中辦國辦印發(fā)《關(guān)于建立資源環(huán)境承載 能力監(jiān)測預警長效機制的若干意見》

北京9月20日電 近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警長效機制的若干意見》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認真貫徹落實。

《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警長效機制的若干意見》主要內(nèi)容如下。

為深入貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化生態(tài)文明體制改革的戰(zhàn)略部署，推動實現(xiàn)資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警規(guī)范化、常態(tài)化、制度化，引導和約束各地嚴格按照資源環(huán)境承載能力謀劃經(jīng)濟社會發(fā)展，現(xiàn)提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，認真落實黨中央、國務(wù)院決策部署，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實新發(fā)展理念，堅定不移實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度，建立手段完備、數(shù)據(jù)共享、實時高效、管控有力、多方協(xié)同的資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警長效機制，有效規(guī)范空間開發(fā)秩序，合理控制空間開發(fā)強度，切實將各類開發(fā)活動限制在資源環(huán)境承載能力之內(nèi)，為構(gòu)建高效協(xié)調(diào)可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局奠定堅實基礎(chǔ)。

（二）基本原則

——堅持定期評估與實時監(jiān)測相結(jié)合。針對不同區(qū)域資源環(huán)境承載能力狀況，定期開展全域和特定區(qū)域評估，實時監(jiān)測重點區(qū)域動態(tài)，提高監(jiān)測預警效率。

——堅持設(shè)施建設(shè)與制度建設(shè)相結(jié)合。結(jié)合資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警需求，既強化相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，又著力完善配套政策和創(chuàng)新體制機制，增強監(jiān)測預警能力。

——堅持從嚴管制與有效激勵相結(jié)合。針對不同資源環(huán)境超載類型，堅持陸海統(tǒng)籌，因地制宜制定差異化、可操作的管控制度，既限制資源環(huán)境惡化地區(qū)，又激勵資源環(huán)境改善地區(qū)，提高監(jiān)測預警水平。

——堅持政府監(jiān)管與社會監(jiān)督相結(jié)合。堅持統(tǒng)分結(jié)合、上下聯(lián)動、整體推進，強化政府監(jiān)管能力，鼓勵社會各方積極參與，充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用，形成監(jiān)測預警合力。

二、管控機制

（三）綜合配套措施。資源環(huán)境承載能力分為超載、臨界超載、不超載三個等級，根據(jù)資源環(huán)境耗損加劇與趨緩程度，進一步將超載等級分為紅色和橙色兩個預警等級、臨界超載等級分為黃色和藍色兩個預警等級、不超載等級確定為綠色無警等級，預警等級從高到低依次為紅色、橙色、黃色、藍色、綠色。

對紅色預警區(qū)、綠色無警區(qū)以及資源環(huán)境承載能力預警等級降低或者提高的地區(qū)，分別實行對應(yīng)的綜合獎懲措施。對從臨界超載惡化為超載的地區(qū)，參照紅色預警區(qū)綜合配套措施進行處理；對從不超載惡化為臨界超載的地區(qū)，參照超載地區(qū)水資源、土地資源、環(huán)境、生態(tài)、海域等單項管控措施酌情進行處理，必要時可參照紅色預警區(qū)綜合配套措施進行處理；對從超載轉(zhuǎn)變?yōu)榕R界超載或者從臨界超載轉(zhuǎn)變?yōu)椴怀d的地區(qū)，實施不同程度的獎勵性措施。

