陜寧青管網(wǎng)監(jiān)管建議

　　結(jié)合西北三省尤其是陜西省實(shí)際，西北監(jiān)管局初步研究提出省級天然氣管網(wǎng)準(zhǔn)入開放的監(jiān)管架構(gòu)，包括監(jiān)管對象、監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管原則、近期工作重點(diǎn)等四個方面。 

　?。ㄒ唬┍O(jiān)管對象 

　　派出能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要監(jiān)管對象為監(jiān)管轄區(qū)內(nèi)的管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)，包括專營或兼營原油、成品油、天然氣管道干線和支線，以及與管道配套的相關(guān)設(shè)施的企業(yè)。 

　?。ǘ┍O(jiān)管目標(biāo) 

　　天然氣管網(wǎng)具有自然壟斷特點(diǎn)，在天然氣行業(yè)“管住中間、放開兩頭”、“第三方準(zhǔn)入”的市場化改革大方向下，天然氣管網(wǎng)監(jiān)管的最終目標(biāo)主要包含以下四方面： 

　　一是確保管網(wǎng)的公開公平準(zhǔn)入，一切有管輸服務(wù)需求的企業(yè)都有接入管網(wǎng)的權(quán)利，防止管道經(jīng)營者濫用自然壟斷的優(yōu)勢地位限制第三方公平接入； 

　　二是確保管輸價(jià)格的合理性，維護(hù)管網(wǎng)用戶和消費(fèi)者的權(quán)益； 

　　三是確保管道經(jīng)營者生存能力，使之獲得合理收益，保障天然氣穩(wěn)定供應(yīng)； 

　　四是促進(jìn)市場公平競爭，督促管道運(yùn)營企業(yè)和地區(qū)配氣公司不斷提升服務(wù)質(zhì)量，降低企業(yè)運(yùn)營成本、提高輸配效率，從而降低終端價(jià)格，增強(qiáng)天然氣與其他能源的競爭力。 

　?。ㄈ┍O(jiān)管原則 

　　第一，平等準(zhǔn)入原則 

　　運(yùn)營商不得拒絕或停止向合理的第三方提供服務(wù)。所屬油氣企業(yè)應(yīng)在互惠互利、充分利用油氣管網(wǎng)剩余能力并保障現(xiàn)有用戶現(xiàn)有服務(wù)的前提下，按簽訂合同的先后次序，向新增用戶公平、無歧視開放使用油氣管網(wǎng)設(shè)施，提供輸送、儲存、氣化、液化和壓縮服務(wù)。 

　　第二，非歧視性原則 

　　管道運(yùn)營商如果已經(jīng)給一個或者多個經(jīng)銷商提供管輸服務(wù)，在有剩余能力的情況下不得拒絕為沿線新用戶提供管輸服務(wù)。 

　　（四）工作建議 

　　管網(wǎng)設(shè)施的公平開放是油氣改革方案的既定目標(biāo)。管網(wǎng)開放應(yīng)在對氣源、管道輸送、城市配氣全產(chǎn)業(yè)鏈及天然氣價(jià)格進(jìn)行綜合監(jiān)管前提條件下，對省內(nèi)管網(wǎng)采取的“放開兩頭，管住中間”的開放模式，并采用清晰的監(jiān)管流程、公開透明的運(yùn)行機(jī)制、高度的公眾參與以及嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管，有效保障省內(nèi)資源和管網(wǎng)的健康、高效和可持續(xù)發(fā)展。近期監(jiān)管工作重點(diǎn)主要包括以下幾方面： 

　　第一，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)和監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制 

　　借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)具有以下職責(zé)： 

　　制定天然氣計(jì)量辦法，和規(guī)范計(jì)量裝置，輸送商、儲存商、LNG和分配系統(tǒng)運(yùn)營商需嚴(yán)格按照國家統(tǒng)一的天然氣計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量收費(fèi)，確保制度的合理與無歧視性實(shí)施。 

