5年謀篇促改革 環(huán)保法治力量不斷增強

我國正在探索一條綠色發(fā)展道路，自黨的十八大以來，國家對環(huán)保的重視程度前所未有。5年時間，我國生態(tài)建設(shè)發(fā)生了巨大的改變，首當其沖掀起環(huán)保風暴的就是環(huán)保督察制度。除此之外，隨著頂層設(shè)計的日益完善，政治、經(jīng)濟和法律手段齊出，共同助力完善環(huán)保法體系。

“除了反腐敗之外，反污染將成為考察官員的又一個重要抓手。”這句話在近日被免職的兩位天津市政府官員身上得到了最直接的體現(xiàn)。

近日，天津市委市政府決定，免去李洪艷東麗區(qū)副區(qū)長職務和陳波津南區(qū)副區(qū)長職務，并分別給予黨內(nèi)嚴重警告處分。他們不是因為出現(xiàn)了貪腐問題，而是沒有落實好環(huán)境整改工作職責。

今年4月28日至5月28日，中央第一環(huán)境保護督察組對天津市開展了環(huán)境保護督察，東麗區(qū)與津南區(qū)均在巡查中被提出問題，但在此后的多次巡查中發(fā)現(xiàn)兩地仍未達到整改要求。

比如，東麗區(qū)的天津市財崗利機械制造有限公司長期違法生產(chǎn)，且兩次拒絕環(huán)境執(zhí)法檢查，問題至今未完成整改；津南區(qū)小站鎮(zhèn)相關(guān)閥門生產(chǎn)企業(yè)違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營、沖天爐眾多、污染嚴重問題也依然存在。

作為分管環(huán)境保護工作的副區(qū)長，李洪艷和陳波最終因?qū)χ醒氲谝画h(huán)境保護督察組提出的整改要求重視不夠、落實不到位，對轄區(qū)內(nèi)“散亂污”企業(yè)整治取締工作組織推動不力而被免職。

在公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍看來，此次天津市兩位官員因環(huán)保問題被免職，充分體現(xiàn)了國家嚴抓環(huán)保問題的力度與決心。

“黨的十八大以來，國家對環(huán)保問題的重視程度前所未有。”馬軍對法治周末強調(diào)。

實現(xiàn)督察全覆蓋

這次讓天津市兩位副區(qū)長“栽了跟頭”的中央環(huán)境保護督察組，對各地方政府而言已不算陌生。

據(jù)環(huán)境保護部8月7日發(fā)布的信息，8月7日至15日，已組建完成的8個中央環(huán)境保護督察組，將分別陸續(xù)督察進駐吉林、浙江、山東、海南、四川、西藏、青海、新疆(含兵團)8省份。

在此批環(huán)保督察開始之前，中央環(huán)保督察已經(jīng)完成了對全國23個省(區(qū)、市)的督察。此批督察啟動后，受督察省份增至31個，實現(xiàn)了對全國各省(區(qū)、市)的督察全覆蓋。

2012年11月召開的黨的十八大，把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，首次把“美麗中國”作為生態(tài)文明建設(shè)的宏偉目標。十八大審議通過的《中國共產(chǎn)黨章程(修正案)》更是將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導人民建設(shè)社會主義生態(tài)文明”寫入黨章，作為行動綱領(lǐng)。

十八大以來，習近平總書記也曾多次在不同場合強調(diào)，“既要綠水青山，也要金山銀山”；“綠水青山就是金山銀山”。如何兼顧經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，加大環(huán)境保護力度，共促綠色可持續(xù)發(fā)展，成為黨中央的核心理念之一。

被外界譽為“環(huán)保欽差”的中央環(huán)保督察組正是中央大力推進生態(tài)文明建設(shè)的最有力體現(xiàn)。

環(huán)保督察這一制度設(shè)計，出自中央全面深化改革領(lǐng)導小組。

2015年7月1日，中央全面深化改革領(lǐng)導小組第十四次會議審議通過《環(huán)境保護督察方案(試行)》，要求全面落實黨委、政府環(huán)境保護“黨政同責”“一崗雙責”的主體責任。

會議特別強調(diào)，無論黨政領(lǐng)導干部在位與否，只要損害生態(tài)環(huán)境，就要終身追責。環(huán)保督察結(jié)果也要向中組部移交，作為領(lǐng)導干部考核評價任免的重要依據(jù)。