對紅色預警區(qū)，針對超載因素實施最嚴格的區(qū)域限批，依法暫停辦理相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域新建、改建、擴建項目審批手續(xù)，明確導致超載產(chǎn)業(yè)退出的時間表，實行城鎮(zhèn)建設(shè)用地減量化；對現(xiàn)有嚴重破壞資源環(huán)境承載能力、違法排污破壞生態(tài)資源的企業(yè)，依法限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整頓，并依法依規(guī)采取罰款、責令停業(yè)、關(guān)閉以及將相關(guān)責任人移送行政拘留等措施從嚴懲處，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責任；對監(jiān)管不力的政府部門負責人及相關(guān)責任人，根據(jù)情節(jié)輕重實施行政處分直至追究刑事責任；對在生態(tài)環(huán)境和資源方面造成嚴重破壞負有責任的干部，不得提拔使用或者轉(zhuǎn)任重要職務(wù)，視情況給予誡勉、責令公開道歉、組織處理或者黨紀政紀處分；當?shù)卣鶕?jù)超載因素制定系統(tǒng)性減緩超載程度的行動方案，限期退出紅色預警區(qū)。

對綠色無警區(qū)，研究建立生態(tài)保護補償機制和發(fā)展權(quán)補償制度，鼓勵符合主體功能定位的適宜產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加大綠色金融傾斜力度，提高領(lǐng)導干部生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核權(quán)重。

（四）水資源管控措施。對水資源超載地區(qū)，暫停審批建設(shè)項目新增取水許可，制定并嚴格實施用水總量削減方案，對主要用水行業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤└鼑栏竦墓?jié)水標準，退減不合理灌溉面積，落實水資源費差別化征收政策，積極推進水資源稅改革試點；對臨界超載地區(qū)，暫停審批高耗水項目，嚴格管控用水總量，加大節(jié)水和非常規(guī)水源利用力度，優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；對不超載地區(qū)，嚴格控制水資源消耗總量和強度，強化水資源保護和入河排污監(jiān)管。

（五）土地資源管控措施。對土地資源超載地區(qū)，原則上不新增建設(shè)用地指標，實行城鎮(zhèn)建設(shè)用地零增長，嚴格控制各類新城新區(qū)和開發(fā)區(qū)設(shè)立，對耕地、草原資源超載地區(qū)，研究實施輪作休耕、禁牧休牧制度，禁止耕地、草原非農(nóng)非牧使用，大幅降低耕地施藥施肥強度和畜禽糞污排放強度；對臨界超載地區(qū)，嚴格管控建設(shè)用地總量，逐步提高存量土地供應(yīng)比例，用地指標向基礎(chǔ)設(shè)施和公益項目傾斜，嚴格限制耕地、草原非農(nóng)非牧使用；對不超載地區(qū)，鼓勵存量建設(shè)用地供應(yīng)，鞏固和提升耕地質(zhì)量，實施草畜平衡制度。

（六）環(huán)境管控措施。對環(huán)境超載地區(qū)，率先執(zhí)行排放標準的特別排放限值，規(guī)定更加嚴格的排污許可要求，實行新建、改建、擴建項目重點污染物排放加大減量置換，暫緩實施區(qū)域性排污權(quán)交易；對臨界超載地區(qū)，加密監(jiān)測敏感污染源，實施嚴格的排污許可管理，實行新建、改建、擴建項目重點污染物排放減量置換，采取有效措施嚴格防范突發(fā)區(qū)域性、系統(tǒng)性重大環(huán)境事件；對不超載地區(qū)，實行新建、改建、擴建項目重點污染物排放等量置換。

（七）生態(tài)管控措施。加強對江、湖、河、山脈等自然生態(tài)系統(tǒng)的保護，在重要江、湖、河、山脈及周邊劃定管控紅線，實施最嚴格的保護措施，最大程度地保障整體生態(tài)安全。對生態(tài)超載地區(qū)，制定限期生態(tài)修復方案，實行更嚴格的定期精準巡查制度，必要時實施生態(tài)移民搬遷，對生態(tài)系統(tǒng)嚴重退化地區(qū)實行封禁管理，促進生態(tài)系統(tǒng)自然修復；對臨界超載地區(qū)，加密監(jiān)測生態(tài)功能退化風險區(qū)域，科學實施山水林田湖系統(tǒng)修復治理，合理疏解人口，遏制生態(tài)系統(tǒng)退化趨勢；對不超載地區(qū)，建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，綜合運用投資、財政、金融等政策工具，支持綠色生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展。

