟(jì)增長緩慢、下崗失業(yè)人員多、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重、城市區(qū)位不佳和基礎(chǔ)設(shè)施欠賬多以及城市管理?xiàng)l塊分割等。 　　一、 資源性企業(yè)負(fù)擔(dān)重 　　資源性企業(yè)是指開采礦產(chǎn)資源、森林資源以及對這些資源進(jìn)行加工的企業(yè)，主要包括煤炭企業(yè)、石油企業(yè)、冶金企業(yè)和森工企業(yè)等。這些企業(yè)基本上均為國有大中型企業(yè)，大多經(jīng)營期在40年以上，現(xiàn)在相當(dāng)一部分企業(yè)已背上了沉重的負(fù)擔(dān)，主要包括離退休人員多、企業(yè)辦社會支出大、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重以及債務(wù)負(fù)擔(dān)重。 　　(一) 離退休人員多 　　資源型城市中的資源性企業(yè)，有的是在解放前就已建立，有的則是在“一五”、“二五”時(shí)期建立，少則40年，多則近百年，至今形成了大量的離退休人員。 　　（二）企業(yè)辦社會支出大 　　與中國其他類型國有大中型企業(yè)一樣，資源型企業(yè)都自己辦有學(xué)校、醫(yī)院甚至派出所、消防隊(duì)等社會事業(yè)。并且由于資源型企業(yè)初辦時(shí)，大多沒有城市依托，因而企業(yè)辦社會的內(nèi)容比其他類的國有大中型企業(yè)更多、更全。 　　(三) 稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重 　　中國資源性企業(yè)的稅賦一般占銷售收入的10％左右。如攀鋼集團(tuán)公司，2002年所繳各項(xiàng)稅收為14.8億元，占當(dāng)年銷售收入的10.6％；通化礦務(wù)局，目前的綜合稅率為9％；遼寧省的有色礦目前的稅費(fèi)占銷售收入的10.1％，化學(xué)礦稅費(fèi)占銷售收入的11％。據(jù)有關(guān)資料，目前中國礦山企業(yè)的稅賦比其他工業(yè)企業(yè)高1倍，比國外同行業(yè)高出6個(gè)百分點(diǎn)。 　　我們認(rèn)為，造成資源性企業(yè)稅賦重的深層次原因是，長期以來中國一直將資源性產(chǎn)業(yè)其列入第二產(chǎn)業(yè)，設(shè)計(jì)稅收政策時(shí)與制造業(yè)同等對待，因而也征收了增值稅，盡管采用的是 13％的低欄稅率，但由于資源性企業(yè)的進(jìn)項(xiàng)抵扣少，故而增值稅的實(shí)際稅賦重。同時(shí)，資源性企業(yè)還要比其他類企業(yè)多繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)。如大同煤業(yè)集團(tuán)現(xiàn)行的資源稅征收標(biāo)準(zhǔn)為每噸2.4元，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)約為銷售收入的1％，資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)兩項(xiàng)合計(jì)約為每噸煤炭3.5元。 　　(四) 債務(wù)負(fù)擔(dān)重 　　由于體制、歷史、管理、資源、市場等方面的原因，有不少資源型企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效益差，造成了大量的債務(wù)負(fù)擔(dān)。例如，雞西礦業(yè)集團(tuán)1985年～1994年10年總承包期間，為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡時(shí)期。1992年后，公司遇到了前所未有的困難，成為全行業(yè)最為困難的企業(yè)之一。總承包10年中，上級給公司核定的虧損指標(biāo)為102470萬元，而該公司實(shí)際虧損334372萬元。為了彌補(bǔ)虧損指標(biāo)的不足，公司將國家所給的各項(xiàng)增收政策135758萬元和企業(yè)自有資金26734萬元，加上國家給予的水災(zāi)補(bǔ)貼2404萬元，總計(jì)165896萬元，全部彌補(bǔ)了超虧，即使這樣，公司仍超虧66066萬元。1995年和1996年，即使完成了上級下達(dá)的虧損指標(biāo)，但那是在大量拖欠工資、減少生產(chǎn)經(jīng)營投入和增加還貸基礎(chǔ)上完成的。