韓文軒：化解煤電產(chǎn)能過剩的妙招

　　煤電產(chǎn)能過剩問題近期成為能源領(lǐng)域關(guān)注的重點。

　　7月26日，國家16部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革  防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險的意見》（以下簡稱《意見》），對防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險進(jìn)行了整體部署，并于7月31日召開會議全面啟動防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險工作。

 

　　本文擬對有關(guān)問題進(jìn)行探討，希望引起有關(guān)方面的足夠重視。

　　提高對煤電產(chǎn)能過剩市場規(guī)律性的認(rèn)識

　　首先，電力生產(chǎn)的特點加大了煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險。當(dāng)前的科技水平達(dá)不到電力產(chǎn)品大量儲存的程度，煤電發(fā)電量也很難在國際市場消納。而且，煤電機組資產(chǎn)通用性差，改作它用受到限制。

　　第二，當(dāng)前我國電源發(fā)展的狀況使煤電產(chǎn)能過剩問題更為突出。煤電項目投產(chǎn)增速過快壓力較大，應(yīng)該淘汰的煤電機組退出市場還存在一定的阻力，煤電機組同質(zhì)化競爭比較嚴(yán)重，煤電產(chǎn)能過剩阻礙電源結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

　　第三，煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險具有兩面性。煤電產(chǎn)能過剩的壓力，加速煤電企業(yè)分化，有的企業(yè)通過改制、改組、改造、加強管理提高了競爭能力，占領(lǐng)更大的市場份額，能夠進(jìn)入良性發(fā)展的軌道。但是，有的煤電企業(yè)或機組就會持續(xù)虧損甚至最終倒閉。這是市場化優(yōu)化資源配置的必然過程。防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險，一靠政策調(diào)整，二靠需求旺盛，三靠市場競爭。政策或市場調(diào)整應(yīng)該促進(jìn)煤電行業(yè)健康發(fā)展。

　　第四，組合性調(diào)控手段可能導(dǎo)致路徑和目標(biāo)差異。國家計劃手段控制或煤電企業(yè)壟斷經(jīng)營條件下，煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險極易被掩蓋。但在完全競爭市場條件下或者在煤電行業(yè)市場化過程中，煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險可能很快成為現(xiàn)實。

　　現(xiàn)在煤電發(fā)電計劃和市場兩種手段已經(jīng)使煤電盈利能力嚴(yán)重分化，導(dǎo)致利益相關(guān)方激烈博弈，甚至已經(jīng)形成新的阻礙深化改革的力量。國家仍可以選擇計劃和市場多種調(diào)控組合工具，達(dá)到平衡多目標(biāo)的調(diào)控目的，但要認(rèn)真借鑒煤炭行業(yè)去產(chǎn)能的經(jīng)驗，防止新的壟斷、供需失衡及市場預(yù)期發(fā)生變化等因素疊加引發(fā)的市場動蕩，甚至影響經(jīng)濟(jì)和社會穩(wěn)定以及改革深化。

　　充分發(fā)揮國家監(jiān)督及稅收部門的作用

　　防范化解煤電產(chǎn)能過剩在社會上基本上有了共識，只不過這個共識來得有點晚。問題的解決需要特別強調(diào)經(jīng)濟(jì)及違規(guī)、主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任三個問題，充分發(fā)揮國家監(jiān)督及稅收部門的作用。

　　第一，關(guān)于經(jīng)濟(jì)及違規(guī)問題。煤電產(chǎn)能過剩問題，對于國家、社會和企業(yè)來講，首先是一個經(jīng)濟(jì)問題，會造成嚴(yán)重的社會資源浪費和國有資產(chǎn)損失，甚至造成社會分配不公。其次，還存在企業(yè)綁架政府，甚至存在未核先建、違規(guī)核準(zhǔn)、批建不符、開工手續(xù)不全等違規(guī)問題，此類問題的性質(zhì)比較嚴(yán)重。所以，把經(jīng)濟(jì)和違規(guī)問題作為防范化解煤電產(chǎn)能過剩的切入點或抓手應(yīng)該事半功倍。