（八）海域管控措施。對超載海域，屬于空間資源超載的，依法依規(guī)禁止岸線開發(fā)和新上圍填海項目，研究實施海岸建筑退縮線制度；屬于漁業(yè)資源超載的，逐年降低近海捕撈和養(yǎng)殖總量限額，加大減船轉(zhuǎn)產(chǎn)力度；屬于生態(tài)環(huán)境超載的，大幅提高水質(zhì)較差的入海河流斷面水質(zhì)考核要求，嚴格控制上游相關(guān)污染物入河量，依法禁止新增入海排污口和向海排放的污水處理廠，通過清理規(guī)范整頓，逐步減少現(xiàn)有入海排污口，暫停審批新建、改建、擴建海洋（岸）工程建設(shè)項目；屬于無居民海島資源環(huán)境超載的，禁止無居民海島開發(fā)建設(shè)，限期開展生態(tài)受損無居民海島整治修復。對臨界超載海域，屬于空間資源臨界超載的，原則上不再審批新增占用自然岸線的用海項目和圍填海項目；屬于漁業(yè)資源臨界超載的，強化海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護和棲息地保護，引導近岸海水養(yǎng)殖區(qū)向離岸深水區(qū)轉(zhuǎn)移；屬于生態(tài)環(huán)境臨界超載的，嚴格執(zhí)行并逐步提高入海河流斷面水質(zhì)考核要求，嚴格控制向海排污的海洋（岸）工程建設(shè)項目；屬于無居民海島資源環(huán)境臨界超載的，除國家重大項目建設(shè)用島、國防用島和自然觀光科研教育旅游外，禁止其他開發(fā)建設(shè)。

三、管理機制

（九）建設(shè)監(jiān)測預警數(shù)據(jù)庫和信息技術(shù)平臺。建立多部門監(jiān)測站網(wǎng)協(xié)同布局機制，重點加強薄弱環(huán)節(jié)和縣級監(jiān)測網(wǎng)點布設(shè)，實現(xiàn)資源環(huán)境承載能力監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)全國全覆蓋。規(guī)范監(jiān)測、調(diào)查、普查、統(tǒng)計等分類和技術(shù)標準，建立分布式數(shù)據(jù)信息協(xié)同服務(wù)體系，加強歷史數(shù)據(jù)規(guī)范化加工和實時數(shù)據(jù)標準化采集，健全資源環(huán)境承載能力監(jiān)測數(shù)據(jù)采集、存儲與共享服務(wù)體制機制。

整合集成各有關(guān)部門資源環(huán)境承載能力監(jiān)測數(shù)據(jù)，建設(shè)監(jiān)測預警數(shù)據(jù)庫，運用云計算、大數(shù)據(jù)處理及數(shù)據(jù)融合技術(shù)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)實時共享和動態(tài)更新。基于各有關(guān)部門相關(guān)單項評價監(jiān)測預警系統(tǒng)，搭建資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警智能分析與動態(tài)可視化平臺，實現(xiàn)資源環(huán)境承載能力的綜合監(jiān)管、動態(tài)評估與決策支持。建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警政務(wù)互動平臺，定期向社會發(fā)布監(jiān)測預警信息。

（十）建立一體化監(jiān)測預警評價機制。運用資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警信息技術(shù)平臺，結(jié)合國土普查每5年同步組織開展一次全國性資源環(huán)境承載能力評價，每年對臨界超載地區(qū)開展一次評價，實時對超載地區(qū)開展評價，動態(tài)了解和監(jiān)測預警資源環(huán)境承載能力變化情況。

