頁巖氣革命：需要先從政策層面做好四項準備

頁巖氣作為新型清潔能源，其開發(fā)和利用都離不開國家層面的支持和鼓勵。由于頁巖氣資源的開采難度大，市場流通準則不明確，發(fā)展周期和投資回報峰問題均存在不確定性的問題。中國想要快速實現(xiàn)頁巖氣能源革命還需要政策給予更多的支持，用以完善頁巖氣資源在產之前、產出后的相關制度。

與美國從1976年開始研發(fā)到2005年取得突破相比，中國頁巖氣初期發(fā)展算相當順利，2006、2007年中石化、中石油開始立項，僅過5-6年，2012年涪陵焦頁1號井即首次獲得高產氣流。2016年我國頁巖氣年產量達到78億立方米，已是僅次于美國和加拿大的第三個頁巖氣生產大國。

不過靚麗成績背后，也應清醒地認識到，四川盆地及周緣的涪陵、長寧-威遠、昭通三大區(qū)域能夠找到“甜點”并率先進入規(guī)模化商業(yè)化開發(fā)，并不代表我國頁巖氣產業(yè)已經或即將進入成熟階段。

事實上，我國頁巖氣產業(yè)發(fā)展還出于起步階段，且預計2025年前都將處于技術儲備和示范開發(fā)階段。理由包括：

第一，與2010年美國頁巖氣探明率已達到14.6%且仍在迅速提高相比，我國目前頁巖氣資源探明率僅0.4%，也遠低于國內常規(guī)氣（含致密氣，下同）的13%，大規(guī)模開發(fā)的資源基礎尚不具備；

第二，適應我國復雜地質條件、復雜地表環(huán)境、3500米以深頁巖氣資源的地質勘探理論和資源開發(fā)技術體系尚未完全建立，部分核心裝備還有待研發(fā)改進，而目前重點建產的大部分區(qū)塊仍主要在川南地區(qū)，且埋深普遍超過3500米，因此大規(guī)模開發(fā)的技術儲備仍然不足。

第三，適合頁巖氣大規(guī)模開發(fā)的商業(yè)模式尚需探索。傳統(tǒng)大型油氣藏需要規(guī)模化開采，適合大型石油公司整體開發(fā)、規(guī)范管理，但頁巖氣資源條件與之明顯不同，更適合體制靈活、決策快捷、市場適應能力強的中小型投資者進入。

相應的，成熟的頁巖氣產業(yè)也應是有大量投資者廣泛參與的、充分競爭的產業(yè)組織模式。我國目前頁巖氣勘探開發(fā)主體仍主要是中石油和中石化，多元主體共同參與的市場化格局尚未形成。

從國際上看，有效的產業(yè)政策是一個國家推進某個產業(yè)實現(xiàn)跨越式發(fā)展的必要條件。結合美國促進頁巖氣發(fā)展的政策體系和我國支持風電、光伏產業(yè)發(fā)展的政策設置，在認真貫徹中共中央國務院《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》（中發(fā)[2017]15號）文件要求下，除了已提出的各項油氣體制改革要求之外，專門針對頁巖氣產業(yè)，還需要以下四個方面的政策體系設置：

一，建立頁巖氣補貼的長期機制，廣泛吸引投資主體參與

美國頁巖氣大規(guī)模發(fā)展與聯(lián)邦政府在技術研發(fā)和開發(fā)利用方面的長期投入密不可分。

1979年美國頒布了《原油意外獲利法》，其中第29條稅收補貼優(yōu)惠條款從1980年開始生效，經過多次修改，最終到2002年年底結束。補貼持續(xù)了大約23年，前期基本上按照每千立方英尺3美元（折合20美元/千立方米）的標準，并根據(jù)市場價格設置了逆向調節(jié)系數(shù)，從而使得在1980-1992年期間，投資主體的內部收益率平均高達23%。后期雖然將補貼下調至每千立方英尺2.5美元（17美元/千立方米）左右，但在油價逐步回升的大背景下，頁巖氣開發(fā)對資本仍然具有足夠吸引力。

長期穩(wěn)定的、能夠給投資者帶來合理預期回報的財政補貼政策，對激勵廣大中小型投資者積極進入頁巖氣行業(yè)起到了有效推動作用。通過大規(guī)模經驗學習和復制，以及技術創(chuàng)新和降低成本的舉措，最終實現(xiàn)了頁巖氣革命。