　　監(jiān)督輸氣和配氣系統(tǒng)運(yùn)營商、相關(guān)系統(tǒng)所有者以及天然氣企業(yè)履行區(qū)域內(nèi)或省內(nèi)管網(wǎng)開放相關(guān)規(guī)定，監(jiān)督輸氣、配氣、儲氣、LNG和供應(yīng)中的交叉補(bǔ)貼現(xiàn)象，監(jiān)督輸氣系統(tǒng)運(yùn)營商的投資計(jì)劃，并在年報(bào)中提供輸氣系統(tǒng)運(yùn)營商的投資計(jì)劃評估，評估中宜包含對投資計(jì)劃的修改和建議。 

　　監(jiān)管管網(wǎng)可靠性規(guī)則履行情況，建立或批準(zhǔn)服務(wù)質(zhì)量和氣體供應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和要求； 

　　監(jiān)管透明度水平，包括批發(fā)價(jià)格，各天然氣企業(yè)的社會責(zé)任履行情況； 

　　監(jiān)管市場開放水平、效率以及批發(fā)和零售競爭水平；尊重可中斷供應(yīng)和長期合同，監(jiān)管限制性合同的發(fā)生； 

　　監(jiān)管輸氣和配氣系統(tǒng)運(yùn)營商的維修和調(diào)配時間，協(xié)同其他相關(guān)機(jī)構(gòu)共同保護(hù)消費(fèi)者權(quán)利； 

　　監(jiān)管輸氣商、配氣商、供應(yīng)商、用戶等市場參與者相關(guān)責(zé)任和義務(wù)的履行情況等。 

　　確保所有用戶對消費(fèi)數(shù)據(jù)的知情權(quán)，任何實(shí)體對輸氣系統(tǒng)、儲存、LNG或分配系統(tǒng)運(yùn)營商履行職責(zé)或任務(wù)有不滿的情況下，都可以向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出。 

　　第二，督促管輸企業(yè)信息公開 

　　管網(wǎng)運(yùn)營企業(yè)必須按規(guī)定及時、全面、無歧視地向所有市場參與者提供必要信息。派出能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照國家能源局《關(guān)于做好油氣管網(wǎng)設(shè)施開放相關(guān)信息公開工作的通知》，指導(dǎo)、督促管網(wǎng)運(yùn)營企業(yè)在門戶網(wǎng)站公開相關(guān)信息，或建立專門的信息公開平臺，實(shí)現(xiàn)信息公開常態(tài)化、規(guī)范化，同時確保信息的全面、及時、真實(shí)、有效。另外，國內(nèi)信息公開僅涉及管道運(yùn)營方相關(guān)管道的概況信息，為讓儲存設(shè)施、LNG氣化設(shè)施和工業(yè)用戶能夠無歧視性地連接管輸系統(tǒng)，管輸系統(tǒng)運(yùn)營商也應(yīng)當(dāng)公布獲監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)可的其他儲運(yùn)設(shè)施的管理程序和收費(fèi)制度。 

　　建議國家層面制定統(tǒng)一規(guī)程，盡快建立上、中、下游協(xié)調(diào)一致的交易平臺，以便及時平等地向有需求的市場參與者提供公開準(zhǔn)入相關(guān)信息。 

　　第三，監(jiān)管管網(wǎng)運(yùn)營公司運(yùn)輸和銷售服務(wù)分開 

　　管網(wǎng)公平公開準(zhǔn)入是大趨勢和終極目標(biāo)，隨著油氣改革的逐步推進(jìn)，對于具備條件的省級管網(wǎng)公司，監(jiān)管工作重點(diǎn)應(yīng)逐步向促進(jìn)管網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)的運(yùn)銷業(yè)務(wù)分離轉(zhuǎn)移，管網(wǎng)公司只承擔(dān)管輸業(yè)務(wù)，不得與直接銷售或與控股的城市燃?xì)馄髽I(yè)進(jìn)行關(guān)聯(lián)交易；收入來源限定在管網(wǎng)設(shè)施利用和儲氣設(shè)施服務(wù)收費(fèi)，有效促進(jìn)第三方公平準(zhǔn)入。具體細(xì)則是逐步實(shí)現(xiàn)服務(wù)拆分、賬戶拆分、功能拆分，推進(jìn)管網(wǎng)運(yùn)輸業(yè)務(wù)獨(dú)立核算；供氣價(jià)格由終端用戶直接與上游氣源供應(yīng)企業(yè)根據(jù)市場供需行為進(jìn)行協(xié)定；終端用戶用氣可以向跨省管網(wǎng)、省級管網(wǎng)、配氣管網(wǎng)系統(tǒng)提出開放申請，管網(wǎng)運(yùn)營企業(yè)要結(jié)合自身管網(wǎng)設(shè)施有剩余能力，向第三方平等開放，促進(jìn)省內(nèi)形成安全、可靠和高效的非歧視性的管網(wǎng)系統(tǒng)。 