由此以來，1997年就進(jìn)一步加劇了困難，特別是1998年，全公司大井原煤產(chǎn)量僅完成521萬噸，虧損高達(dá)101379萬元，多年累計(jì)超虧約18億元。截止1998年末，資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)97.7％，流動資金貸款11億多元，基建貸款19.5億元，人欠、欠人逆差12.5億元，欠發(fā)工資37671萬元。 　　又如葫蘆島的楊家杖子礦，原隸屬于中國有色金屬工業(yè)局，為大型鉬金屬釆選企業(yè)，位于楊家杖子鎮(zhèn)。始建于1899年，“一五”期間的全國156個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目之一，曾經(jīng)是全國最大、世界聞名的鉬生產(chǎn)基地。由于礦產(chǎn)資源逐漸萎縮、歷史包袱不斷增加等多種原因，該礦從70年代中后期開始虧損，到1999年10月末，累計(jì)虧損掛賬達(dá)2.6億元，只能依靠國家財(cái)政補(bǔ)貼維持運(yùn)轉(zhuǎn)?？傎Y產(chǎn)4.36億元(不含土地)，總負(fù)債6.12億元，資產(chǎn)負(fù)債率為140％。1998年秋，朱總理在大連聽取國有大中型企業(yè)匯報(bào)時(shí)，將該礦確定為遼寧省7戶關(guān)閉的有色金屬礦山企業(yè)之一。1999年11月，該礦宣布關(guān)閉，2000年2月，按法律程序正式宣布破產(chǎn)。 　　二、部分城市經(jīng)濟(jì)增長緩慢 　　石油、煤炭、冶金、森工等資源性企業(yè)，大多是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立起來的老國有企業(yè)，不僅存在上述提到的負(fù)擔(dān)重的問題，而且有機(jī)制不活、設(shè)備老化、冗員過多等一般老大型國有企業(yè)所擁有的共同弊端。此外，還面臨著一些特有的困難，主要包括：一是一些地區(qū)面臨不同程度的資源衰竭。如遼寧省北票市煤炭開采已有120年歷史，目前基本沒有可采儲量，礦務(wù)局已整體破產(chǎn)。有的雖有一定儲量，但大多埋藏深、品質(zhì)差、地質(zhì)條件復(fù)雜，開采難度大，在現(xiàn)有條件下企業(yè)難以取得效益。如黑龍江省鶴崗市雖有煤炭可采儲量近20億噸，但大多為深層煤，開采成本高，連年虧損，難以為繼。二是新資源、新材料和新能源對傳統(tǒng)能源、原材料替代的加快導(dǎo)致資源性產(chǎn)品的市場萎縮。三是長期以來，中國對資源型產(chǎn)品定價(jià)過低，使得資源型企業(yè)積累較少。四是由于進(jìn)入資源型產(chǎn)品生產(chǎn)的門檻較低，近十多年來，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和個(gè)體私營企業(yè)都加入了開采資源的行列，使得煤炭等資源型產(chǎn)品的市場供大于求，大型資源型企業(yè)面臨著小企業(yè)的競爭壓力。五是出于生態(tài)保護(hù)的要求，森林采伐受到了嚴(yán)格的限制。上述各種原因疊加在一起，使得相當(dāng)部分資源型企業(yè)面臨著前所未有的困難，具體表現(xiàn)為：生產(chǎn)規(guī)模出現(xiàn)萎縮，下崗失業(yè)職工增加；企業(yè)長期虧損，生產(chǎn)經(jīng)營效益低下；資金周轉(zhuǎn)困難，生產(chǎn)經(jīng)營難以為繼。 　　資源型城市是依托資源性企業(yè)而形成和發(fā)展的，資源性企業(yè)在資源型城市的經(jīng)濟(jì)地位舉足輕重，其工業(yè)產(chǎn)值、稅收、從業(yè)人員等指標(biāo)基本都在40％以上，有的由高達(dá)80％～90％。因此，資源性企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營陷入困境必然直接影響城市的經(jīng)濟(jì)增長活力。從投資看，大型資源性企業(yè)的投資一般要占全市投資總量的30％～50％，有的甚至達(dá)70％以上。資源性企業(yè)陷入了困境，企業(yè)的投資能力肯定上不去，全市的投資能力也必然上不去；從消費(fèi)看，大型資源性企業(yè)的職工及家屬要占全市城鎮(zhèn)居民的1/5至1/3，資源性企業(yè)陷入了困境，職工及家屬的消費(fèi)水平定會下降，全市消費(fèi)水平也必將下降，在絕大多數(shù)資源型城市中，資源性企業(yè)的收入水平是全市消費(fèi)水平的“晴雨表”；從財(cái)政收入看，資源性企業(yè)所繳納的稅收一般要占全市財(cái)政收入的1/3以上，如黑龍江省的鶴崗礦業(yè)集團(tuán)繳納的稅收占全市財(cái)政收入60％，資源性企業(yè)陷入了困境，城市財(cái)政也必然大幅度下降。