羅佐縣：我國地?zé)岙a(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化改革思考

隨著低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)代的來臨，可再生能源在人類社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位日益重要。地?zé)崮?/strong>作為可再生能源家族的一員正在表現(xiàn)出快速發(fā)展的態(tài)勢。目前地?zé)崮茉?a href="http://msthinker.com/news/article-1860.html" target="_blank">一次能源消費(fèi)中的占比雖小，但其豐富的資源量決定了其發(fā)展的潛力。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律看，發(fā)展初期往往需要強(qiáng)有力的政策扶持，地?zé)岙a(chǎn)業(yè)也不例外。

1 全球地?zé)岙a(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢

地?zé)豳Y源是一種儲量非常豐富的資源。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全球大陸資源(不含南極洲)地下10千米以內(nèi)地?zé)豳Y源量折合標(biāo)煤約為2 300萬億噸，是化石能源總量的1 500倍。這些資源若能得以有效開發(fā)，將對人類社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)。不過地?zé)豳Y源的能量密度遠(yuǎn)小于石油，如何經(jīng)濟(jì)有效地開發(fā)地?zé)豳Y源是目前的關(guān)鍵問題。較之豐富的資源量，目前人類對地?zé)豳Y源的利用顯得較為初級。

1.1 全球地?zé)崂矛F(xiàn)狀

地?zé)豳Y源的利用目前主要有兩大類，一是直接利用，二是地?zé)岚l(fā)電。

1)直接利用處于快速增長狀態(tài)

直接利用是指利用中低溫地?zé)豳Y源進(jìn)行采暖、制冷、醫(yī)療、旅游、工業(yè)烘干和農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖等。經(jīng)過多年的發(fā)展，地?zé)豳Y源的直接利用已經(jīng)從小范圍的獨(dú)立使用，逐步發(fā)展為大規(guī)模的應(yīng)用工程。根據(jù)WGC的數(shù)據(jù)以及各個(gè)國家提供的資料，2015年世界范圍內(nèi)地?zé)豳Y源各種直接利用方式如圖1所示?？梢钥闯鼋陙?，各種地?zé)豳Y源直接利用量均有顯著的變化，特別是地源熱泵技術(shù)利用和供暖利用量增長十分迅速。

2)地?zé)岚l(fā)電增速平緩

和地?zé)嶂苯永孟啾?，地?zé)岚l(fā)電的增速較為緩慢。其主要原因是地?zé)岚l(fā)電投資成本高，技術(shù)難度大。再加上石油危機(jī)過后發(fā)達(dá)國家能源供應(yīng)保障程度增強(qiáng)，發(fā)展地?zé)岚l(fā)電的迫切性有所下降，造成地?zé)岚l(fā)電增速下降。部分國家地?zé)岚l(fā)電裝機(jī)容量見圖2。

1.2 發(fā)展趨勢

在地?zé)嶂苯永梅矫?，根?jù)中國工程院的研究報(bào)告顯示，全球地?zé)豳Y源直接利用中長期內(nèi)將保持增長態(tài)勢。到2020年利用量達(dá)到160.5 GWt，2030年和 2050 年分別達(dá)到 456 GWt 和 800 GWt。2050 年之后將出現(xiàn)大發(fā)展，到 2100 年直接利用量將達(dá)到13 165 GWt。

地?zé)岚l(fā)電的發(fā)展節(jié)奏較地?zé)嶂苯永镁徛?。Bertani 等對地?zé)岚l(fā)電的預(yù)測結(jié)果顯示，若不考慮干熱巖發(fā)電，到2050年全球地?zé)豳Y源發(fā)電裝機(jī)容量將達(dá)到70 GWe;若考慮干熱巖發(fā)電，到2050年地?zé)岚l(fā)電規(guī)模將達(dá)到140 GWe。

2 政策在地?zé)岙a(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中的功能分析

2.1 從發(fā)展歷史看，地?zé)岙a(chǎn)業(yè)發(fā)展具有政府主導(dǎo)特點(diǎn)