　　第二，關(guān)于主體責(zé)任問題。《意見》指出，“發(fā)電企業(yè)要主動承擔(dān)主體責(zé)任，認(rèn)真落實各項調(diào)控要求，妥善做好人員安置、債務(wù)處理等相關(guān)事宜”?！兑庖姟钒?ldquo;主體責(zé)任”定位在“發(fā)電企業(yè)”比較準(zhǔn)確，不論是在“防范”方面還是在“化解”方面企業(yè)都應(yīng)該承擔(dān)主體責(zé)任。發(fā)電企業(yè)作為市場主體，是煤電投資經(jīng)營主體，不僅享有收益權(quán)，而且也應(yīng)該承擔(dān)虧損責(zé)任。有的觀點把煤電過剩歸因于煤電項目審批權(quán)的下放，這顯然不符合實際情況。

　　第三，關(guān)于監(jiān)督責(zé)任問題。監(jiān)督責(zé)任的落實關(guān)鍵在于國家發(fā)改委、國家能源局牽頭，及國家有關(guān)部門和地方政府配合的有效性?！兑庖姟飞婕?6個之多，比較罕見。鑒于煤電產(chǎn)能過剩主要矛盾是經(jīng)濟(jì)及違規(guī)問題，同時《意見》要求要“完善懲戒制度”“強化督查問責(zé)”，因此，建議至少要讓監(jiān)察部、國家審計署及國家稅務(wù)總局3個部門協(xié)助參與這項工作。

　　審計署通過對項目經(jīng)濟(jì)性及合規(guī)性獨立評價能夠發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和合法性等方面的問題，監(jiān)察部主要涉及效能及經(jīng)營者履職等方面的檢查，審計署和監(jiān)察部這兩個國家監(jiān)督部門的介入，有利于加大問責(zé)的力度。“動員千遍不如問責(zé)一次”，對事不對人事倍功半，依事查人事半功倍。國家稅務(wù)總局可以對不良資產(chǎn)處理及煤電項目提出激勵或約束性稅務(wù)政策。

　　作為組織實施手段的一個重要補充，建議國家審計署對煤電產(chǎn)能過剩及輸電電網(wǎng)進(jìn)行專項審計，重點是經(jīng)濟(jì)效益和合規(guī)性審計，這兩個方面都是《意見》關(guān)注的重點。

　　國家有關(guān)部門應(yīng)該根據(jù)審計報告，對有關(guān)人員進(jìn)行必要的責(zé)任追究，落實國有資產(chǎn)虧損的責(zé)任，強化依法依規(guī)投資經(jīng)營的嚴(yán)肅性。同時，要求發(fā)電等相關(guān)企業(yè)自查自糾，并聘請獨立機構(gòu)對煤電產(chǎn)能過剩問題進(jìn)行評估。

　　研究制定煤電不良資產(chǎn)處置相關(guān)政策

　　煤電產(chǎn)能過剩問題的最終體現(xiàn)是效益的降低和資產(chǎn)的貶值，實質(zhì)上就是對不良資產(chǎn)處置問題。研究制定煤電不良資產(chǎn)處置主要涉及不良資產(chǎn)等項目確認(rèn)和計量、經(jīng)濟(jì)效益考核、資本權(quán)益甚至資本金核銷等幾個方面。這項政策的制定將會有效推進(jìn)防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險工作的實施。

　　8月23日國務(wù)院常務(wù)會議要求，研究出臺鋼鐵煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能國有資產(chǎn)處置有關(guān)財務(wù)處理辦法，足見此項工作的重要性。研究制定的相關(guān)政策至少包括：

　　第一，完善支持淘汰落后產(chǎn)能配套政策措施。《意見》要求從嚴(yán)淘汰落后產(chǎn)能，“嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保、能耗、安全、技術(shù)等法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)業(yè)政策要求，依法依規(guī)淘汰關(guān)停不符合要求的30萬千瓦以下煤電機組（含燃煤自備機組）”，“可結(jié)合實際情況進(jìn)一步提高淘汰標(biāo)準(zhǔn)”。

　　這部分淘汰機組離正常報廢時間可能還會有一定期限，在資產(chǎn)處置時應(yīng)該有相應(yīng)的財稅政策和考核政策支持。應(yīng)該出臺允許稅前抵扣的所得稅政策，并允許虧損額度作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任考核的調(diào)整因素。

　　第二，完善清理整頓違規(guī)項目配套政策。通過全面排查煤電項目的規(guī)劃，對未核先建、違規(guī)核準(zhǔn)、批建不符、開工手續(xù)不全等違規(guī)煤電項目一律停工、停產(chǎn)的要計提減值準(zhǔn)備；對于無期限停工、停產(chǎn)，甚至要拆除的，要進(jìn)行不良資產(chǎn)處置。