　　第四，促進(jìn)居民非居民價(jià)格并軌 

　　目前全國范圍內(nèi)執(zhí)行居民用氣和非居民用氣“結(jié)構(gòu)氣價(jià)”，供氣成本最高的城市居民類用氣為價(jià)格洼地，而供氣成本較低、具有一定調(diào)峰能力的大型工業(yè)、電廠用戶供氣價(jià)格則偏高，導(dǎo)致氣源、管輸、配氣和用戶各方利益糾割，甚至引起法律紛爭，最終損害消費(fèi)者利益。因此，促進(jìn)居民、非居民用氣價(jià)格并軌，并按供氣成本平衡分類計(jì)價(jià)是近期監(jiān)管工作的重點(diǎn)。 

　　第五，制定省內(nèi)管網(wǎng)管輸價(jià)細(xì)則 

　　費(fèi)率公平是管網(wǎng)開放的基礎(chǔ)，對同類型用戶在同等條件下費(fèi)率水平應(yīng)該是無差別的，而對不同類型的用戶應(yīng)根據(jù)服務(wù)成本差異實(shí)施差別費(fèi)率。管輸費(fèi)定價(jià)方法既要有“價(jià)值性”（充分反映管道運(yùn)營商運(yùn)營成本，體現(xiàn)管輸服務(wù)的市場價(jià)值），還要有“靈活性”（簡單、靈活、高效地與多元化、競爭性市場相適應(yīng)）。目前“輸氣收費(fèi)，不輸氣不收費(fèi)”的一部制和“一線一價(jià)”的傳統(tǒng)管輸費(fèi)定價(jià)模式已不合時宜。 

　　天然氣價(jià)格改革的目標(biāo)是“放開兩頭，管住中間”，即放開氣源和銷售價(jià)格由市場形成，政府只對屬于網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)的管網(wǎng)輸配價(jià)格進(jìn)行管制。要求管道企業(yè)主動公開成本信息，強(qiáng)化社會監(jiān)督；定價(jià)部門公開成本監(jiān)審結(jié)論，提高價(jià)格監(jiān)管科學(xué)性、合理性和透明度。派出能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)配合地方政府盡快制定本區(qū)域的價(jià)格管理和監(jiān)審辦法，使監(jiān)管工作有章可循、有法可依。在新的運(yùn)價(jià)規(guī)則出臺之前，鑒于省內(nèi)現(xiàn)行管網(wǎng)和城市配氣價(jià)格的合理性有待考量，有待有關(guān)部門加強(qiáng)成本監(jiān)審，應(yīng)要求管輸企業(yè)盡快公開收入和成本構(gòu)成，核定更合理的價(jià)格水平。 

　　價(jià)格主管部門通過結(jié)合實(shí)際情況，制定適合本區(qū)域的管輸價(jià)格，合理確定管輸費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)實(shí)際情況對管輸費(fèi)用定期調(diào)整。多部門聯(lián)合加強(qiáng)輸配價(jià)格監(jiān)管，確保費(fèi)率測算公平合理，切實(shí)解決省管網(wǎng)管道運(yùn)輸費(fèi)定價(jià)和終端氣價(jià)問題。 

　　第六，制定省內(nèi)管網(wǎng)配套調(diào)峰設(shè)施細(xì)則 

　　地處西北的陜寧青三省區(qū)內(nèi)采暖用氣快速攀升，帶來了非常大的季節(jié)性調(diào)峰壓力，目前幾乎全部由干線管道和上游青海氣田、長慶氣田解決。2014年2月28日，國家發(fā)改委印發(fā)第8號令《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營管理辦法》（下稱，管理辦法），明確規(guī)定上游銷售企業(yè)承擔(dān)季節(jié)性調(diào)峰，城市燃?xì)膺\(yùn)營企業(yè)承擔(dān)小時調(diào)峰，上游銷售企業(yè)和城市燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)協(xié)商解決日調(diào)峰。因此，需盡快落實(shí)省內(nèi)管網(wǎng)各企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)的調(diào)峰責(zé)任，在實(shí)施過程中根據(jù)用氣省份自身情況和《管理辦法》細(xì)則，要求上游供氣企業(yè)、中游管輸企業(yè)、省級管網(wǎng)公司、城市燃?xì)膺\(yùn)營企業(yè)和用戶等履行各自的職責(zé)和應(yīng)盡的社會責(zé)任。 