20 世紀(jì) 70 年代爆發(fā)的石油危機(jī)是導(dǎo)致地?zé)岙a(chǎn)業(yè)在部分發(fā)達(dá)國家大發(fā)展的重要誘因。面對石油危機(jī)，石油消費(fèi)國加大替代能源發(fā)展力度，地?zé)岜煌浦涟l(fā)展前臺，這一時(shí)期國家政策發(fā)揮的作用可以說居功至偉。地?zé)岙a(chǎn)業(yè)自一開始就具有濃厚的時(shí)代特色，自20世紀(jì)90年代至2010年，地?zé)岚l(fā)電裝機(jī)容量以年均5%的速度增長。而這一時(shí)期正好是地?zé)岙a(chǎn)業(yè)政策的密集出臺期?？v觀地?zé)岙a(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)地?zé)岙a(chǎn)業(yè)具有鮮明的政府主導(dǎo)與政策引領(lǐng)特點(diǎn)。分析各國的地?zé)岙a(chǎn)業(yè)政策并按照功能劃分，地?zé)岙a(chǎn)業(yè)政策大致分為以下幾類。

1)通過立法對地?zé)豳Y源屬性進(jìn)行界定

對地?zé)豳Y源進(jìn)行充分合理的利用，首先要對其進(jìn)行明確的屬性界定。美國1970年出臺的《地?zé)嵴羝ā分袑⒌責(zé)豳Y源的范圍進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定并適當(dāng)予以擴(kuò)張，該法將蒸汽、熱水和其他副產(chǎn)品等均劃歸為地?zé)?。新西蘭在1991年頒布的《資源管理法》中規(guī)定溫度大于30攝氏度的地下水是地?zé)豳Y源，低于30攝氏度的是地下水。日本也有類似的規(guī)定。對地?zé)豳Y源屬性進(jìn)行準(zhǔn)確界定并以立法形式確定下來，有助于政府對地?zé)豳Y源開發(fā)利用的有效管理。

2)通過立法強(qiáng)制推進(jìn)地?zé)岚l(fā)電和地?zé)犭娤M(fèi)

開發(fā)利用地?zé)豳Y源較成功的國家，基本上都通過政府立法對本國地?zé)豳Y源開發(fā)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)端和消費(fèi)端進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)制。美國、日本以及部分歐洲國家均明文規(guī)定國家能源消費(fèi)比重中可再生能源必須占有一定比例，且有實(shí)施總量的具體目標(biāo)設(shè)定。這些國家的法律同時(shí)明確全社會范圍的公民和組織有開發(fā)利用可再生能源的責(zé)任和義務(wù)。美國的《可再生資源發(fā)電配額制度》、日本的《新能源特別措施法》均要求國內(nèi)電力公司必須開發(fā)一定量的新能源發(fā)電項(xiàng)目。地?zé)豳Y源豐富的菲律賓于2008年12月通過了《可再生能源法》，促進(jìn)開發(fā)包括地?zé)嵩趦?nèi)的可再生能源發(fā)電事業(yè)是其重要內(nèi)容。印尼2003年制定了《地?zé)岱ā?，允許私人企業(yè)參與此前由國有企業(yè)主營的地?zé)衢_發(fā)業(yè)務(wù)。2005 年印尼政府制定了大規(guī)模地?zé)衢_發(fā)的進(jìn)程表并于2006年作為總統(tǒng)令發(fā)布。在此政策推動下，印尼2006年至2008年地?zé)岚l(fā)電裝機(jī)容量增長至 1052 MW，增幅達(dá) 25%。

3)對地?zé)岙a(chǎn)業(yè)提供財(cái)稅支持和貸款擔(dān)保

美國在20世紀(jì)70年代建立國內(nèi)地?zé)岚l(fā)電產(chǎn)業(yè)基金之后，地?zé)岚l(fā)電一直在持續(xù)增長，此期間美國的地?zé)嵴咭惨恢痹谧儭?1世紀(jì)初《美國西部地?zé)犭娏τ?jì)劃》《美國地?zé)豳Y源恢復(fù)再投資法案》和《2007年先進(jìn)地?zé)崮苎芯颗c開發(fā)法案》等法案相繼出臺，對以往的各項(xiàng)法案進(jìn)行了必要的修訂，完善了原有的政策體系，進(jìn)一步增強(qiáng)了政策適應(yīng)性。政策目標(biāo)的核心在于鼓勵地?zé)峥碧?、地?zé)徙@井、地?zé)衢_發(fā)利用等方面的投入。政府意識到發(fā)展地?zé)岙a(chǎn)業(yè)僅僅靠鼓勵投資還不夠，還需要其他方面的配套措施。于是提供研發(fā)經(jīng)費(fèi)、示范補(bǔ)貼、減免稅款及發(fā)放貸款等許多優(yōu)惠措施應(yīng)運(yùn)而生。在這些政策的激勵下，私營企業(yè)投資地?zé)岚l(fā)電的積極性有所提升，部分地?zé)犭娬驹谶@一時(shí)期投產(chǎn)運(yùn)行。

