財(cái)政支出安排的合理性

【專家解說】：財(cái)政支出是各級政府在財(cái)政年度內(nèi)的支出總和，財(cái)政支出效率包括資源配置效率和生產(chǎn)效率。資源配置效率是指財(cái)政資源按照消費(fèi)者對最終產(chǎn)品的偏好和預(yù)算約束進(jìn)行配置；生產(chǎn)效率是指公共商品或勞務(wù)供給方的效率。資源配置效率和生產(chǎn)效率二者是相輔相成的關(guān)系，在實(shí)際中人們?nèi)菀缀鲆暫笳叨裢鈴?qiáng)調(diào)前者。但是，如果決策者不了解公共勞務(wù)的生產(chǎn)效率，就不可能把資源配置到最佳效率狀態(tài)，同時(shí)，資源配置效率事實(shí)上是以生產(chǎn)效率為基礎(chǔ)的。   　　一、我國財(cái)政支出效率的現(xiàn)狀分析   　?。ㄒ唬┴?cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理   　　改革開放以來，在我國財(cái)政支出中，資源配置效率低下的問題越來越突出，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占財(cái)政支出的比重呈明顯下降趨勢。1995-2005年，我國財(cái)政支出每增長1%，經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)平均只增長0.57%，經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)的增長明顯滯后于財(cái)政支出增長。下降速度過快，使國家重點(diǎn)建設(shè)滯后，資源配置效率下降。二是近幾年來我國財(cái)政支出中農(nóng)業(yè)支出占總支出的比下降，制約了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。1995年為6.3%，到2005年下為5.3%，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展的后勁嚴(yán)重不足。三是行政管理支出增長迅猛。1995-2005年，全國財(cái)政支出中行政管理費(fèi)由996.54億元增加到6512.34億元，11年間增長5.54倍，機(jī)構(gòu)編制的急劇膨脹是行政管理支出增長迅猛的根本原因。   　　（二）預(yù)算約束軟化，編制不合理   　　在我國財(cái)政支出管理中，財(cái)政支出預(yù)算約束軟化，無法可依、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的問題十分嚴(yán)重。很多地方根本不按《預(yù)算法》辦事，實(shí)行赤字預(yù)算或隨意追加預(yù)算支出。同時(shí)，支出預(yù)算的編制方法也不盡合理。長期以來，支出預(yù)算基本上是按照基數(shù)法加增長的方法編制而成的。這種方法雖然可以節(jié)省很多交易費(fèi)用和成本，但由于是在承認(rèn)既得利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，容易把以前決策的錯誤進(jìn)一步累積，影響了支出安排的有效性和合理性。   　　（三）財(cái)政支出監(jiān)管不嚴(yán)   　　我國財(cái)政收入的增長非常驚人。預(yù)計(jì)2007年全國財(cái)政收入將達(dá)到3.9萬億元左右，也就是比上年大約增長23.2%.但是，長期以來，我國各級政府財(cái)政監(jiān)督和管理中存在重收入、輕支出的現(xiàn)象。由于受傳統(tǒng)的計(jì)劃體制的影響，法制不健全，缺乏真正有效的管理制度和辦法，資金使用中的浪費(fèi)現(xiàn)象比較普遍，近幾年國家審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告就充分說明這一點(diǎn)。   　　二、提高財(cái)政支出效率的基本思路   　?。ㄒ唬┙⒛M市場制   　　解決財(cái)政資源配置效率的基本思路是建立模擬市場制，即在制度上保證居民對公共產(chǎn)品或勞務(wù)的需求進(jìn)入決策程序，并且有效地把每個(gè)人的偏好集合為共同的偏好。   　　首先，要解決的問題是政府的權(quán)力邊界在哪里。政府的權(quán)力很大，在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府幾乎包辦了經(jīng)濟(jì)中的全部事項(xiàng)，結(jié)果證明是低效率的。而今我們所建立的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求確立市場機(jī)制的基礎(chǔ)地位，這意味著政府的、企業(yè)的和居民的“產(chǎn)權(quán)”都要重新界定，在此過程中完成政府職能的歸位，明確什么應(yīng)由市場去干，什么由政府來完成。只有市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)地位確立了，財(cái)政支出效率才能有保證。其次，要考慮的是政治決策制度。只要財(cái)政的資源配置是真正代表公共福利改進(jìn)的，它就是有效率的；反之，則意味著無效率或效率損失。在市場機(jī)制中，人們通過貨幣投票的方式來表達(dá)自己的偏好，這被斯密形象地描述為“看不見的手”的引導(dǎo)而在非市場機(jī)制下的財(cái)政資源配置領(lǐng)域，由于公共產(chǎn)品或勞務(wù)的非排他性和非競爭性，使得“搭便車”的情況會阻礙人們對偏好的正確表達(dá)。在實(shí)際操作中是采取“少數(shù)服從多數(shù)”的投票方式來形成公眾利益，雖然對公眾利益如何產(chǎn)生的問題仍有爭議并且投票的方式本身也有缺陷，但在目前卻沒有更好的方式來替代它。由此可見，民主政治制度的建設(shè)與財(cái)政資源配置效率密切相關(guān)，應(yīng)引起充分重視。   　?。ǘ┠M公司制的委托代理制度   　　解決生產(chǎn)無效率的基本思路是模擬公司制的委托代理制度。公司制的委托代理制度是在產(chǎn)權(quán)清晰的前提下明確責(zé)任和權(quán)益，公共部門也可采取這種方法來解決生產(chǎn)無效率。通過對職能機(jī)構(gòu)的制度安排和激勵約束機(jī)制，引入類似私準(zhǔn)市場機(jī)制的效率。   　　三、提高財(cái)政支出效率的途徑分析   　?。ㄒ唬┻M(jìn)一步確立市場機(jī)制的基礎(chǔ)地位   　　社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場是社會資源配置的主體，起基礎(chǔ)作用，沒有有效率的市場機(jī)制作基礎(chǔ)，也不可能有財(cái)政的效率。