綠證自愿認(rèn)購只是“一小步”

7月1日，可再生能源綠色電力證書正式開始認(rèn)購，標(biāo)志著今年2月3日國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、能源局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購交易制度的通知》(以下稱《通知》)，以及《綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購規(guī)則(試行)》(以下稱《規(guī)則》)正式實(shí)施。綠證破冰試水，能源綠色革命有望掀開新的一頁。

推行綠證是形勢也是趨勢

“配額制+綠證交易”，基本含義是在國家(或地區(qū))電力建設(shè)中，強(qiáng)制要求可再生能源發(fā)電必須達(dá)到規(guī)定的數(shù)量或比例，配額義務(wù)承擔(dān)者在無法自己開發(fā)可再生能源的情況下，可以選擇購買與配額義務(wù)量相當(dāng)?shù)木G證來完成自身承擔(dān)的配額義務(wù)?？山灰拙G證系統(tǒng)的建立，為配額義務(wù)的履行提供了一種非常靈活的機(jī)制，成為國際上普遍采用的可再生能源產(chǎn)業(yè)扶持政策。英國、澳大利亞、瑞典、挪威、意大利、日本、韓國和印度等20多個國家以及美國29個州和華盛頓特區(qū)均實(shí)施了配額制考核。

從政策特有的屬性來看，“配額制+綠證交易”是一種強(qiáng)制性與市場性相結(jié)合的手段，可以保證可再生能源按照一定的規(guī)劃目標(biāo)有計(jì)劃、有步驟的發(fā)展。建立在配額制基礎(chǔ)上的綠證交易具有明顯的優(yōu)勢：發(fā)展目標(biāo)明確，既保證了可再生能源的量化發(fā)展目標(biāo)，又保證了可再生能源的市場需求，使資金和資源在不同地區(qū)之間進(jìn)行交換，促進(jìn)地區(qū)之間的資金流通，實(shí)現(xiàn)可再生能源在更大范圍內(nèi)的優(yōu)化配置;政策的框架結(jié)構(gòu)也更具有穩(wěn)定性，政府通過最低程度的行政參與來推動可再生能源發(fā)展，有利于降低管理成本。

當(dāng)前，中國推行綠證，既是形勢，也是趨勢。

從形勢上看，《可再生能源法》自2006年實(shí)施以來，以風(fēng)電和光伏發(fā)電為代表的可再生能源發(fā)展突飛猛進(jìn)，成為推動能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的重要力量。但隨著其裝機(jī)規(guī)模的不斷增大，可再生能源電力在發(fā)展空間、電力系統(tǒng)融入、技術(shù)創(chuàng)新以及政策保障方面都面臨著愈加嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。

數(shù)據(jù)顯示，2016年中國棄風(fēng)、棄光率分別高達(dá)17%和19%。除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)宏觀背景，以及電網(wǎng)調(diào)峰調(diào)頻壓力外，現(xiàn)行可再生能源政策機(jī)制及其執(zhí)行效率也是重要原因?？稍偕茉措妰r補(bǔ)貼資金缺位，自2013年9月之后并網(wǎng)的項(xiàng)目補(bǔ)貼遲遲未能兌現(xiàn)，截至2016年年底，累計(jì)補(bǔ)貼資金缺口已達(dá)600億元，若沿用現(xiàn)有的技術(shù)、成本以及補(bǔ)貼思路，到2020年補(bǔ)貼缺口將擴(kuò)大到2000億元以上。這將增加可再生能源發(fā)電企業(yè)的財(cái)務(wù)成本，影響其盈利性，并通過產(chǎn)業(yè)鏈傳導(dǎo)，對整個可再生能源發(fā)電行業(yè)產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，要實(shí)現(xiàn)2020年非化石能源占一次能源比重達(dá)到15%的目標(biāo)，僅僅依靠建立在“標(biāo)桿電價+財(cái)政補(bǔ)貼”之上的可再生能源政策難以達(dá)到。

雖然因?yàn)樵谂漕~義務(wù)承擔(dān)者、配額指標(biāo)確定及分解、納入配額范疇的合格資源等方面一直存在爭議，導(dǎo)致可再生能源配額制度推進(jìn)壁壘重重，至今沒能在中國落地實(shí)施，但面對財(cái)政補(bǔ)貼壓力以及棄風(fēng)棄光日趨嚴(yán)重的事實(shí)，“先易后難、分步實(shí)施”無疑是折中的次優(yōu)選擇。先建立基于自愿的綠證交易制度，從需求側(cè)培育綠色電力市場，然后再擇機(jī)推出配額制，將可再生能源補(bǔ)貼從單一財(cái)政補(bǔ)貼方式逐步轉(zhuǎn)向“配額制+綠證交易”方式，從依靠政府財(cái)政支持機(jī)制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎苤葡碌氖袌鰴C(jī)制，最終化解可再生能源補(bǔ)貼缺口困境。