美國、澳大利亞、奧地利、巴西、丹麥等國家還先后建立了公共效益基金以支持地?zé)衢_發(fā)。公共效益基金目的是為不能完全通過市場競爭達(dá)到目的的特定公共政策項(xiàng)目提供啟動資金扶持。美國《地?zé)崮茉囱芯?、開發(fā)與示范法》第1144條授權(quán)財(cái)政部設(shè)立了“地?zé)豳Y源開發(fā)基金”。目前在美國政府收取的地?zé)嵬恋厥褂觅M(fèi)中，有25%專門作為地?zé)豳Y源開發(fā)利用的使用基金。

在稅收與補(bǔ)貼方面，GEA2012中提出支持政府開展長期針對地?zé)岬亩愂諆?yōu)惠計(jì)劃，通過多種方式促進(jìn)退稅的貨幣化。日本政府提出新建地?zé)岚l(fā)電站的政府財(cái)政補(bǔ)貼率由20%提高到30%。德國聯(lián)邦政府曾通過聯(lián)邦市場激勵計(jì)劃來籌集資金，以促進(jìn)供熱部門將更多的投資用于再生能源領(lǐng)域，2007 年該計(jì)劃資助的熱泵系統(tǒng)共 16.4 萬個(gè)，總額達(dá)到17億歐元。

在貸款擔(dān)保方面，美國的《示范法》規(guī)定美聯(lián)邦機(jī)構(gòu)對于基于資源評價(jià)、技術(shù)研究與開發(fā)、獲取地?zé)豳Y源權(quán)、商業(yè)生產(chǎn)、利用地?zé)徇M(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等投資行為均提供貸款擔(dān)保。自2008年開始，美國能源部為符合當(dāng)?shù)乩脳l件的地?zé)岬雀咝士稍偕茉醇夹g(shù)提供貸款擔(dān)保，受擔(dān)保主體可獲得的潛在資助額為100億美元。

4)實(shí)施地?zé)岚l(fā)電電價(jià)激勵政策

考慮到地?zé)岚l(fā)電成本相對較高，對地?zé)岚l(fā)電予以電價(jià)激勵是地?zé)岙a(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)國家的普遍做法。日本實(shí)行規(guī)定價(jià)格回售體制，規(guī)定電力公司必須以法定的價(jià)格購買可再生能源生產(chǎn)的電能;德國《可再生能源法案》第三條規(guī)定電網(wǎng)經(jīng)營商要優(yōu)先購買、連接和使用地?zé)岬瓤稍偕茉瓷a(chǎn)的電能，并有義務(wù)對電能供應(yīng)商進(jìn)行補(bǔ)償。

5)支持技術(shù)研發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大人才

培養(yǎng)力度政府鼓勵相關(guān)地?zé)峥蒲袡C(jī)構(gòu)、高校和相關(guān)實(shí)驗(yàn)室開展地?zé)嵊嘘P(guān)技術(shù)研究，為地?zé)岙a(chǎn)業(yè)發(fā)展提供保障。如日本組織電力公司負(fù)責(zé)人和相關(guān)學(xué)者等專家長期關(guān)注地?zé)峒夹g(shù)，瑞士政府委托蘇黎世大學(xué)與相關(guān)公司合作，推動地源熱泵技術(shù)的發(fā)展，美國政府資助科研機(jī)構(gòu)完成地?zé)嵩鰪?qiáng)系統(tǒng)研發(fā)等。此外，配套設(shè)施的完善是保障地?zé)豳Y源開發(fā)利用實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。地?zé)衢_發(fā)利用發(fā)達(dá)的國家普遍重視對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行的技術(shù)改造，并逐步發(fā)展并擴(kuò)大地?zé)豳Y源用戶，形成地?zé)崂迷O(shè)施的規(guī)模化，德國已制定熱網(wǎng)。

