電改如何降低工業(yè)電價？

　　電改9號文頒發(fā)兩年多以來，中國新一輪電力體制改革已經(jīng)全面鋪開，在“放開兩頭，管住中間”體制框架下，電價改革、輸配電價核定、培育競爭市場等改革項目正有條不紊地推進。

　　在改革逐步進入深水區(qū)的當(dāng)下，中國需要回顧并確認最初的改革目標(biāo)，以確保今后一段時期的改革進程不會出現(xiàn)偏頗。電改不是為了改革而改革，電改是否成功也不僅僅取決于電力行業(yè)、電力企業(yè)的經(jīng)營是否成功，而是要真正地激勵電力企業(yè)將勞動力釋放到更具生產(chǎn)力的崗位，降低電力成本，支持其他經(jīng)濟部門的發(fā)展。雖然不能將電改與降電價簡單地劃等號，但不可否認，中國電改的主要動力就在于工業(yè)電價高于美國等發(fā)達國家，政府希望通過電改降低其他經(jīng)濟部門的用電負擔(dān)。這里所指的降電價，不是壓低火電廠的合理利潤甚至讓其陷入虧損狀態(tài)，而是通過提高電力系統(tǒng)的運行效率來實現(xiàn)。

　　數(shù)據(jù)顯示，在中國本輪電改拉開序幕之前的2014年，工業(yè)電價在美國為0.0710美元/千瓦時，中國為0.1068美元/千瓦時，中國比美國高出50%。中國工業(yè)電價高，一部分原因是發(fā)電燃料價格更高。2014年，用于發(fā)電的煤炭價格在美國為0.0241美元/千瓦時，中國為0.0384美元/千瓦時；用于發(fā)電的天然氣價格在美國為0.0159美元/千瓦時，在中國高達0.0778美元/千瓦時。然而，這些燃料成本差異僅能夠解釋兩國工業(yè)電價差距的63%，還有37%的差價來源于電力系統(tǒng)的其他方面。

　　另外一個重要的影響因素是中國電價體系當(dāng)中的交叉補貼，中美兩國居民電價同樣存在差異，在美國為0.1252美元/千瓦時，在中國為0.0908美元/千瓦時，中國比美國低了27%，中國的居民電價并沒有反映出真實的電力供應(yīng)成本。交叉補貼因素可以解釋中美工業(yè)電價差的15%左右。當(dāng)然，交叉補貼機制在中國長期存在，對居民電價進行改革涉及到復(fù)雜的政治經(jīng)濟因素，尚未包含在此次電改范疇之內(nèi)。

　　即便如此，通過電改提高中國電力行業(yè)運行效率，還可以縮小中美工業(yè)電價差的五分之一左右，大約相當(dāng)于在中國2014年工業(yè)電價基礎(chǔ)上降低7%～8%。改革措施主要集中在調(diào)整電力調(diào)度方式、提高電網(wǎng)公司效率、降低電力行業(yè)高投資率三個領(lǐng)域。

　　引入對電廠的經(jīng)濟調(diào)度

　　調(diào)度系統(tǒng)運營商是電力系統(tǒng)的“空中交通管制員”，它的一項主要任務(wù)是以最低的成本實現(xiàn)電力市場的實時平衡。

　　基于實現(xiàn)成本最低的大區(qū)域調(diào)度，是降低電力系統(tǒng)運行總成本的關(guān)鍵，調(diào)度系統(tǒng)的控制區(qū)域范圍越大，批發(fā)市場的規(guī)模和單一價區(qū)的范圍就越大，就越能夠優(yōu)化利用低成本電源，減少備用容量。在英國、美國等許多國家的電力市場改革過程中，都出現(xiàn)了將已存在的電力調(diào)度區(qū)域合并來延展單一調(diào)度系統(tǒng)運營商控制區(qū)域的現(xiàn)象。比如，1997年成立的PJM公司是美國目前最大的電力控制區(qū)調(diào)度系統(tǒng)運營商，負責(zé)13個州以及哥倫比亞特區(qū)的電力系統(tǒng)運行與管理，實踐證明，PJM控制區(qū)的形成在減輕此前分區(qū)定價低效問題方面產(chǎn)生了顯著的效益。

　　中國地域遼闊，能源資源分布不均，通過大范圍電力調(diào)度優(yōu)化電力系統(tǒng)的潛力很大。然而，目前的電力系統(tǒng)主要在省級組織調(diào)度，省與省之間有一些更高級別的區(qū)域管理，但這些管理往往是季節(jié)性的。省級調(diào)度不能充分利用跨區(qū)電力交易的重大機遇，造成了效率方面的損失，比如在云南和廣東，云南經(jīng)常有水電過剩，而用電大省廣東的電力生產(chǎn)成本要比云南高得多，兩省之間的電力調(diào)度受到限制，阻礙了低成本電力的優(yōu)先配置。