資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警綜合評價結(jié)論，要根據(jù)各類評價要素及其權(quán)重綜合集成得出，并經(jīng)有關(guān)部門共同協(xié)商達成一致后對外發(fā)布。各單項評價結(jié)論要與綜合評價結(jié)論以及其他相關(guān)單項評價結(jié)論協(xié)同校驗后對外發(fā)布。全國性和區(qū)域性資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警評價結(jié)論，要與省級和市縣級行政區(qū)資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警評價結(jié)論進行縱向會商、彼此校驗，完善指標和閾值設(shè)計，準確解析超載成因，科學設(shè)計限制性和鼓勵性配套措施，增強監(jiān)測預警的有效性和精準性。建立突發(fā)資源環(huán)境警情應(yīng)急協(xié)同機制，對重要警情協(xié)同監(jiān)測、快速識別、會商預報。

（十一）建立監(jiān)測預警評價結(jié)論統(tǒng)籌應(yīng)用機制。編制實施經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，要依據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警評價結(jié)論，科學確定規(guī)劃目標任務(wù)和政策措施，合理調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)規(guī)模和布局，引導各類市場主體按照資源環(huán)境承載能力謀劃發(fā)展。編制空間規(guī)劃，要先行開展資源環(huán)境承載能力評價，根據(jù)監(jiān)測預警評價結(jié)論，科學劃定空間格局、設(shè)定空間開發(fā)目標任務(wù)、設(shè)計空間管控措施，并注重開發(fā)強度管控和用途管制。

將資源環(huán)境承載能力納入自然資源及其產(chǎn)品價格形成機制，構(gòu)建反映市場供求和資源稀缺程度的價格決策程序。將資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警評價結(jié)論納入領(lǐng)導干部績效考核體系，將資源環(huán)境承載能力變化狀況納入領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計范圍。

（十二）建立政府與社會協(xié)同監(jiān)督機制。國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門和地方政府通過書面通知、約談或者公告等形式，對超載地區(qū)、臨界超載地區(qū)進行預警提醒，督促相關(guān)地區(qū)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，降低資源環(huán)境壓力。超載地區(qū)要根據(jù)超載狀況和超載成因，因地制宜制定治理規(guī)劃，明確資源環(huán)境達標任務(wù)的時間表和路線圖。開展超載地區(qū)限制性措施落實情況監(jiān)督考核和責任追究，對限制性措施落實不力、資源環(huán)境持續(xù)惡化地區(qū)的政府和企業(yè)等，建立信用記錄，納入全國信用信息共享平臺，依法依規(guī)嚴肅追責。

開展資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警評價、超載地區(qū)資源環(huán)境治理等，要主動接受社會監(jiān)督，發(fā)揮媒體、公益組織和志愿者作用，鼓勵公眾舉報資源環(huán)境破壞行為。加大資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警的宣傳教育和科學普及力度，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

四、保障措施

（十三）加強組織領(lǐng)導。國家發(fā)展改革委要加強對資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會同有關(guān)部門于2018年年底前建立監(jiān)測預警數(shù)據(jù)庫和信息技術(shù)平臺，于2020年年底前組織完成資源環(huán)境承載能力普查，并發(fā)布綜合評價結(jié)論。重大事項和主要成效等要及時向黨中央、國務(wù)院報告。地方各級黨委和政府要高度重視資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警工作，建立主要領(lǐng)導負總責的協(xié)調(diào)機制，適時發(fā)布本地區(qū)資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警報告，制定實施限制性和激勵性措施，強化監(jiān)督執(zhí)行，確保實施成效。

（十四）細化配套政策。各有關(guān)部門要按照職責分工，抓緊制定各單項監(jiān)測能力建設(shè)方案，完善監(jiān)測站網(wǎng)布設(shè)，加強數(shù)據(jù)信息共享；加快出臺土地、海洋、財政、產(chǎn)業(yè)、投資等細化配套政策，明確具體措施和責任主體，切實發(fā)揮資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警的引導約束作用。

（十五）提升保障能力。綜合多學科優(yōu)勢力量，建立專家人才庫，組織開展技術(shù)交流培訓，提升資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警人才隊伍專業(yè)化水平。建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警經(jīng)費保障機制，確保資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制高效運轉(zhuǎn)、發(fā)揮實效。