國(guó)務(wù)院：《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制的若干意見(jiàn)》

近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制的若干意見(jiàn)》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。

《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制的若干意見(jiàn)》主要內(nèi)容如下。

為深入貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化生態(tài)文明體制改革的戰(zhàn)略部署，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警規(guī)范化、常態(tài)化、制度化，引導(dǎo)和約束各地嚴(yán)格按照資源環(huán)境承載能力謀劃經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，現(xiàn)提出以下意見(jiàn)。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)精神，以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神和治國(guó)理政新理念新思想新戰(zhàn)略，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度，建立手段完備、數(shù)據(jù)共享、實(shí)時(shí)高效、管控有力、多方協(xié)同的資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制，有效規(guī)范空間開發(fā)秩序，合理控制空間開發(fā)強(qiáng)度，切實(shí)將各類開發(fā)活動(dòng)限制在資源環(huán)境承載能力之內(nèi)，為構(gòu)建高效協(xié)調(diào)可持續(xù)的國(guó)土空間開發(fā)格局奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）基本原則

——堅(jiān)持定期評(píng)估與實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)相結(jié)合。針對(duì)不同區(qū)域資源環(huán)境承載能力狀況，定期開展全域和特定區(qū)域評(píng)估，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)重點(diǎn)區(qū)域動(dòng)態(tài)，提高監(jiān)測(cè)預(yù)警效率。

——堅(jiān)持設(shè)施建設(shè)與制度建設(shè)相結(jié)合。結(jié)合資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警需求，既強(qiáng)化相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，又著力完善配套政策和創(chuàng)新體制機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)警能力。

——堅(jiān)持從嚴(yán)管制與有效激勵(lì)相結(jié)合。針對(duì)不同資源環(huán)境超載類型，堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，因地制宜制定差異化、可操作的管控制度，既限制資源環(huán)境惡化地區(qū)，又激勵(lì)資源環(huán)境改善地區(qū)，提高監(jiān)測(cè)預(yù)警水平。

——堅(jiān)持政府監(jiān)管與社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合。堅(jiān)持統(tǒng)分結(jié)合、上下聯(lián)動(dòng)、整體推進(jìn)，強(qiáng)化政府監(jiān)管能力，鼓勵(lì)社會(huì)各方積極參與，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，形成監(jiān)測(cè)預(yù)警合力。

二、管控機(jī)制

（三）綜合配套措施。資源環(huán)境承載能力分為超載、臨界超載、不超載三個(gè)等級(jí)，根據(jù)資源環(huán)境耗損加劇與趨緩程度，進(jìn)一步將超載等級(jí)分為紅色和橙色兩個(gè)預(yù)警等級(jí)、臨界超載等級(jí)分為黃色和藍(lán)色兩個(gè)預(yù)警等級(jí)、不超載等級(jí)確定為綠色無(wú)警等級(jí)，預(yù)警等級(jí)從高到低依次為紅色、橙色、黃色、藍(lán)色、綠色。

對(duì)紅色預(yù)警區(qū)、綠色無(wú)警區(qū)以及資源環(huán)境承載能力預(yù)警等級(jí)降低或者提高的地區(qū)，分別實(shí)行對(duì)應(yīng)的綜合獎(jiǎng)懲措施。對(duì)從臨界超載惡化為超載的地區(qū)，參照紅色預(yù)警區(qū)綜合配套措施進(jìn)行處理；對(duì)從不超載惡化為臨界超載的地區(qū)，參照超載地區(qū)水資源、土地資源、環(huán)境、生態(tài)、海域等單項(xiàng)管控措施酌情進(jìn)行處理，必要時(shí)可參照紅色預(yù)警區(qū)綜合配套措施進(jìn)行處理；對(duì)從超載轉(zhuǎn)變?yōu)榕R界超載或者從臨界超載轉(zhuǎn)變?yōu)椴怀d的地區(qū)，實(shí)施不同程度的獎(jiǎng)勵(lì)性措施。