6)公共管理政策給予地?zé)岙a(chǎn)業(yè)支持

為實(shí)現(xiàn)地?zé)豳Y料共享，美國建立了國家數(shù)據(jù)中心，為加強(qiáng)人才培養(yǎng)建立了地?zé)峤逃剬W(xué)金;德國提出了熱網(wǎng)優(yōu)先政策，規(guī)定使用地?zé)岬瓤稍偕茉垂┡钠髽I(yè)，擁有對熱網(wǎng)的優(yōu)先使用權(quán);冰島為加強(qiáng)對地?zé)豳Y源開發(fā)利用的統(tǒng)一管理，由國家能源局、國家地質(zhì)調(diào)查局以及能源公司三方分工協(xié)作共同進(jìn)行管理。

2.2 地?zé)岙a(chǎn)業(yè)政策在未來地?zé)岚l(fā)展中依舊具有重要地位

目前的政策體系已經(jīng)對地?zé)岬闹苯永卯a(chǎn)生重要推動，但是地?zé)岽蟀l(fā)展的關(guān)鍵在發(fā)電。和其他可再生能源相比，地?zé)豳Y源雖然具有供應(yīng)穩(wěn)定的特點(diǎn)，但是地?zé)岚l(fā)電的初投資高，投資周期長以及對項(xiàng)目選址有特殊要求的短板也很明顯。所以近幾年地?zé)岚l(fā)電的增長勢頭遠(yuǎn)不及可再生能源發(fā)電。美國是全球最大的地?zé)岚l(fā)電國家，地?zé)豳Y源主要集中在西部，而這些地區(qū)同時(shí)也是風(fēng)能、太陽能資源的富集區(qū)。2015年，美國地?zé)岚l(fā)電幾乎沒有增長，而光伏發(fā)電量同比增長40%。同樣在西部，同樣是可再生能源，同樣享受可再生能源發(fā)電配額政策，而地?zé)岚l(fā)電卻落后于風(fēng)電和光伏發(fā)電，其根源就在于地?zé)岚l(fā)電存在的上述短板。因此，只有進(jìn)一步加大對地?zé)岚l(fā)電的發(fā)展扶持力度，地?zé)岚l(fā)電才可能出現(xiàn)發(fā)展的增量拐點(diǎn)。

3 我國地?zé)岙a(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀及地?zé)岙a(chǎn)業(yè)政策

3.1 我國地?zé)岙a(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與未來規(guī)劃

1)發(fā)展現(xiàn)狀

我國地?zé)豳Y源直接利用規(guī)模目前居世界首位，2014 年的利用規(guī)模達(dá)到 48 435 GW，以地源熱泵、采暖和溫泉洗浴為主要利用方式。其中地源熱泵利用方式達(dá)到58%，地?zé)岵膳蜏厝丛》謩e達(dá)到19%和18%。2014年地?zé)岵膳Y源利用量首次超過溫泉洗浴，近十年來地?zé)岚l(fā)電方面數(shù)基本處于停滯狀態(tài)。1970年首先在廣東豐順建成我國第一座地?zé)嵩囼?yàn)電站，以后又在河北懷來、遼寧熊岳、湖南灰湯、江西宜春、山東招遠(yuǎn)等地利用100℃以下地?zé)崴⒘藥鬃?0 KW ~ 300 KW地?zé)嵩囼?yàn)電站，取得了一些試驗(yàn)數(shù)據(jù)和建站經(jīng)驗(yàn)。由于經(jīng)濟(jì)效益和穩(wěn)定運(yùn)行等方面的問題，目前只有廣東和湖南的機(jī)組能保存下來，廣東豐順3號機(jī)組至今已長期穩(wěn)定運(yùn)行了20多年。西藏羊八井電站是我國最大的地?zé)犭娬?，?977–1991年的14年中裝機(jī)容量總共為25.18 MW，最后一臺 3 MW 機(jī)組于 1991 年初投入運(yùn)行?？傮w看來，我國地?zé)崂们闆r和全球利用情況基本一致，也是地?zé)嶂苯永迷鲩L較快，而地?zé)岚l(fā)電步伐緩慢。