政府負(fù)責(zé)的事項(xiàng)和活動范圍主要是市場作用發(fā)揮不到或市場機(jī)制失效的領(lǐng)域，財(cái)政作為一種分配手段，主要滿足社會共同需要，而不屬于社會共同需要的事務(wù)和領(lǐng)域一般由市場調(diào)節(jié)和供給。   　?。ǘ┎粩嗾{(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)   　　首先，要提高經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出在財(cái)政支出中所占的比重，改變過去那種“撒胡椒面”的做法。集中財(cái)力，確保國民經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)建設(shè)事業(yè)，包括國家的基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)其對國民經(jīng)濟(jì)的支撐能力，用以帶動整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，財(cái)政還要著力支持一些高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，如電子信息、生物工程、新材料、核能、航空、航運(yùn)等，用以帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級換代，發(fā)揮科技改造和發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的作用。其次，要提高國家財(cái)政對農(nóng)業(yè)的投入比重，當(dāng)前最緊迫的是真正按《農(nóng)業(yè)法》所要求的去做，即確保財(cái)政農(nóng)業(yè)投入增長要高于同期財(cái)政收入增長，抑制財(cái)政農(nóng)業(yè)投入比重下降的趨勢，這是今后一個(gè)時(shí)期財(cái)政農(nóng)業(yè)投資政策的基本取向。再次，要采取過硬措施，控制行政支出的增長，必須根據(jù)“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，積極推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革。精簡人員，核定經(jīng)費(fèi)，并嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算定額，履行預(yù)算程序，控制不合理開支。同時(shí)，要按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，重新界定事業(yè)單位的業(yè)務(wù)性質(zhì)，對那些必須由國家興辦、財(cái)政供給的單位，應(yīng)在優(yōu)化資源配置的基礎(chǔ)上，結(jié)合單位的收費(fèi)和創(chuàng)收情況進(jìn)行規(guī)范化管理，把一切收支統(tǒng)一納入國家預(yù)算。   　?。ㄈ┲饾u引入競爭機(jī)制   　　首先，通過提高公共部門的財(cái)政資源配置效率來提高財(cái)政支出效率。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，公共部門的經(jīng)濟(jì)行為應(yīng)引入競爭機(jī)制。在公共支出的模式中引入私人企業(yè)或?qū)⒃械墓财髽I(yè)加以拆分，以形成各個(gè)企業(yè)在公共產(chǎn)品生產(chǎn)過程中的競爭格局。此外，通過建立對公共工程項(xiàng)目的成本—收益分析審計(jì)制度，成立專門的評估小組，進(jìn)行工程項(xiàng)目的預(yù)、決算審計(jì)和效率評估，對財(cái)政支出項(xiàng)目的效率排隊(duì)后擇優(yōu)選用。其次完善官員的激勵機(jī)制也是很重要的方法，由于公共部門提供的公共產(chǎn)品或勞務(wù)是最終產(chǎn)品，不可替代性較大，從而其勞動生產(chǎn)率的提高速度要比物質(zhì)生產(chǎn)部門慢。根據(jù)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，勞動生產(chǎn)率提高比較慢的部門，工資的增加也比較慢。這樣就會造成有能力的人不愿在公共部門工作的局面。因此，官員的薪金福利等要與經(jīng)濟(jì)增長同步，上崗和職務(wù)的晉升都要有競爭性，使職務(wù)與能力相稱。在決策方面，應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范決策程序，制定相應(yīng)的行政獎懲制度，改變把決策的錯誤推為集體決策而找不到責(zé)任人的情況。   　　（四）加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督機(jī)制的建立   　　完善和加強(qiáng)財(cái)政支出的法制建設(shè)，是解決目前財(cái)政支出管理諸多問題的根本。首先，要認(rèn)真貫徹執(zhí)行《預(yù)算法》?！额A(yù)算法》是目前我國財(cái)政管理的根本性法律，在財(cái)政資金分配、使用、管理和監(jiān)督中起著主體法的作用，各項(xiàng)財(cái)政支出都要依照《預(yù)算法》進(jìn)行管理，強(qiáng)化預(yù)算約束。其次，要依據(jù)《預(yù)算法》建立健全地方財(cái)政支出管理法規(guī)體系?！额A(yù)算法》僅對財(cái)政支出管理提出了原則性要求，具體支出項(xiàng)目的管理還要有相應(yīng)的支出管理來約束，以使各項(xiàng)財(cái)政支出都能有法可依。再次，要搞好與財(cái)政支出有關(guān)的配套法規(guī)建設(shè)，特別是有關(guān)財(cái)政監(jiān)督的法律，明確財(cái)政監(jiān)督的實(shí)施主體、工作程序及權(quán)力范圍，使財(cái)政監(jiān)督有法可依。同時(shí)，大力推行“部門預(yù)算”，對具備條件的部門實(shí)行“零基預(yù)算”。  　?。ㄎ澹┐罅π麄髫?cái)政支出效率理念制度安排的成功與否，人的因素占的比例很大，由于我國有“重收入、輕支出”傳統(tǒng)，因此需要國家大力宣傳財(cái)政支出效率理念，使每一個(gè)涉及到財(cái)政支出的人員，從決策者到執(zhí)行者，從財(cái)政部門到其他部門，都要樹立講求效率的理念，在財(cái)政決策和執(zhí)行過程中，把效率標(biāo)準(zhǔn)放在第一位，從而有利于財(cái)政支出效率的提高。