對(duì)紅色預(yù)警區(qū)，針對(duì)超載因素實(shí)施最嚴(yán)格的區(qū)域限批，依法暫停辦理相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目審批手續(xù)，明確導(dǎo)致超載產(chǎn)業(yè)退出的時(shí)間表，實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地減量化；對(duì)現(xiàn)有嚴(yán)重破壞資源環(huán)境承載能力、違法排污破壞生態(tài)資源的企業(yè)，依法限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整頓，并依法依規(guī)采取罰款、責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉以及將相關(guān)責(zé)任人移送行政拘留等措施從嚴(yán)懲處，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任；對(duì)監(jiān)管不力的政府部門負(fù)責(zé)人及相關(guān)責(zé)任人，根據(jù)情節(jié)輕重實(shí)施行政處分直至追究刑事責(zé)任；對(duì)在生態(tài)環(huán)境和資源方面造成嚴(yán)重破壞負(fù)有責(zé)任的干部，不得提拔使用或者轉(zhuǎn)任重要職務(wù)，視情況給予誡勉、責(zé)令公開道歉、組織處理或者黨紀(jì)政紀(jì)處分；當(dāng)?shù)卣鶕?jù)超載因素制定系統(tǒng)性減緩超載程度的行動(dòng)方案，限期退出紅色預(yù)警區(qū)。

對(duì)綠色無(wú)警區(qū)，研究建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制和發(fā)展權(quán)補(bǔ)償制度，鼓勵(lì)符合主體功能定位的適宜產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加大綠色金融傾斜力度，提高領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核權(quán)重。

（四）水資源管控措施。對(duì)水資源超載地區(qū)，暫停審批建設(shè)項(xiàng)目新增取水許可，制定并嚴(yán)格實(shí)施用水總量削減方案，對(duì)主要用水行業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤└鼑?yán)格的節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)，退減不合理灌溉面積，落實(shí)水資源費(fèi)差別化征收政策，積極推進(jìn)水資源稅改革試點(diǎn)；對(duì)臨界超載地區(qū)，暫停審批高耗水項(xiàng)目，嚴(yán)格管控用水總量，加大節(jié)水和非常規(guī)水源利用力度，優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；對(duì)不超載地區(qū)，嚴(yán)格控制水資源消耗總量和強(qiáng)度，強(qiáng)化水資源保護(hù)和入河排污監(jiān)管。

（五）土地資源管控措施。對(duì)土地資源超載地區(qū)，原則上不新增建設(shè)用地指標(biāo)，實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地零增長(zhǎng)，嚴(yán)格控制各類新城新區(qū)和開發(fā)區(qū)設(shè)立，對(duì)耕地、草原資源超載地區(qū)，研究實(shí)施輪作休耕、禁牧休牧制度，禁止耕地、草原非農(nóng)非牧使用，大幅降低耕地施藥施肥強(qiáng)度和畜禽糞污排放強(qiáng)度；對(duì)臨界超載地區(qū)，嚴(yán)格管控建設(shè)用地總量，逐步提高存量土地供應(yīng)比例，用地指標(biāo)向基礎(chǔ)設(shè)施和公益項(xiàng)目?jī)A斜，嚴(yán)格限制耕地、草原非農(nóng)非牧使用；對(duì)不超載地區(qū)，鼓勵(lì)存量建設(shè)用地供應(yīng)，鞏固和提升耕地質(zhì)量，實(shí)施草畜平衡制度。

（六）環(huán)境管控措施。對(duì)環(huán)境超載地區(qū)，率先執(zhí)行排放標(biāo)準(zhǔn)的特別排放限值，規(guī)定更加嚴(yán)格的排污許可要求，實(shí)行新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目重點(diǎn)污染物排放加大減量置換，暫緩實(shí)施區(qū)域性排污權(quán)交易；對(duì)臨界超載地區(qū)，加密監(jiān)測(cè)敏感污染源，實(shí)施嚴(yán)格的排污許可管理，實(shí)行新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目重點(diǎn)污染物排放減量置換，采取有效措施嚴(yán)格防范突發(fā)區(qū)域性、系統(tǒng)性重大環(huán)境事件；對(duì)不超載地區(qū)，實(shí)行新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目重點(diǎn)污染物排放等量置換。