　　此外為鼓勵投資建設(shè)儲氣設(shè)施，增強(qiáng)天然氣供應(yīng)保障能力，2016年10月國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于明確儲氣設(shè)施相關(guān)價(jià)格政策的通知》，規(guī)定需建立儲氣設(shè)施氣價(jià)體系，對天然氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)的儲氣成本進(jìn)行單獨(dú)核算，并對共同成本在管網(wǎng)和儲氣設(shè)施間合理分?jǐn)?，形成儲氣設(shè)施氣價(jià)的定價(jià)成本。儲氣設(shè)施氣價(jià)制定時，可考慮在冬季保供期間，對于需重點(diǎn)保供的和不可中斷的用戶，收取儲氣設(shè)施氣價(jià)；對于保供時除供重點(diǎn)用戶外仍有的余量及非保供期間的儲備氣量的氣價(jià)，應(yīng)更多地發(fā)揮市場作用，由天然氣調(diào)峰用戶與儲氣設(shè)施運(yùn)營企業(yè)就用氣價(jià)格、質(zhì)量、數(shù)量等予以商談進(jìn)行直接交易，以市場手段調(diào)整天然氣供需，滿足用戶用氣需要，提高儲氣設(shè)施利用效率和經(jīng)濟(jì)效益。 

　　第七，監(jiān)管管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)，落實(shí)許可證政策，確保供應(yīng)安全 

　　監(jiān)督管網(wǎng)規(guī)劃落實(shí)，確保油氣管網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)與天然氣供應(yīng)使用情況相結(jié)合，避免出現(xiàn)管網(wǎng)重復(fù)或無序建設(shè)，保障合理性競爭。優(yōu)化管網(wǎng)布局，鼓勵省內(nèi)不同運(yùn)輸公司之間管網(wǎng)的互聯(lián)互通。此外，地市州管網(wǎng)規(guī)劃要符合省級管網(wǎng)規(guī)劃布局，省級管網(wǎng)規(guī)劃布局要符合國家管網(wǎng)規(guī)劃布局。 

　　依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對進(jìn)入城市燃?xì)馀錃忸I(lǐng)域的企業(yè)頒發(fā)市場準(zhǔn)入許可證，并對所涉及的供氣所有權(quán)收益、使用權(quán)轉(zhuǎn)讓及相關(guān)居民利益等問題進(jìn)行監(jiān)督檢查。嚴(yán)格核準(zhǔn)用戶準(zhǔn)入資質(zhì)和天然氣輸配行業(yè)準(zhǔn)入許可證，確保供應(yīng)安全，促進(jìn)公平競爭，保護(hù)消費(fèi)者利益。 

　　第八，持續(xù)完善能源監(jiān)管機(jī)制 

　　健全的油氣法規(guī)和機(jī)制是油氣管網(wǎng)公平開放監(jiān)管工作的基礎(chǔ)。我國從2014年至2016年陸續(xù)公布了管網(wǎng)開放相關(guān)的法律法規(guī)，能源監(jiān)管的法律基礎(chǔ)逐漸建立。今后應(yīng)持續(xù)完善以能源法為核心，基本法、單行法、行政法規(guī)、規(guī)章、實(shí)施條例、實(shí)施細(xì)則等相互銜接、相互配套的完備的能源監(jiān)管法律體系，使能源管理和能源監(jiān)管有法可依，有章可循，使企業(yè)的市場主體地位得以明確，消費(fèi)者權(quán)益得到切實(shí)保障。同時在陜西、寧夏、青海管網(wǎng)開放實(shí)施中，監(jiān)管部門需不斷增強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的指導(dǎo)，使油氣管網(wǎng)企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中能夠做到有法可依、有法必依。