此次會議及通過的相關(guān)文件，也被視為為環(huán)保督察制度奠定了制度依據(jù)。

督查變督察之后

事實上，在中央環(huán)保督察組成立之前，環(huán)保部層面已有了跨區(qū)域的督查機構(gòu)。

在國家環(huán)?？偩?環(huán)保部前身)局長解振華在任期間，為解決日益凸顯的區(qū)域性環(huán)境問題，解振華要求打破原有行政區(qū)域的環(huán)保管理劃分，按自然區(qū)域原則成立全新的跨區(qū)域環(huán)保管理體制。從2006年7月開始，逐步建成了華北、華東、華南、西北、西南、東北6大區(qū)域督查中心。

盡管環(huán)保部外派的區(qū)域督查機構(gòu)在重大環(huán)境事件督查督辦方面發(fā)揮了重要作用，在2013年5月華南督查中心對老工業(yè)基地湖南株洲的環(huán)保綜合督查中也在檢查企業(yè)的同時首次增加了對地方黨委政府的督查，但在實踐中依然面臨諸多問題。

馬軍舉例稱，比如，督查中心工作職責與地方環(huán)保部門執(zhí)法檢查職責有諸多重疊，存在“多頭執(zhí)法、重復檢查”現(xiàn)象；區(qū)域督查中心不屬于環(huán)保部內(nèi)設(shè)機構(gòu)，層級不高導致難以對地方黨委政府形成有效約束，發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法問題缺乏制約手段。

由環(huán)保部牽頭成立，代表黨中央、國務院對各地黨委和政府及其有關(guān)部門開展環(huán)境保護督察工作的中央環(huán)保督察組顯然解決了層級不高的問題。2016年1月首次亮相的中央環(huán)保督察組成員規(guī)格之高令人“眼前一亮”，組長由環(huán)保部原副部長周建擔任，副組長由現(xiàn)任環(huán)保部副部長翟青擔任，成員包括中央辦公廳及國務院辦公廳督察室和環(huán)保部人員。

這直接提高了各地政府的重視程度。中央環(huán)保督察組所到的第一站，河北省，是由省長張慶偉主持迎接中央環(huán)保督察組的工作動員會，省委書記趙克志作動員講話。不久后，張慶偉和趙克志均被中央環(huán)保督察組進行了約談。

這也體現(xiàn)了中央環(huán)保督察與此前區(qū)域督查的另一大區(qū)別，與以往區(qū)域督查主要監(jiān)督檢查企業(yè)不同，中央環(huán)保督察組將“緊盯”省級黨委和政府貫徹落實黨中央、國務院環(huán)境保護重大決策部署情況，解決和處理突出環(huán)境問題的責任。

“從督查到督察，雖然僅一字之差，但環(huán)保督察工作的廣度和力度有了極大的提升。”馬軍評價指出。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2016年，中央環(huán)保督察共覆蓋全國16個省份，受理群眾舉報環(huán)境問題3.3萬余件，立案處罰8500余件、罰款4.4億多元，拘留720人，約談6307人，問責6454人。

在第一年交出滿意成績單的基礎(chǔ)上，中央環(huán)保督察組的力度仍在不斷提升。

據(jù)環(huán)保部統(tǒng)計，于今年4月啟動的巡視天津、山西、遼寧、安徽、福建、湖南、貴州7省(市)的第三批7個中央環(huán)境保護督察組共立案處罰企業(yè)8687家，拘留405人，約談6657人，問責4660人。

“這些數(shù)據(jù)足以表明，環(huán)境保護督察工作絕不僅是‘嘴上說說而已’，而是在動真格的。”馬軍指出，督察組在監(jiān)管企業(yè)的同時，狠盯政府落實責任，抓住了解決環(huán)保問題的核心所在。

法律助力督查行動

“8月10日，駐京津冀的6個督查組共檢查119家企業(yè)(單位)，發(fā)現(xiàn)33家企業(yè)存在涉氣環(huán)境問題。存在問題的企業(yè)中，屬于涉氣"散亂污"問題的4家，超標排放的1家，未安裝污染治理設(shè)施的13家。”

每日通報“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治強化督查”的進展在近期已成為環(huán)保部的“標配”，通報中不僅有數(shù)據(jù)，還會直接點明具體問題。