從趨勢上看，就單一國家或一定市場范圍而言，可再生能源發(fā)展階段、規(guī)模程度不同，其補(bǔ)貼機(jī)制也在隨形勢變化而調(diào)整。產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，政府價格補(bǔ)貼推動體量迅速壯大，隨之會帶來政府財(cái)政捉襟見肘、可再生能源企業(yè)創(chuàng)新動力不足等一系列弊端，為實(shí)現(xiàn)可再生能源的健康可持續(xù)發(fā)展，在一定階段引入市場機(jī)制是必然和唯一的選擇，也是世界各國的通行做法。因此，始于20世紀(jì)90年代的“配額制+綠證交易”機(jī)制相關(guān)研究，在沉寂了很長一段時間之后再一次進(jìn)入政府部門的視線。

綠證交易規(guī)則需再完善

基于自愿的可再生能源綠色電力交易體系，可以在原有電力體制框架內(nèi)以較為靈活的形式開展，且無需觸動原有的電價形成機(jī)制，減少交易成本，但從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公眾收入水平、受教育程度和綠色環(huán)保意識來看，沒有配額制支撐的綠證認(rèn)購交易體系在推廣和可持續(xù)性方面還有待觀察。“先易后難、分步實(shí)施”的改革思路沒有錯，后續(xù)“招數(shù)”不可拖得太久。

根據(jù)《通知》，試行綠證自愿認(rèn)購，目的之一是“促進(jìn)清潔能源消納”，但促進(jìn)消納需要網(wǎng)源配合，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，優(yōu)化調(diào)度，事實(shí)上該交易規(guī)則并不能調(diào)動電網(wǎng)企業(yè)積極性，加上跨區(qū)聯(lián)網(wǎng)薄弱、省間壁壘嚴(yán)重，是否能夠順暢地將可再生能源富集區(qū)的電力送到東中部負(fù)荷區(qū)域進(jìn)行消納還不能確定。目的之二是“完善風(fēng)電、光伏發(fā)電的補(bǔ)貼機(jī)制”，但基于自愿的綠證交易，其實(shí)是在靠美好愿景和情懷打動用戶，讓他們來填補(bǔ)補(bǔ)貼缺口，認(rèn)購參與人的熱情和參與認(rèn)購的長效性值得懷疑。

而且，在市場活力方面，當(dāng)前的政策設(shè)置了多個限制性條款，實(shí)際上并不利于綠證市場的培育。

市場經(jīng)濟(jì)的核心就是市場主體的獨(dú)立性，它們自主決策，獨(dú)立承擔(dān)決策風(fēng)險?！锻ㄖ访鞔_說明“認(rèn)購價格不高于證書對應(yīng)電量的可再生能源電價附加資金補(bǔ)貼金額，由買賣雙方自行協(xié)商或者通過競價確定認(rèn)購價格”?？此品€(wěn)健的語言，其實(shí)經(jīng)不起推敲。若是買賣雙方自行協(xié)商并確定成交價格，又何必限制認(rèn)購價格?若是通過競價方式，則更不可理喻，拍賣行拍賣，從來只給底價，未曾見過限制價格上限的。若有認(rèn)購參與人愿意高價為清潔能源買單，又何樂而不為呢?

任何市場主體都是平等的，其交易目標(biāo)都是利益最大化，最高價限制無疑將賣方置于討價還價的不利地位。誠然，綠證交易表面上可以降低政府兌現(xiàn)補(bǔ)貼的壓力和成本，但從政策導(dǎo)向上看，則有可能給好不容易燃起的可再生能源發(fā)展熱情迎頭潑上一盆冷水，可再生能源發(fā)電企業(yè)出售綠證后，相應(yīng)的電量不再享受電價補(bǔ)貼，之前投資的經(jīng)濟(jì)成本核算成為紙上談兵，不僅預(yù)期盈利無望，還有可能虧困。發(fā)展可再生能源的市場信心動搖，政府政策的公信力也會受損。如要進(jìn)行價格管制，也應(yīng)制定最低限價，以最大程度地保障可再生能源發(fā)電企業(yè)的利益，這才是與促進(jìn)可再生能源可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)相一致的。

《規(guī)則》規(guī)定，“證書在有效期內(nèi)可以且僅可以出售一次，不得再次轉(zhuǎn)手出售”。引入綠證的目的就是促進(jìn)電力負(fù)荷中心和資源中心的交流，解決地區(qū)間可再生能源資源和資金錯位問題。但這一規(guī)則實(shí)質(zhì)上既限制了可再生能源的流轉(zhuǎn)，也增加了認(rèn)購人的風(fēng)險。提高市場交易長效性，理應(yīng)制定促進(jìn)市場交換的配套機(jī)制，激勵市場主體參與交易的熱情和動力，限制交易次數(shù)的規(guī)定有待商榷。

未來，要進(jìn)一步落實(shí)國家提出的能源轉(zhuǎn)型要求，從根本上解決可再生能源補(bǔ)貼及發(fā)展問題，必須進(jìn)行重大制度創(chuàng)新，建立一套鼓勵可再生能源開發(fā)、推動電網(wǎng)建設(shè)、提高有效傳輸和消納可在生能源的市場機(jī)制。如此，建立“配額制+綠證交易”機(jī)制責(zé)無旁貸。綠證自愿認(rèn)購的推出，只能算是邁出了一小步，未來任重而道遠(yuǎn)。

(作者系中國電力企業(yè)聯(lián)合會行業(yè)發(fā)展與環(huán)境資源部副主任，葉靜博士對本文亦有貢獻(xiàn))