（七）生態(tài)管控措施。加強(qiáng)對(duì)江、湖、河、山脈等自然生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，在重要江、湖、河、山脈及周邊劃定管控紅線，實(shí)施最嚴(yán)格的保護(hù)措施，最大程度地保障整體生態(tài)安全。對(duì)生態(tài)超載地區(qū)，制定限期生態(tài)修復(fù)方案，實(shí)行更嚴(yán)格的定期精準(zhǔn)巡查制度，必要時(shí)實(shí)施生態(tài)移民搬遷，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重退化地區(qū)實(shí)行封禁管理，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)自然修復(fù)；對(duì)臨界超載地區(qū)，加密監(jiān)測(cè)生態(tài)功能退化風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，科學(xué)實(shí)施山水林田湖系統(tǒng)修復(fù)治理，合理疏解人口，遏制生態(tài)系統(tǒng)退化趨勢(shì)；對(duì)不超載地區(qū)，建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，綜合運(yùn)用投資、財(cái)政、金融等政策工具，支持綠色生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（八）海域管控措施。對(duì)超載海域，屬于空間資源超載的，依法依規(guī)禁止岸線開發(fā)和新上圍填海項(xiàng)目，研究實(shí)施海岸建筑退縮線制度；屬于漁業(yè)資源超載的，逐年降低近海捕撈和養(yǎng)殖總量限額，加大減船轉(zhuǎn)產(chǎn)力度；屬于生態(tài)環(huán)境超載的，大幅提高水質(zhì)較差的入海河流斷面水質(zhì)考核要求，嚴(yán)格控制上游相關(guān)污染物入河量，依法禁止新增入海排污口和向海排放的污水處理廠，通過(guò)清理規(guī)范整頓，逐步減少現(xiàn)有入海排污口，暫停審批新建、改建、擴(kuò)建海洋（岸）工程建設(shè)項(xiàng)目；屬于無(wú)居民海島資源環(huán)境超載的，禁止無(wú)居民海島開發(fā)建設(shè)，限期開展生態(tài)受損無(wú)居民海島整治修復(fù)。對(duì)臨界超載海域，屬于空間資源臨界超載的，原則上不再審批新增占用自然岸線的用海項(xiàng)目和圍填海項(xiàng)目；屬于漁業(yè)資源臨界超載的，強(qiáng)化海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和棲息地保護(hù)，引導(dǎo)近岸海水養(yǎng)殖區(qū)向離岸深水區(qū)轉(zhuǎn)移；屬于生態(tài)環(huán)境臨界超載的，嚴(yán)格執(zhí)行并逐步提高入海河流斷面水質(zhì)考核要求，嚴(yán)格控制向海排污的海洋（岸）工程建設(shè)項(xiàng)目；屬于無(wú)居民海島資源環(huán)境臨界超載的，除國(guó)家重大項(xiàng)目建設(shè)用島、國(guó)防用島和自然觀光科研教育旅游外，禁止其他開發(fā)建設(shè)。

三、管理機(jī)制

（九）建設(shè)監(jiān)測(cè)預(yù)警數(shù)據(jù)庫(kù)和信息技術(shù)平臺(tái)。建立多部門監(jiān)測(cè)站網(wǎng)協(xié)同布局機(jī)制，重點(diǎn)加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)和縣級(jí)監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)布設(shè)，實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)全國(guó)全覆蓋。規(guī)范監(jiān)測(cè)、調(diào)查、普查、統(tǒng)計(jì)等分類和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立分布式數(shù)據(jù)信息協(xié)同服務(wù)體系，加強(qiáng)歷史數(shù)據(jù)規(guī)范化加工和實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化采集，健全資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)與共享服務(wù)體制機(jī)制。

整合集成各有關(guān)部門資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，建設(shè)監(jiān)測(cè)預(yù)警數(shù)據(jù)庫(kù)，運(yùn)用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)處理及數(shù)據(jù)融合技術(shù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享和動(dòng)態(tài)更新?；诟饔嘘P(guān)部門相關(guān)單項(xiàng)評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，搭建資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警智能分析與動(dòng)態(tài)可視化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境承載能力的綜合監(jiān)管、動(dòng)態(tài)評(píng)估與決策支持。建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警政務(wù)互動(dòng)平臺(tái)，定期向社會(huì)發(fā)布監(jiān)測(cè)預(yù)警信息。

（十）建立一體化監(jiān)測(cè)預(yù)警評(píng)價(jià)機(jī)制。運(yùn)用資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警信息技術(shù)平臺(tái)，結(jié)合國(guó)土普查每5年同步組織開展一次全國(guó)性資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)，每年對(duì)臨界超載地區(qū)開展一次評(píng)價(jià)，實(shí)時(shí)對(duì)超載地區(qū)開展評(píng)價(jià)，動(dòng)態(tài)了解和監(jiān)測(cè)預(yù)警資源環(huán)境承載能力變化情況。

資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警綜合評(píng)價(jià)結(jié)論，要根據(jù)各類評(píng)價(jià)要素及其權(quán)重綜合集成得出，并經(jīng)有關(guān)部門共同協(xié)商達(dá)成一致后對(duì)外發(fā)布。各單項(xiàng)評(píng)價(jià)結(jié)論要與綜合評(píng)價(jià)結(jié)論以及其他相關(guān)單項(xiàng)評(píng)價(jià)結(jié)論協(xié)同校驗(yàn)后對(duì)外發(fā)布。全國(guó)性和區(qū)域性資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警評(píng)價(jià)結(jié)論，要與省級(jí)和市縣級(jí)行政區(qū)資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警評(píng)價(jià)結(jié)論進(jìn)行縱向會(huì)商、彼此校驗(yàn)，完善指標(biāo)和閾值設(shè)計(jì)，準(zhǔn)確解析超載成因，科學(xué)設(shè)計(jì)限制性和鼓勵(lì)性配套措施，增強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)警的有效性和精準(zhǔn)性。建立突發(fā)資源環(huán)境警情應(yīng)急協(xié)同機(jī)制，對(duì)重要警情協(xié)同監(jiān)測(cè)、快速識(shí)別、會(huì)商預(yù)報(bào)。