同時(shí)，資源性企業(yè)的不景氣還會形成“多米諾骨牌效應(yīng)”。資源型城市中，有相當(dāng)多的企業(yè)直接或間接地為大型資源性企業(yè)配套，資源性企業(yè)陷入了困境，相關(guān)企業(yè)則無一幸免，從而對城市發(fā)展和穩(wěn)定形成全面沖擊。 　　還值得注意的是，由于資源型城市經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退，導(dǎo)致了區(qū)域性經(jīng)濟(jì)增長緩慢。例如，“九五”期間，占全國資源型城市總量1/4的東北地區(qū)，經(jīng)濟(jì)增長速度比全國平均水平低1個(gè)多百分點(diǎn)，資源型城市約占全國八分之一的山西省，其經(jīng)濟(jì)增長速度比全國平均水平低近2個(gè)百分點(diǎn)。 　　三、 下崗失業(yè)人員多 　　資源型城市的下崗失業(yè)人員主要由三部分組成，一部分是由于資源的枯竭或資產(chǎn)組建而造成的資源性企業(yè)減員；另一部分是因資源性企業(yè)的萎縮而蕭條的關(guān)聯(lián)企業(yè)和缺乏競爭力的其他企業(yè)所產(chǎn)生的失業(yè)人員；還有一部分則是因城市經(jīng)濟(jì)缺乏新的增長點(diǎn)而形成的新增勞動力的失業(yè)。 　　四、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重 　　資源型城市除了一般城市所具有的“三廢”污染外，還存在一些特有的生態(tài)環(huán)境問題 （一）土地塌陷 　　這是所有煤炭城市面臨的一個(gè)共性問題。據(jù)1998年調(diào)查，每采萬噸煤形成下沉地面3畝。中國每年煤炭開采形成的塌陷土地1.5萬一2萬公頃。截止2001年，雙鴨山煤炭采空區(qū)面積達(dá)116.6平方公里，塌陷區(qū)面積為62平方公里，涉及居民2.1萬戶，6.8萬人。大同市50年累計(jì)生產(chǎn)煤炭20億噸，形成采空區(qū)近4.5萬公頃。山西省孝義市也現(xiàn)有土地塌陷面積達(dá)到1.5萬公頃，占全市總面積的16％。安徽省的淮北市和淮南市土地塌陷面積分別達(dá)到1.47和0.65萬公頃。 　　(二) 固體廢棄物的堆放 　　主要包括冶金城市的礦石堆放和煤炭城市的煤矸石堆放及電廠的粉煤灰堆放。據(jù)有關(guān)資料，全國歷年積存的廢石、尾礦累計(jì)占地6.7萬公頃。據(jù)1998年調(diào)查，每形成萬噸鐵生產(chǎn)能力，需占地3.5公頃；每采萬噸礦石壓占土地0.5～1公頃。如黑龍江省的雞西市，煤炭開采產(chǎn)生的煤矸石達(dá)1億多噸，每年正以600萬噸左右的速度增加，不僅占用了大片土地，且嚴(yán)重污染了環(huán)境；陜西省銅川市現(xiàn)有煤矸石堆放量達(dá)51.6萬噸；四川省的攀枝花年產(chǎn)生工業(yè)廢渣1200萬噸，占四川省的1/2，目前累計(jì)儲存量達(dá)1.7億噸，占地面積152萬平方米。 　　(三) 水資源破壞 　　在中國資源型城市當(dāng)中，水資源破壞現(xiàn)象較為嚴(yán)重，許多城市的水體多次受到污染，嚴(yán)重影響了作為飲用水水源地的水質(zhì)，解決水污染問題已迫在眉睫。山西八大礦務(wù)局有40％的礦區(qū)嚴(yán)重缺水，60％的礦區(qū)水質(zhì)不佳。山西省大同市，是全國100個(gè)最缺水的城市之一，市區(qū)人均占有量為220立方米，相當(dāng)于全國人均量2400立方米的十分之一，是山西省人均量570立方米的39％。市區(qū)年均超采地下水0.8億立方米，造成市區(qū)地下水位以年均l～1.5米的速度下降，已形成總面積100平方公里的地下水漏斗區(qū)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全市有13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、110多個(gè)村莊、11萬多人、2萬多頭大牲畜，因水位下降、水井干涸而不得不到幾十里外拉水。山西省孝義市也因采煤導(dǎo)致11.4萬人飲水困難。 　　五、 城市區(qū)位不佳和基礎(chǔ)設(shè)施欠賬多 　　眾所周知，在資源開發(fā)中，中國長期以來是采用“一礦一城”的模式，即要開發(fā)哪兒的礦產(chǎn)或森林資源，就在哪兒建一座城市，這樣一來，資源型城市大多是在資源開發(fā)的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的，資源的稟賦及分布狀況決定了資源型城市的宏觀區(qū)位。