借鑒美國經驗，我國從2012年起也開始實行財政補貼政策。其中，2012-2015年，中央財政按0.4元/立方米標準對頁巖氣開采企業(yè)給予補貼；2015年，兩部門明確“十三五”期間頁巖氣開發(fā)利用繼續(xù)享受中央財政補貼政策，補貼標準調整為前三年0.3元/立方米、后兩年0.2元/立方米。到目前，我國的財政補貼已經執(zhí)行了5年，從涪陵等“甜點”區(qū)塊的快速發(fā)展來看，這樣的補貼標準基本滿足其財務要求，有效促進了頁巖氣起步階段的發(fā)展，但隨著退坡機制的啟動，持續(xù)走低的財政補貼對于亟待勘探的14.4萬平方公里區(qū)塊而言是否具有普遍的經濟吸引力值得懷疑。

且目前這樣的退坡速度明顯快于美國當年，也顯著快于我國風電、光伏補貼的退坡機制。因此建議從促進整個頁巖氣產業(yè)發(fā)展的視角重新審視當前頁巖氣產業(yè)補貼的退坡機制，確保到2025年仍然有足額的財政補貼以支持頁巖氣產業(yè)渡過成長階段。

在補貼標準的設計上，建議改變當前的單一標準，而是根據(jù)上一年的產氣量、當前氣價水平、各區(qū)塊的平均勘探開采成本，制定一套動態(tài)補貼標準體系，讓投資者的經濟回報達到合理水平，從而吸引更多的資本進入。

二，完善頁巖氣礦業(yè)權流轉機制，吸引更多社會資本進入

建立充分競爭的頁巖氣產業(yè)格局，需要大量社會資本無障礙的進入或退出。兩輪探礦權招標的探索為完善頁巖氣礦權競爭性出讓和建立礦權退出機制積累了有益經驗，多種性質市場主體合資合作開發(fā)模式的建立也為吸引和擴大頁巖氣投資提供了寶貴借鑒。但目前看，整個頁巖氣上游勘探開發(fā)的市場化競爭格局還遠未形成。需要認真貫徹中發(fā)[2017]15號文件要求，徹底破解和消除頁巖氣各領域存在的深層次矛盾和問題需要。

一是允許以市場化方式進行頁巖氣礦業(yè)權的轉讓和取得。結合國土資源部正在推進的礦業(yè)權出讓制度改革方案，針對頁巖氣的勘探開發(fā)特點，加快完善頁巖氣礦業(yè)權轉讓辦法，細化儲量評估規(guī)則等；

二是理順頁巖氣與其他礦業(yè)權重疊設置關系，鼓勵取得頁巖氣礦業(yè)權的主體依法綜合勘查開采其區(qū)塊內的油氣資源，提高資源綜合開發(fā)利用水平；

三是建立和完善地質資料公開和共享機制，加強國家作為所有者對地質資料的管理權限和管理能力，提高油氣企業(yè)的匯交質量，完善資料包的知識產權保護規(guī)則等。

三，探索建立產業(yè)投資基金，支持頁巖氣全產業(yè)鏈發(fā)展

隨著涪陵、長寧-威遠、昭通三大頁巖氣示范區(qū)在勘探理論、技術裝備、商業(yè)模式等方面的探索逐步取得突破，下一步為加快復制成功經驗，還需要以更加市場化的激勵機制來引導頁巖氣產業(yè)發(fā)展。

為此，建議遵照國家發(fā)改委于2017年4月發(fā)布的《政府出資產業(yè)投資基金管理暫行辦法（發(fā)改財金規(guī)[2016]2800號）》指示要求，由政府攜其他機構投資者，共同設立頁巖氣產業(yè)發(fā)展投資基金，從市場上選擇高效運作團隊，按照市場化規(guī)則篩選有市場潛力、技術先進的頁巖氣上下游相關行業(yè)企業(yè)項目，予以資金支持。

通過這種創(chuàng)新的產業(yè)扶持模式，提升財政資金的使用效率，促進頁巖氣上下游產業(yè)鏈健康、快速發(fā)展。中央政府可設立示范基金，同時鼓勵相關地方政府如法操作。

四，建立頁巖氣產業(yè)標準體系，推進裝備技術檢測服務體系

在設立產業(yè)基金的同時，還建議各級政府主導成立頁巖氣裝備質量監(jiān)督檢測中心，針對頁巖氣勘探開發(fā)、鉆完井、下游利用、液化等重點生產環(huán)節(jié)涉及的裝備、裝置產品，探索建立完整的檢測實驗室、開發(fā)檢測儀器儀表系統(tǒng)、樹立質量監(jiān)督檢測標準、培育人才隊伍，加速頁巖氣全產業(yè)鏈發(fā)展的基礎理論、設備標準、生產規(guī)范建設，促進我國頁巖氣裝備制造業(yè)整體升級。