2)發(fā)展規(guī)劃

根據(jù)新的發(fā)展規(guī)劃，我國可再生能源在一次能源消費(fèi)中的占比將從2015年的12%增長至2020年的15%。在新增3%的可再生能源份額中，地?zé)嵴?%。“十三五”時(shí)期中國地?zé)岙a(chǎn)業(yè)將逐漸進(jìn)入加速期?；诘?zé)岙a(chǎn)業(yè)資源基礎(chǔ)、發(fā)展現(xiàn)狀等多方面因素考慮，《地?zé)崮荛_發(fā)利用“十三五”規(guī)劃》對我國十三五時(shí)期地?zé)岚l(fā)展目標(biāo)予以明確，將地?zé)峁┡桶l(fā)電作為主要發(fā)展方向。其中地?zé)峁┡娣e新增11億平方米，到2020年累計(jì)達(dá)到16 億平方米;地?zé)岚l(fā)電裝機(jī)容量新增 500 MW，到2020年達(dá)到530 MW。到2020年，地?zé)崮苣昀昧窟_(dá)7 000萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，地?zé)崮芄┡昀昧?4 000 萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。京津冀地區(qū)地?zé)崮苣昀昧窟_(dá)到約2 000萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。

3)落實(shí)規(guī)劃需要借助政策之力

我國自20世紀(jì)90年代到21世紀(jì)初，國家在地?zé)豳Y源勘查方面基本上沒有投入，地?zé)峥辈殚_發(fā)是由各種所有制經(jīng)濟(jì)主體參與和推動，基礎(chǔ)地?zé)岬刭|(zhì)勘查工作薄弱。目前雖有一定程度的發(fā)展，但地?zé)崂眉夹g(shù)嚴(yán)重滯后，近20年來地?zé)岚l(fā)電停滯不前，發(fā)電技術(shù)落后于世界先進(jìn)國家。地?zé)嶂苯永靡?guī)模雖位居全球之首，但利用過程中也存在著資源利用效率低下等諸多問題，實(shí)現(xiàn)地?zé)衢_發(fā)利用的中長期目標(biāo)仍需借助政策之力。

3.2 目前我國地?zé)岙a(chǎn)業(yè)政策

1)國家層面的政策

2000 年之前，我國規(guī)范開發(fā)利用地?zé)豳Y源的政策法律依據(jù)是《礦產(chǎn)資源法》。2000年之后《水法》《可再生能源法》等法規(guī)出臺，對地?zé)豳Y源的開發(fā)利用做了進(jìn)一步規(guī)范。除法規(guī)之外，政府還出臺了一系列行政文件如規(guī)劃、綱要和指導(dǎo)意見等，補(bǔ)貼程度涉及到地?zé)岬陌l(fā)展問題，參見表1。

2)地方政策

為促進(jìn)地方地?zé)豳Y源開發(fā)利用，部分地方政府也出臺了一系列政策，這些政策包括針對地?zé)豳Y源的管理辦法、條例以及工程實(shí)施方案。如《北京市地?zé)豳Y源管理辦法》《天津市地?zé)豳Y源管理辦法》《云南省地?zé)豳Y源管理?xiàng)l例》和《內(nèi)蒙古地?zé)豳Y源管理?xiàng)l例》等。針對地?zé)犴?xiàng)目投資高，投資回收期長影響投資積極性等現(xiàn)象存在，部分地區(qū)出臺了一些財(cái)稅補(bǔ)貼政策，參見表2。

3)整體評價(jià)

就政策的實(shí)施效果看，國內(nèi)現(xiàn)有的中央和地方兩級政策法規(guī)對地?zé)豳Y源直接利用有一定程度的促進(jìn)作用，近年來各地的地?zé)崂靡?guī)模顯著提升。但在地?zé)衢_發(fā)利用過程中仍存在一些尚未解決的問題，政策法規(guī)亟需進(jìn)一步完善和改進(jìn)，主要表現(xiàn)在以下方面：