為期一年、28個督查組、5600人、28個城市、25次輪換，這場被外界譽為“有史以來國家層面直接組織的最大規(guī)模”的大氣污染防治強化督查行動，開始于今年4月初。

之所以選擇京津冀及周邊地區(qū)是因為這是我國重化產(chǎn)業(yè)最為集中的區(qū)域，據(jù)不完全統(tǒng)計，在這片僅占全國7.2%的國土面積上，主要大氣污染物排放量卻占了全國的30%左右。

此次對大氣污染的大規(guī)模強化督查，在很多業(yè)內(nèi)人士看來也與2017年是“大氣十條”第一階段的收官之年有一定關(guān)系。

2013年，國務院發(fā)布《大氣污染防治行動計劃》(簡稱“大氣十條”)，立下了“到2017年全國地級及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上”的“軍令狀”。

不過，在馬軍看來，國家在環(huán)保法治化建設(shè)上的推動同樣不容忽視。

大氣污染具有跨區(qū)域的特點，因此以前“各自為政”的環(huán)境管理模式很難真正有效解決這一問題，2016年1月新修訂實施的大氣污染防治法專章規(guī)定了重點區(qū)域聯(lián)合防治制度，規(guī)定國務院環(huán)境保護主管部門和國家大氣污染防治重點區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以組織有關(guān)部門開展聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法。

馬軍認為，此番強化督查正是環(huán)保部依照法律要求，會同京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組，來推動整個區(qū)域協(xié)同治污，改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量。

法律同樣強化了督查的執(zhí)行力，在實際中出現(xiàn)拒不接受監(jiān)督檢查的企業(yè)，督察組可依照大氣污染防治法第九十八條規(guī)定，對其處兩萬元以上20萬元以下的罰款。

環(huán)保法體系基本形成

事實上，不斷完善法治化建設(shè)，正是黨的十八大以來國家強化環(huán)境保護的一個突出表現(xiàn)。

這其中最值得一提的就是2015年1月1日正式實施的新環(huán)保法，不僅因為這是該法自1989年通過后25年來的首次修改，更重要的是環(huán)保法第四條明確規(guī)定，環(huán)境保護是國家的基本國策，環(huán)境保護自此從法律層面被定為國策，上升為與計劃生育、國土保護同樣重要的地位。

作為環(huán)境保護的基本大法，新環(huán)保法因眾多“給力”的政策被冠以“史上最嚴”的稱號。

“建設(shè)項目違法最高罰款20萬元，與水電等大型工程幾百億元的投資相比，罰款尚不及一天的設(shè)備租金。”中國政法大學環(huán)境資源法學教授王燦發(fā)曾直言，我國環(huán)境問題屢禁不絕，癥結(jié)在于違法成本過低。

新環(huán)保法賦予環(huán)保部門對違規(guī)企業(yè)可按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、移送行政拘留和移送涉嫌環(huán)境污染犯罪五種新手段，來提升違法成本。

其中按日計罰最令企業(yè)“膽寒”。對受到罰款處罰，被責令改正卻拒不改正的企業(yè)，相關(guān)部門可以自責令改正之日次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰，上不封頂。以重慶市為例，在實施按日計罰后，企業(yè)違法行為改正率從過去的4.8%猛增至84%。

大氣、水、土壤污染是影響我國環(huán)境質(zhì)量最突出的問題，全國人大環(huán)資委副主任委員袁駟將其視為我國環(huán)保工作的三大主戰(zhàn)場。

2016年3月，環(huán)保部專門設(shè)立了水環(huán)境管理司、大氣環(huán)境管理司和土壤環(huán)境管理司來應對，相關(guān)法治建設(shè)也在不斷圍繞這三大戰(zhàn)場“排兵布陣”。

繼2013年發(fā)布“大氣十條”外，國務院在2015年4月印發(fā)了“水十條”，按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”原則，確定了全面控制污染物排放、推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、著力節(jié)約保護水資源等10個方面238項措施；2016年5月出臺的“土十條”也提出了開展土壤污染調(diào)查，實施農(nóng)用地分類管理等多項措施。

三部專項法律的修訂制定也已接近尾聲，除2016年1月新修訂實施的大氣污染防治法外，新修訂的水污染防治法將于2018年1月1日起施行；我國首部土壤污染防治的專門法律土壤污染防治法(草案)也于近期公開向社會征求了意見。