據(jù)有關(guān)資料，全國約80％的資源型城市分布在資源豐富的中西部地區(qū)，相當(dāng)多的城市是在窮鄉(xiāng)僻壤或戈壁荒灘上建立起來的，不少城市如大慶、鶴崗、伊春、玉門、克拉瑪依、個(gè)舊、烏海等深處內(nèi)陸或邊遠(yuǎn)的荒漠地區(qū)，而中國的經(jīng)濟(jì)重心則位于東部地區(qū)特別是東部沿海地區(qū)。因此，這種宏觀區(qū)位條件對資源型城市的發(fā)展是很不利的。具體分析起來，這種不利，一方面表現(xiàn)在它們離主要的大、中城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)較遠(yuǎn)，或者說離主要的市場較遠(yuǎn)，增大了產(chǎn)品外銷的運(yùn)輸成本；另一方面，難以接受經(jīng)濟(jì)中心的輻射，接受從發(fā)達(dá)地區(qū)流出的資金、人才和技術(shù)等生產(chǎn)要素。 　　從微觀建城條件看，“一礦一城”模式的另一層含義就是大多數(shù)資源型城市緣礦而建，礦開到哪兒，城則建到哪兒。在這種情況下，一些礦區(qū)的建城條件很難滿足一個(gè)正常城市對地形、交通、供水等方面的要求，有不少城市是建在低山丘陵上，如黑龍江省的鶴崗市、雙鴨山市、七臺河，甘肅省的白銀市、四川省的攀枝花市等；有些城市因?yàn)榫壍V而建而形成了一個(gè)非常分散的城市布局，典型的例子是黑龍江伊春市、大慶市和安徽省的淮南市。無論是城建山丘上還是分散的城市布局，都大大增加了城市建設(shè)的成本，使單位長度或面積的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資較一般城市高得多。與此同時(shí)，由于當(dāng)時(shí)不注意或不重視城市規(guī)劃，導(dǎo)致一些城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)極不合理，現(xiàn)在要改造起來已非易事。 　　在長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中國在各個(gè)領(lǐng)域基本上都是遵循“先生產(chǎn)、后生活”的指導(dǎo)思想，在資源開發(fā)過程中，重視直接進(jìn)行生產(chǎn)的礦山建設(shè)，而忽視了人們生活的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此在資源性企業(yè)與地方政府實(shí)行“政企合一”時(shí)，處于青年期的資源性企業(yè)有能力投資建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，但由于受“先生產(chǎn)、后生活”的指導(dǎo)思想影響而沒有花多少錢用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。到改革開放以來，人們已意識到城市建設(shè)的重要性時(shí)，“政企合一”的體制已被“條塊分割”所取代，資源性企業(yè)沒有義務(wù)花錢建城，而本該負(fù)責(zé)城市建設(shè)的地方政府因?yàn)樨?cái)力有限而“心有余而力不足”。這樣一來，資源型城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后在所難免，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市發(fā)展的基本要求。 　　六、 條塊分割問題依然十分突出 　　長期以來，作為資源型城市最主要經(jīng)濟(jì)主體的大型資源性企業(yè)，如石油管理局、礦業(yè)集團(tuán)、鋼鐵或銅業(yè)公司等，一直由“條條”管理。近幾年，除石油企業(yè)外，基本上都下放由省里有關(guān)部門管理。不管是歸中央管，還是歸省里管，對資源性企業(yè)所在的城市而言，條塊分割問題仍然十分突出。一方面，表現(xiàn)為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營行為的短期化與城市要求實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的沖突。