一是對地?zé)豳Y源的法律屬性界定不清晰。《中華人民共和國水法》規(guī)定水資源包括地表水和地下水;《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》附則第四十四條則規(guī)定“地下水資源具有水資源和礦產(chǎn)資源的雙重屬性。地下水資源的勘查，適用《礦產(chǎn)資源法》和本細(xì)則;地下水資源的開發(fā)、利用、保護(hù)和管理，適用《水法》和有關(guān)的行政法規(guī)。”《水法》和《礦產(chǎn)資源法》雖然明確了地下水資源具有水資源和礦產(chǎn)資源的屬性，但沒有明確界定和區(qū)分地下水和地?zé)岣拍?。這一法律界定方面的空白導(dǎo)致管理依據(jù)不清，同時(shí)會導(dǎo)致企業(yè)從事地?zé)衢_發(fā)出現(xiàn)重復(fù)繳納稅費(fèi)現(xiàn)象。

二是依據(jù)不同的立法管理，對地?zé)豳Y源開發(fā)利用的管理規(guī)范程度不夠。各級政府地?zé)豳Y源管理機(jī)構(gòu)分設(shè)在國土資源、水利、城建等部門，管理多元。主要有三種管理機(jī)構(gòu)類型：一種是將水行政主管部門確定為地?zé)岬闹鞴懿块T，比如鞍山市人大常委會主要根據(jù)《水法》發(fā)布的《地?zé)崴Y源管理?xiàng)l例》就這樣規(guī)定;第二種是將地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門作為主管部門，河北、北京、天津、邯鄲、銀川等地根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)制定的規(guī)章等;第三種是將地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門和水行政主管部門均列為管理部門，按照各自的職責(zé)共同管理。

三是法律與行政管理的協(xié)調(diào)性沒有理順。地方政府以《礦產(chǎn)資源法》為依據(jù)，規(guī)定了必須依法辦理采礦證才能開采地?zé)豳Y源，但是存在部分行政法規(guī)與法律沖突的有關(guān)采礦權(quán)的規(guī)定，導(dǎo)致部分地方地?zé)豳Y源的產(chǎn)權(quán)缺失或重疊，權(quán)、責(zé)、利主體不明確。由于管理不規(guī)范，在一定程度上導(dǎo)致地?zé)峋_采后的資源環(huán)保管理不到位，如地?zé)嵛菜毓嗉夹g(shù)實(shí)施程度不夠，造成資源浪費(fèi)和環(huán)境污染等。

四是對地?zé)衢_發(fā)利用政策的針對性、強(qiáng)制性需要進(jìn)一步加強(qiáng)，已出臺的一些政策執(zhí)行力還有待進(jìn)一步檢驗(yàn)。目前部分地方政府出臺的地?zé)崂梅龀终呤盏揭欢ǖ男Ч谴嬖诘膯栴}也比較突出。一些地區(qū)的空氣源熱泵項(xiàng)目、煤改地?zé)犴?xiàng)目政策落實(shí)不到位。已有的政策扶持的對象主要是地?zé)嶂苯永茫也粔蛉婧拖到y(tǒng)，很多地方對如何促進(jìn)地?zé)岚l(fā)展還沒有系統(tǒng)明確的規(guī)劃。與風(fēng)能、太陽能發(fā)電相比，針對地?zé)岚l(fā)電的財(cái)稅扶持政策基本還是空白，這一點(diǎn)在《地?zé)崮荛_發(fā)利用“十三五”規(guī)劃》中有所表述。地?zé)岚l(fā)電方面，僅有羊八井地?zé)犭娬倔w現(xiàn)了國家意志與特事特辦的思路。國家層面出臺的各種法規(guī)更多的帶有鼓勵和指導(dǎo)性質(zhì)，缺少強(qiáng)制性與執(zhí)行力。缺乏像地?zé)岚l(fā)達(dá)國家那樣的強(qiáng)制性措施，國內(nèi)的地?zé)衢_發(fā)利用無法形成連續(xù)穩(wěn)定的市場需求，地?zé)岬陌l(fā)展就會缺少持續(xù)的市場拉動，難以形成符合市場經(jīng)濟(jì)要求、容強(qiáng)制性與激勵性相結(jié)合的發(fā)展機(jī)制。