在馬軍看來，黨的十八大以來，通過修訂環(huán)境基本大法并與新修訂的大氣污染防治法、水污染防治法和不久將出臺的土壤污染防治法等法律結(jié)合在一起，已經(jīng)為我國形成了較為完善的環(huán)境資源保護法律體系。

值得一提的是，即將與水污染防治法同一天施行的還有環(huán)境保護稅法。該法是黨的十八屆三中全會提出“落實稅收法定原則”要求后，全國人大常委會審議通過的第一部單行稅法，也是我國第一部專門體現(xiàn)“綠色稅制”、推進生態(tài)文明建設(shè)的單行稅法。

強化司法護航

作為民眾參與環(huán)境監(jiān)督保護最有力的途徑，在新環(huán)保法實施之前，環(huán)境公益訴訟一直遭遇尷尬。

馬軍直言，盡管2013年1月1日實施的民事訴訟法中規(guī)定有關(guān)組織可以向法院提起公益訴訟，但由于沒有明確細化，因此，公益組織提起環(huán)保公益訴訟時，經(jīng)常遇到“是否有權(quán)提起公益訴訟”的難題，往往在立案時就被法院駁回。

新環(huán)保法明確環(huán)境公益訴訟的主體可以為在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的相關(guān)社會組織。隨后出臺的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》進一步將登記的社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會等列入了社會組織的范疇。

界定并擴大環(huán)境公益訴訟的原告資格主體范圍，極大地提高了司法實踐的可操作性。就在新環(huán)保法實施當天，由民間環(huán)保組織自然之友和福建省綠家園作為共同原告提起的環(huán)境公益訴訟被福建省南平市中級人民法院立案受理，成為依據(jù)新環(huán)保法立案的第一例環(huán)境公益訴訟案件。

與此同時，2015年7月1日，全國人大常委會通過了關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定。

在試點行將屆滿之時，2017年6月27日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議作出《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于修改〈華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，明確將檢察機關(guān)提起公益訴訟寫入這兩部法律，標志著檢察機關(guān)提起公益訴訟制度正式確立。

環(huán)境污染案件有極強的專業(yè)性，因此，影響環(huán)境司法實踐的另一個關(guān)鍵因素就是審判專業(yè)化水平。

黨的十八大以來，除了進一步推進各地環(huán)保法庭的發(fā)展之外，最高人民法院也把環(huán)境資源審判專門化確定為一項重要的司法政策。

2014年6月，最高人民法院專門設(shè)立了環(huán)境資源審判庭，提升環(huán)境資源案件審判工作專業(yè)化水平。2016年5月，又制定出臺《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務和保障的意見》，要求各級法院積極構(gòu)建審判機構(gòu)、審判機制、審判團隊專門化體系，發(fā)揮環(huán)境資源審判職能作用。

各地法院也紛紛響應。以四川省為例，截至今年6月，除四川省高級人民法院環(huán)境資源審判庭外，四川全省18個中級法院也已設(shè)立環(huán)境資源審判庭，2016年共依法審結(jié)環(huán)境資源案件536件。

盡管環(huán)境公益訴訟在實踐中依然存在鑒定難、成本高等難題，但馬軍認為，隨著法治化建設(shè)的完善以及司法實踐專業(yè)化水平的不斷提高，我國在環(huán)保訴訟領(lǐng)域?qū)⒂袠O大的提升。

回顧來時路，可以看到，黨的十八大以來，隨著我國生態(tài)環(huán)保改革制度的頂層設(shè)計初步完成，大氣、水和土壤的污染防治行動計劃陸續(xù)出臺，新環(huán)境保護法頒布施行，“兩高”司法解釋降低環(huán)境入罪門檻、中央環(huán)保督察啟動、省以下環(huán)保機構(gòu)垂直管理制度改革開始試點，各項關(guān)切民生的生態(tài)制度出臺的密集程度前所未有。

而這5年來，從城市到鄉(xiāng)村，從大漠到水鄉(xiāng)，天更藍、地更綠、水更清；也正是這5年，謀篇布局、改革制度、抓鐵有痕，中國正在努力探索一條超越傳統(tǒng)增長模式的綠色發(fā)展道路?！　?/p>