近幾年，大多資源性企業(yè)雖然名稱上都進(jìn)行了改制，如原來的“礦務(wù)局”改為“礦業(yè)集團(tuán)”，但實(shí)際情況遠(yuǎn)沒有達(dá)到現(xiàn)代企業(yè)制度所要求的“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”等條件，企業(yè)作為政府附屬物的情況沒有多大改變，只不過過去是中央某部門的附屬物，現(xiàn)在變成了省級政府某部門的附屬物，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)仍然是隨著主管部門考核指揮棒轉(zhuǎn)動。例如，目前，某省有關(guān)部門對一個(gè)任期內(nèi)煤礦企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的考核主要有兩項(xiàng)指標(biāo)：一是利潤指標(biāo)；二是安全指標(biāo)。這種管理辦法逼得企業(yè)管理者急功近利和淘空企業(yè)，必然使企業(yè)失去持續(xù)發(fā)展能力。而對城市來講，盡管現(xiàn)行的干部體制也有令“書記”、“市長”為快出政績而采取短期行為的因素，但就城市發(fā)展本身來說，則是要求實(shí)現(xiàn)長期的繁榮，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。 　　另一方面，表現(xiàn)為城市的供水、供氣等公用設(shè)施和學(xué)校、醫(yī)院等教育、醫(yī)療設(shè)施分屬于資源性企業(yè)和城市政府，造成重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。由于絕大多數(shù)資源型城市都是由“政企合一”體制演變過來的，因此，資源性企業(yè)都辦有供水、供氣等城市公用設(shè)施和各種層次的學(xué)校及醫(yī)院。在目前形勢下，將資源性企業(yè)所屬的供水、供氣等單位移交當(dāng)?shù)卣蟹e極性但企業(yè)積極性不高。因?yàn)槌鞘械墓┧⒐獾葐挝滑F(xiàn)在效益都不錯(cuò)，將其移交當(dāng)?shù)卣Y源性企業(yè)擔(dān)心利益受損，即使是采取股份制的形式將資源性企業(yè)與城市所屬的供水、供氣單位合并起來，資源性企業(yè)也不積極。將資源性企業(yè)的學(xué)校移交當(dāng)?shù)卣?，企業(yè)有積極性但政府沒積極，原因是政府要增加教育支出。學(xué)校移交有兩種方式可供選擇，一種是移交后資源性企業(yè)不再支付教育經(jīng)費(fèi)；另一種是移交后若干年內(nèi)資源性企業(yè)繼續(xù)支付等額的教育經(jīng)費(fèi)。如果是前一種，很顯然，當(dāng)?shù)卣黾釉髽I(yè)所屬學(xué)校的開支。如果是后一種，盡管資源性企業(yè)繼續(xù)支付等額的教育經(jīng)費(fèi)，但由于目前絕大多數(shù)資源性企業(yè)特別是煤炭企業(yè)的所屬學(xué)校的教職工待遇均比當(dāng)?shù)卣鶎賹W(xué)校低，政府接收后，則原資源性企業(yè)所屬學(xué)校教職工必然要提高待遇，資源性企業(yè)原有的教育經(jīng)費(fèi)則不夠用，需要政府額外增加經(jīng)費(fèi)，這對財(cái)力有限的當(dāng)?shù)卣畞碚f也是難以承擔(dān)的。將醫(yī)院移交當(dāng)?shù)卣?，資源性企業(yè)與當(dāng)?shù)卣急容^積極，因而進(jìn)展比較順利。這是因?yàn)榇蠖鄶?shù)的資源性企業(yè)所屬醫(yī)院基本上處于收支平衡狀況，由誰管理都一樣。 　　城市公用設(shè)施和學(xué)校的“條塊分割”使得當(dāng)?shù)卣疅o法對其統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，造成資源浪費(fèi)。如西北的某冶金城市，供水一直主要由資源性企業(yè)承擔(dān)，但由于時(shí)間過長，設(shè)備已經(jīng)老化，打算從國外貸款進(jìn)口設(shè)備進(jìn)行改造。與此同時(shí)，當(dāng)?shù)卣谏鲜兰o(jì)90年代建了一水廠因?yàn)闆]有用戶設(shè)備一直在閑置。又如東北某一煤礦城市，一方面，礦業(yè)集團(tuán)的學(xué)校因?yàn)樽罱鼛啄晖度胼^少、質(zhì)量較差而使學(xué)生紛紛轉(zhuǎn)向當(dāng)?shù)卣膶W(xué)校，出現(xiàn)校舍閑置；另一方面，當(dāng)?shù)卣e辦的學(xué)校因?yàn)閷W(xué)生增加較快而不得不想方設(shè)法籌集資金新建校舍。等到將來的某一天，礦業(yè)集團(tuán)所屬學(xué)校與當(dāng)?shù)卣膶W(xué)校合并后，很可能出現(xiàn)校舍總量過剩局面。