4 政策優(yōu)化建議

1)國家層面，修訂完善現(xiàn)有法律，為地?zé)峁芾淼目茖W(xué)有序掃清制度障礙

美國、日本等國家地?zé)岙a(chǎn)業(yè)之所以發(fā)展的較好的一個(gè)重要保障因素就是立法。我國目前的地?zé)峁芾磉\(yùn)行無序現(xiàn)象在很大程度上與立法的滯后有關(guān)。業(yè)內(nèi)專家普遍建議修改完善現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》及《水法》，對地?zé)豳Y源的屬性重新進(jìn)行法律界定，明確各級部門的管理職能與部門職責(zé)，消除地?zé)峁芾碇械恼龆嚅T，為各級管理部門對地?zé)岬墓芾砀母锾峁┓梢罁?jù)。同時(shí)鑒于地?zé)豳Y源潛力巨大以及我國對清潔能源的迫切需求，也可以考慮出臺專門的《地?zé)岱ā罚瑥?qiáng)制推進(jìn)地?zé)嵘a(chǎn)和消費(fèi)，為地?zé)岽蟀l(fā)展?fàn)I造良好的法制環(huán)境。

2)制定中央和地方兩級規(guī)劃體系，完善產(chǎn)業(yè)運(yùn)行各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范

全國地?zé)?ldquo;十三五”發(fā)展規(guī)劃即將出臺，該規(guī)劃將針對全國地?zé)岚l(fā)展做出系統(tǒng)說明。鑒于各省均有相應(yīng)的地?zé)豳Y源量，故應(yīng)在全國規(guī)劃的基礎(chǔ)上出臺本地區(qū)的地?zé)岚l(fā)展“十三五”規(guī)劃及中長期發(fā)展規(guī)劃，明確技術(shù)路線和發(fā)展目標(biāo)，以形成國家與地方兩級地?zé)岚l(fā)展規(guī)劃體系。前者傾向于地?zé)岚l(fā)展的大政方針，且應(yīng)出臺和完善有關(guān)地?zé)豳Y源開發(fā)利用的各種標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范。以法規(guī)修訂為制度背景，改革管理體制和運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)地?zé)徇\(yùn)行監(jiān)管和法規(guī)執(zhí)行力度，確保地?zé)岙a(chǎn)業(yè)發(fā)展步入良性發(fā)展軌道。

3)根據(jù)發(fā)展需要不斷完善現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)政策

地?zé)岙a(chǎn)業(yè)要取得大發(fā)展，財(cái)稅政策扶持是重要手段之一。僅有法治規(guī)范和行政管理手段還不夠，要有足夠的手段吸引多元投資進(jìn)入地?zé)豳Y源開發(fā)領(lǐng)域。目前的政策，特別是地方制定的地?zé)峁┡a(bǔ)貼及地?zé)岚l(fā)電補(bǔ)貼政策雖有一定的效果，但距離地?zé)岽蟀l(fā)展的目標(biāo)要求還有較大距離。國際上較為通行的補(bǔ)貼有投資者補(bǔ)貼、生產(chǎn)者補(bǔ)貼及消費(fèi)者補(bǔ)貼等。建議借鑒這一經(jīng)驗(yàn)，從供需兩個(gè)方面加大地?zé)衢_發(fā)利用補(bǔ)貼力度。特別是目前國家已出臺的《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》及《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》等，為地?zé)岙a(chǎn)業(yè)融資提供了良好機(jī)遇，應(yīng)借政策東風(fēng)，鼓勵各地設(shè)立地?zé)岙a(chǎn)業(yè)投資基金，充分發(fā)揮投資基金的杠桿效應(yīng)，吸引國內(nèi)外各類資金進(jìn)入地?zé)犷I(lǐng)域。同時(shí)還需從稅收、信貸、融資、上網(wǎng)電價(jià)等方面給予地?zé)岙a(chǎn)業(yè)大力扶持。

5 結(jié)語

國外地?zé)岙a(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷史表明，地?zé)岙a(chǎn)業(yè)的發(fā)展初期基本上是靠政策推動。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)多從政策法規(guī)調(diào)整方面下功夫，為地?zé)岽蟀l(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境。在政策法規(guī)的優(yōu)化上，應(yīng)以基本政策為核心，建立集立法、規(guī)劃、管理、技術(shù)規(guī)范于一體的地?zé)岚l(fā)展法規(guī)、制度體系，只有法規(guī)、制度體系科學(xué)合理了，政策的功能才能得以有效發(fā)揮。(來源：《當(dāng)代石油石化》，2017年第6期)