　　對于這樣的損失，應(yīng)該由企業(yè)自我消化，不應(yīng)該再有相應(yīng)優(yōu)惠財稅政策支持，并從嚴(yán)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任考核，同時追究有關(guān)人員的責(zé)任。

　　第三，完善嚴(yán)控新增產(chǎn)能規(guī)模配套政策。對于受嚴(yán)控影響而又遙遙無期的煤電項目的前期準(zhǔn)備支出不再資本化。對于選擇立即停建的緩建項目，按照財務(wù)制度規(guī)定對后續(xù)支出進(jìn)行相應(yīng)的財務(wù)處理；而對于選擇建成后暫不并網(wǎng)發(fā)電的緩建項目，按照規(guī)定對發(fā)電效益重新評估并作出相應(yīng)的減值準(zhǔn)備。

　　對于由于受2020年底前煤電外送項目投產(chǎn)規(guī)模減半影響產(chǎn)生的損失，也應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定對損失進(jìn)行確認(rèn)和計量。以上損失應(yīng)該由企業(yè)自行承擔(dān)，發(fā)生的流動性問題或資金鏈問題由企業(yè)自行解決。

　　善于把控放開發(fā)電計劃進(jìn)程中的各種矛盾

　　放開發(fā)電計劃是電力行業(yè)市場化改革的一個重要切入點。煤電產(chǎn)能過剩問題直接受到放開發(fā)電計劃改革的沖擊，隨著發(fā)電計劃放開程度的加大，煤電產(chǎn)能風(fēng)險逐步顯性化。在發(fā)電環(huán)節(jié)計劃和市場“雙軌制”條件下，要提高政策水平，綜合把控各種因素，加快推動放開發(fā)電計劃市場化進(jìn)程。

　　放開發(fā)電計劃加劇了改革中的有關(guān)矛盾：

　　第一，計劃和市場手段導(dǎo)致產(chǎn)能過剩條件下的發(fā)電行業(yè)業(yè)績嚴(yán)重背離，迫切需要計劃手段的市場化改革；

　　第二，發(fā)電行業(yè)特別是煤電行業(yè)受到巨大沖擊，相關(guān)利益方正在成為改革的阻力；

　　第三，煤炭行業(yè)去產(chǎn)能的經(jīng)驗教訓(xùn)，迫切需要電力供應(yīng)不足條件下的政策預(yù)案和資金儲備；

　　第四，電力行業(yè)整體產(chǎn)能過剩風(fēng)險，凸顯了加速電網(wǎng)改革和防范化解電網(wǎng)產(chǎn)能過剩風(fēng)險的緊迫性；

　　第五，在電源結(jié)構(gòu)調(diào)整及防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險過程中，迫切需要出臺政策措施權(quán)衡環(huán)保要求和經(jīng)濟(jì)性因素并充分考慮電力供需動態(tài)性平衡因素。

　　另外，未放開發(fā)電計劃或者優(yōu)先購電機組上網(wǎng)電價定價方式亟待改革。成本加收益的上網(wǎng)電價定價方式在電力市場沒有存在的基礎(chǔ)和邏輯。

　　因為根據(jù)這樣的定價方式，煤電價格聯(lián)動政策是基于成本的電價調(diào)整政策，環(huán)保電價也是基于成本上的專項電價，那么，根據(jù)這樣的邏輯，折舊費用、人工費用等成本變動似乎也需要一個專項電價，顯然極為荒唐！計劃發(fā)電上網(wǎng)電價參照市場定價是一個方向。

　　應(yīng)該盡快建立完善發(fā)電環(huán)節(jié)電量和電價市場形成機制，建立可預(yù)期的發(fā)電市場，發(fā)揮價格引導(dǎo)健康投資發(fā)展的信號作用。加快環(huán)保電價、差別電量等直接計劃性手段向市場準(zhǔn)入、征收碳稅和排污稅宏觀市場調(diào)控政策轉(zhuǎn)變。實施煤電外部成本內(nèi)部化抑制性產(chǎn)業(yè)政策。