（十一）建立監(jiān)測(cè)預(yù)警評(píng)價(jià)結(jié)論統(tǒng)籌應(yīng)用機(jī)制。編制實(shí)施經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，要依據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警評(píng)價(jià)結(jié)論，科學(xué)確定規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)和政策措施，合理調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)規(guī)模和布局，引導(dǎo)各類市場(chǎng)主體按照資源環(huán)境承載能力謀劃發(fā)展。編制空間規(guī)劃，要先行開展資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)，根據(jù)監(jiān)測(cè)預(yù)警評(píng)價(jià)結(jié)論，科學(xué)劃定空間格局、設(shè)定空間開發(fā)目標(biāo)任務(wù)、設(shè)計(jì)空間管控措施，并注重開發(fā)強(qiáng)度管控和用途管制。

將資源環(huán)境承載能力納入自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，構(gòu)建反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度的價(jià)格決策程序。將資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警評(píng)價(jià)結(jié)論納入領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核體系，將資源環(huán)境承載能力變化狀況納入領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)范圍。

（十二）建立政府與社會(huì)協(xié)同監(jiān)督機(jī)制。國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門和地方政府通過(guò)書面通知、約談或者公告等形式，對(duì)超載地區(qū)、臨界超載地區(qū)進(jìn)行預(yù)警提醒，督促相關(guān)地區(qū)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，降低資源環(huán)境壓力。超載地區(qū)要根據(jù)超載狀況和超載成因，因地制宜制定治理規(guī)劃，明確資源環(huán)境達(dá)標(biāo)任務(wù)的時(shí)間表和路線圖。開展超載地區(qū)限制性措施落實(shí)情況監(jiān)督考核和責(zé)任追究，對(duì)限制性措施落實(shí)不力、資源環(huán)境持續(xù)惡化地區(qū)的政府和企業(yè)等，建立信用記錄，納入全國(guó)信用信息共享平臺(tái)，依法依規(guī)嚴(yán)肅追責(zé)。

開展資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警評(píng)價(jià)、超載地區(qū)資源環(huán)境治理等，要主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，發(fā)揮媒體、公益組織和志愿者作用，鼓勵(lì)公眾舉報(bào)資源環(huán)境破壞行為。加大資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警的宣傳教育和科學(xué)普及力度，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

四、保障措施

（十三）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。國(guó)家發(fā)展改革委要加強(qiáng)對(duì)資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會(huì)同有關(guān)部門于2018年年底前建立監(jiān)測(cè)預(yù)警數(shù)據(jù)庫(kù)和信息技術(shù)平臺(tái)，于2020年年底前組織完成資源環(huán)境承載能力普查，并發(fā)布綜合評(píng)價(jià)結(jié)論。重大事項(xiàng)和主要成效等要及時(shí)向黨中央、國(guó)務(wù)院報(bào)告。地方各級(jí)黨委和政府要高度重視資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警工作，建立主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)的協(xié)調(diào)機(jī)制，適時(shí)發(fā)布本地區(qū)資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警報(bào)告，制定實(shí)施限制性和激勵(lì)性措施，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)行，確保實(shí)施成效。

（十四）細(xì)化配套政策。各有關(guān)部門要按照職責(zé)分工，抓緊制定各單項(xiàng)監(jiān)測(cè)能力建設(shè)方案，完善監(jiān)測(cè)站網(wǎng)布設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)信息共享；加快出臺(tái)土地、海洋、財(cái)政、產(chǎn)業(yè)、投資等細(xì)化配套政策，明確具體措施和責(zé)任主體，切實(shí)發(fā)揮資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警的引導(dǎo)約束作用。

（十五）提升保障能力。綜合多學(xué)科優(yōu)勢(shì)力量，建立專家人才庫(kù)，組織開展技術(shù)交流培訓(xùn)，提升資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警人才隊(duì)伍專業(yè)化水平。建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，確保資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制高效運(yùn)轉(zhuǎn)、發(fā)揮實(shí)效。