　　在發(fā)用電計劃模式下，電網(wǎng)企業(yè)需要根據(jù)政府核定的發(fā)電機組年利用小時數(shù)進行調(diào)度，而不是基于發(fā)電成本由低到高的順序進行，這也是需要改革的地方。中國《可再生能源法》規(guī)定所有可用的可再生能源電力都應(yīng)優(yōu)先調(diào)度，但在實際操作中，為幫助化石燃料發(fā)電廠達到年利用小時數(shù)目標(biāo)，往往加劇了棄風(fēng)、棄光問題。其實，可再生能源發(fā)電的邊際成本很低，棄風(fēng)、棄光所浪費的實際上都是幾乎免費的電力。量化研究表明，通過降低可再生能源出力損失和優(yōu)先調(diào)度更高效的燃煤發(fā)電機組，可以讓中國的煤炭需求降低6%，僅此一項便可以將工業(yè)電力總支出減少1%～2%。

　　實現(xiàn)輸配電價合理化

　　在電力系統(tǒng)中，只有輸配電網(wǎng)具有自然壟斷的特征，將輸配電網(wǎng)與電力供應(yīng)的其他環(huán)節(jié)區(qū)別對待，可以更明確地捋順電力的定價機制。批發(fā)和最終售電價格可競爭性決定，而輸配電價水平和結(jié)構(gòu)則屬于受管制的壟斷性收費范疇。

　　加強對輸配電環(huán)節(jié)的監(jiān)管，是世界各國成功建立起競爭性批發(fā)和售電市場的關(guān)鍵要點，比如英國在1990～1998年電力系統(tǒng)自由化時期將輸配電網(wǎng)所有權(quán)從發(fā)電所有權(quán)中拆分出來，在電力市場自由化的總體效益中，很一大部分來自電網(wǎng)業(yè)務(wù)本身。引入對電網(wǎng)業(yè)務(wù)的激勵性規(guī)制，鼓勵電網(wǎng)企業(yè)降低成本，帶來了這些企業(yè)運營效率的極大提升。在英國電力市場自由化期間，輸配電環(huán)節(jié)就業(yè)人數(shù)曾減少了43%，勞動生產(chǎn)率提高逾100%。

　　輸配電價改革工作是中國本輪電改的重點之一，來自國家發(fā)改委的數(shù)據(jù)顯示，截止2017年7月，首輪輸配電價改革試點已經(jīng)全面完成，在試點中，監(jiān)管部門對電網(wǎng)企業(yè)涉及與輸配電不相關(guān)的資產(chǎn)、不合理的成本、費用支出進行了嚴格的成本監(jiān)審與剔除。未來，監(jiān)管部門將繼續(xù)推進跨省跨區(qū)和區(qū)域電網(wǎng)輸配電價的核定工作。保守估計，輸配電價改革帶來的成本節(jié)約，約占工業(yè)用戶電費開支的2%～3%。

　　降低電力行業(yè)高投資率

　　本輪電改的另一項關(guān)鍵任務(wù)，是降低電力行業(yè)的新增投資。

　　隨著中國經(jīng)濟增速放緩，用電需求增速也在放緩，但電力行業(yè)的投資增速卻保持高位，尤其是前幾年燃煤火電的擴張已經(jīng)進入了一種非理性狀態(tài)，這導(dǎo)致電力設(shè)備利用率持續(xù)下降。國家能源局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2016年，中國電力行業(yè)新增投資達到8855億元，其中，電源投資占比38.7%，全口徑發(fā)電裝機容量達到16.5億千瓦，同比增長8.2%，與此同時，火電利用小時數(shù)卻下降到了1964年以來的最低水平，迫使國家發(fā)改委、工信部、財政部等16部委在2017年8月份聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險的意見》，以整合、壓減煤電資源。如果電力投資繼續(xù)無節(jié)制地增長，電力設(shè)備大量閑置對于提高電力行業(yè)運行效率將是一個巨大的拖累。

　　降低電力行業(yè)投資水平，需要對投向新電廠建設(shè)和電網(wǎng)資產(chǎn)擴建的資源進行分階段的重新部署。不可能馬上停止所有的投資，繼續(xù)增加可再生能源發(fā)電比重符合低碳電力的發(fā)展潮流，與之配套的輔助服務(wù)市場和電力輸送通道建設(shè)也是必要的。除此之外，電力行業(yè)投資如果每年能夠降低目前新增投資額的10%，也將有可能使工業(yè)電價降低3%左右。（作者邁克爾•波利特系劍橋大學(xué)賈吉商學(xué)院教授，楊宗翰系劍橋大學(xué)博士研究生、Dentons大成律師事務(wù)所全球能源團隊律師，陳浩系北京理工大學(xué)博士研究生）