　　加快煤電價格聯(lián)動政策向培育規(guī)范動力煤中長期市場和現(xiàn)貨市場、期貨市場轉(zhuǎn)變。

　　運用改革的辦法處理關(guān)停機組發(fā)電權(quán)問題

　　《意見》明確，“列入關(guān)停計劃且不參與等容量替代的煤電機組，關(guān)停后可享受最多不超過5年的發(fā)電權(quán)，并可通過發(fā)電權(quán)交易轉(zhuǎn)讓獲得一定經(jīng)濟(jì)補償，具體辦法由各省結(jié)合電力體制改革自行制定”。對于關(guān)停機組發(fā)電權(quán)數(shù)量及市場交易，應(yīng)運用改革的辦法或市場的辦法來解決，要注意與有關(guān)政策相協(xié)調(diào)。

　　第一，根據(jù)國家有序放開發(fā)用電計劃的要求，要“逐年減少既有燃煤發(fā)電企業(yè)計劃電量”，“除優(yōu)先發(fā)電計劃外，其它電量均通過市場化交易實現(xiàn)”。根據(jù)這樣的要求，擬關(guān)停機組計劃發(fā)電量應(yīng)該優(yōu)先放開，在市場競爭中也處于劣勢，發(fā)電權(quán)也隨之減少或完全消失。

　　第二，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，優(yōu)先發(fā)電機組發(fā)電權(quán)轉(zhuǎn)讓，優(yōu)于關(guān)停機組發(fā)電權(quán)轉(zhuǎn)讓，優(yōu)先發(fā)電機組可以優(yōu)先購買關(guān)停發(fā)電機組發(fā)電權(quán)。關(guān)停發(fā)電機組發(fā)電權(quán)可以選擇本地、跨省、跨區(qū)開展，但如果不能通過市場形式實現(xiàn)關(guān)停發(fā)電機組發(fā)電權(quán)，電網(wǎng)沒有購買的義務(wù)。

　　第三，加大差別化電量計劃和調(diào)度力度。按照經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、安全等方面的要求，優(yōu)先安排優(yōu)先發(fā)電機組計劃，加大計劃電量差別化，擠壓淘汰機組計劃份額，并按照經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、安全等因素進(jìn)行調(diào)度排序。

　　審慎運用資產(chǎn)重組措施

　　《意見》提出的一個重要政策措施是，“積極推進(jìn)重組整合”?！兑庖姟访鞔_，“鼓勵和推動大型發(fā)電集團(tuán)實施重組整合，鼓勵煤炭、電力等產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)量協(xié)同效應(yīng)，加強煤炭、電力企業(yè)中長期合作，穩(wěn)定煤炭市場價格；支持優(yōu)勢企業(yè)和主業(yè)企業(yè)通過資產(chǎn)重組、股權(quán)合作、資產(chǎn)置換、無償劃轉(zhuǎn)等方式，整合煤電資源。”

　　可以看出，在政策措施上存在兩種資產(chǎn)重組形式：一是煤炭與電力等產(chǎn)業(yè)上下游企業(yè)縱向資產(chǎn)重組；二是煤電橫向資產(chǎn)重組。

　　第一種縱向重組有利于提升資源控制力，電力和煤炭雙方有利于獲得互補優(yōu)勢，如果由企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部協(xié)同確定穩(wěn)定的中長期內(nèi)部定價方式，有利于穩(wěn)定發(fā)電和煤炭雙方的盈利能力，避免盈利能力波動對雙方造成的經(jīng)營風(fēng)險。但如果仍然比照市場價格對煤炭定價，這種縱向資產(chǎn)重組并沒有明顯的實質(zhì)意義。

　　第二種橫向資產(chǎn)重組提升了集團(tuán)規(guī)模效益，同時也提升了壟斷能力。在某種程度上，短期內(nèi)這兩種資產(chǎn)重組形式緩解了煤電的流動性風(fēng)險，但卻與煤電去產(chǎn)能關(guān)聯(lián)度不大。

　　相反，由于對風(fēng)險敏感性降低，卻可能刺激投資，加大產(chǎn)能的過剩，同時，也會對競爭性市場建設(shè)和完善帶來不利影響。

　　對于壟斷會不會導(dǎo)致產(chǎn)能過?；蛘吣芊窠鉀Q產(chǎn)能過剩問題，我國的電網(wǎng)企業(yè)已經(jīng)給出了答案。（文丨韓文軒　中國華能集團(tuán)公司技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究院副總經(jīng)濟(jì)師）